I OSK 2104/21

I OSK 2104/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Iwona Bogucka
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2516/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-17
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 134 ust. 4, art. 154 ust. 1-3, art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Ważny po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.C. i M.C., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2516/20, w sprawie ze skargi L.C. i M.C., na decyzję Ministra Rozwoju, z dnia 21 września 2020 r. nr DLI.-VI.7615.335.2020.MT, w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, , 1. prostuje oczywistą omyłkę w rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że po słowach "z dnia 21 września 2020 r. nr" w miejsce błędnie, wpisanego numeru zaskarżonej decyzji "DLI-VI.7615.335.2020.MT" wpisuje numer "DLI.-VI.7615.335.2020.MT";, 2. oddala skargę kasacyjną;, 3. zasądza od L.C. i M.C. solidarnie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu, kosztów postępowania kasacyjnego,
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2516/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L.C. i M.C. na decyzję Ministra Rozwoju (dalej Minister) z dnia 21 września 2020 r. nr DLI.-VI.7615.335.2020.MT w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość (k. 80, 96-109 akt sądowych; k. 1-5 akt Ministra).
Skargę kasacyjną wywiedli L.C. i M.C. (dalej skarżący lub skarżący kasacyjnie), zastępowani przez r. pr. M.K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 2516/20 w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego:
a. art. 106 § 3 ppsa z uwagi na pominięcie wniosku dowodowego zawartego w skardze, gdy jego przeprowadzenie zmierzało do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie pominięt[ych] dowod[ów] mogło doprowadzić do przyjęcia przez Sąd I instancji, że argumentacja skargi w zakresie braku podobieństwa nieruchomości porównawczych (przyjętych przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu) jest zasadna, a sama decyzja, z uwagi że opierała się na wadliwym dowodzie, nieprawidłowa;
b. art. 141 § 4 ppsa z uwagi na fakt, że Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób umożliwiający kontrolę wyroku, dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził naruszenia przez Ministra przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, mimo pominięcia przez ten organ dowodów - zaświadczeń o niedrogowym przeznaczeniu nieruchomości porównawczych (przyjętych w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu), pominięcia wyjaśnień rzeczoznawcy sporządzającego kontroperat, stosowania odmiennych standardów oceny dowodów przywoływanych na tę samą okoliczność;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa wobec niedostrzeżenia przez Sąd I instancji że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem:
1. art. 6 i 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. "Nr 30 poz. 168" ze zm., dalej kpa), polegającym na:
- dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawę materiału dowodowego, dokonanego wbrew dowodom, zasadom doświadczenia życiowego oraz logicznego rozumowania, a polegającej na przyjęciu poprawności operatu sporządzonego na zlecenie organu i odmowie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie strony;
- uznaniu za udowodnioną okoliczność faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości porównawczych (w operacie sporządzonym na zlecenie organu), jako drogowe, podczas gdy trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organy publiczne nie były nieruchomościami drogowymi, a nawet nie były użytkowane jako droga publiczna;
- uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego;
Odmienna ocena dowodów, mogła doprowadzić do wniosku, że skoro nieruchomości porównawcze przyjęte w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu nie są transakcjami drogowymi, a na zlecenie strony są, a w obu przypadkach nieruchomości porównawcze mają podobne stany w cechach cenotwórczych lokalizacja i otoczenie, to zasadnym jest przeprowadzenie oceny obu wycen przy pomocy takich samych kryteriów oceny, czego nie uczyniono.
2. art. 6 i 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa z uwagi na zaniechanie przez Ministra wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, przejawiającego się w:
- niewyjaśnieniu rozbieżności wycen wywłaszczonej nieruchomości, wynikającej ze zgromadzonych dowodów - opinii dwóch rzeczoznawców,
- pominięciu odpowiedzi na zastrzeżenia wyrażone w decyzji Wojewody, co do operatu autorstwa rzeczoznawcy sporządzającego operat na zlecenie strony, co doprowadziło do przyjęcia:
> że w operacie tym większość nieruchomości porównawczych położona była na terenie miast będących siedzibą powiatu, podczas gdy z precyzyjnego opisu nieruchomości oraz odpowiedzi rzeczoznawcy wynika, że wszystkie nieruchomości porównawcze są położone na terenach wiejskich;
> wadliwości doboru nieruchomości porównawczych pod kątem otoczenia, podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo i jednoznacznie wyjaśniona w odpowiedzi Autora;
> wadliwego doboru cechy cenotwórczej "przeznaczenie" (kategoria drogi), podczas gdy kwestia ta, stanowiąca wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego została szczegółowo wyjaśniona w odpowiedzi Autora opinii;
> niewyjaśnieniu okoliczności związanej z niedrogowym przeznaczeniem nieruchomości porównawczych, przyjętych za podobne do wycenianej w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu pomimo, że z opisu oraz dowodów (dokumentów urzędowych) jednoznacznie wynika ich niedrogowe przeznaczenie;
> powierzchownej ocenie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu.
Wyczerpująca i wszechstronna ocena materiału dowodowego mogłaby doprowadzić do wniosku, że wyjaśnienia rzeczoznawcy (na zastrzeżenia Wojewody) sporządzającego operat na zlecenie strony są spójne, logiczne i wiarygodne, a załączone do odwołania dowody świadczą jednoznacznie o niedrogowym charakterze nieruchomości porównawczych przyjętych w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie organu. Jak również, że w obu przepadkach nieruchomości porównawcze mają podobne stany w cechach cenotwórczych lokalizacja i otoczenie, to wadliwym jest ocena rozbieżności w wartościach obu wycen przy pomocy odmiennych kryteriów oceny.
3. art. 8 kpa z uwagi na prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, przejawiające się w:
- stosowaniu odmiennych standardów oceny dowodów, operatów szacunkowych dopuszczonych na tę samą okoliczność, a polegających na z jednej strony powierzchownej ocenie operatu rzeczoznawcy powołanego przez organ, w tym jego odpowiedzi na zastrzeżenia strony z argumentacją i przyjęciem, że bardziej wnikliwa ocena wkraczałaby w wiedzę specjalistyczną zarezerwowaną dla biegłego, a z drugiej strony na bardzo wnikliwej i obejmującej wiedzę specjalistyczną (nie mniej chybionej) ocenie operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego P.D. (dalej Rzeczoznawca),
- odstąpieniu od wyjaśnienia przez autorów operatów szacunkowych tak znacznych różnic w wysokościach oszacowanych wartości odszkodowania za wywłaszczenie, np. w drodze przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem obu rzeczoznawców.
Zdaniem kasatora przeniesienie do regulacji prawnej kpa treści standardów konstytucyjnych działania władzy publicznej wypełnia ustanowionymi wartościami zasadę ogólną pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Przyjętym zasadom: proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania należy przypisać podstawowe znaczenie dla rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej na drodze decyzji, w trybie postępowania administracyjnego, przypisując zarówno walor materialny, jak i procesowy. Już sam sposób prowadzenia postępowania mogący świadczyć o prymacie interesu publicznego nad prawem jednostki jest wystarczający do jego powtórzenia tym bardziej, gdy uprawdopodobnione jest wadliwe rozstrzygnięcie przejawiające się w zaniżeniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
4. art. 11 i art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie przyczyn i powodów odmowy uznania wiarygodności wyjaśnień Rzeczoznawcy P.D. w zakresie zastrzeżeń organu I stopnia i pominięcia dowodów złożonych w odwołaniu na okoliczność niedrogowego charakteru nieruchomości porównawczych przyjętych w operacie rzeczoznawcy działającego na zlecenie organu.
Kasator mając świadomość chronologii stawianych zarzutów, w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie naruszył przepisów prawa procesowego lub ich naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, z powołaniem na pierwszą podstawę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.", dalej ugn) z uwagi na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według wartości gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, podczas gdy prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Owa błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia prawidłowości wyceny, w wyniku której wartość nieruchomości wywłaszczonej oszacowana została w oparciu o nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu, w sytuacji gdy alternatywne - drogowe przeznaczenie wskazywało na znacznie wyższe wartości;
b. art. 154 ust. 2 i 3 ugn z uwagi na jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że cel nabycia decyduje o przeznaczeniu nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia nakazuje przyjąć, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzja o warunkach zabudowy i/lub decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, a w przypadku braku powyższych sposób faktycznego użytkowania.
Owa błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia prawidłowości wyceny, w wyniku której nieruchomości porównawcze uznane zostały za drogowe, podczas gdy w odniesieniu do trzech z nich przeznaczenie takie nie wynikało z "aktów planistycznych" lub faktycznego sposobu użytkowania;
c. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod użytki rolne, rezerwy pod zabudowę zagrodową lub łąkę nabytą w celu wykonania rowu przydrożnego, niewykorzystywane na cel drogowy mogą być uznane za podobne do nieruchomości wycenianej, która według alternatywnego tj. zgodnego z celem wywłaszczenia przeznaczenia miała charakter drogowy. Prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że podstawowym kryterium podobieństwa jest tożsame przeznaczenie, a to wynika z przeznaczenia pianistycznego lub faktycznego sposobu użytkowania.
Owa błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia, prawidłowości wyceny w wyniku, której nieruchomości porównawcze o przeznaczeniu innym niż drogowe, uznane zostały za podobne do nieruchomości wycenianej.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie wyroku I SA/Wa 2516/20 w całości; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 3.600 zł; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 129-145, 157-158 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Na rozprawie dnia 20 grudnia 2024 r. nie stawiły się strony ani pełnomocnik skarżących kasacyjnie, mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy. Pełnomocnik Ministra Rozwoju i Technologii r. pr. M.Z. wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (k. 181, 190 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W rezultacie, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa).
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).
Art. 8 kpa składa się z 2 paragrafów o różnej treści normatywnej, przy czym skarżący kasacyjnie nie wskazuje ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, naruszenia którego paragrafu się dopatruje. Z tej przyczyny zarzut naruszenia "art. 8 kpa" nie nadawał się do rozpoznania. Skarżący kasacyjnie nietrafnie wskazali jako miejsce promulgacji Dz.U. "Nr 30 poz. 168 ze zm." (pkt I lit. c pkt 1 - s. 2 petitum skargi kasacyjnej), gdy tymczasem zastosowanie znajdował Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu Dz.U. z 2020 r. poz. 256, zm. poz. 695 i 1298, dalej kpa - tempus regit actum - uw. NSA). Owa niestaranność nie uniemożliwiła rozpoznanie pozostałych zarzutów procesowych w zakresie norm dopełnienia.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym, kontrolującym decyzję administracyjną, sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy wydawaniu orzeczeń i w jaki sposób zostały one ocenione (wyrok NSA z 16.5.2008 r. II OSK 554/07). Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu jest prawem a nie obowiązkiem sądu administracyjnego (wyrok NSA z 3.7.2012 r. II FSK 2591/10, aprobowany przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, K. Zalasińską w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski - op. cit., s. 673-674, nb 2). Przeprowadzenie spóźnionych dowodów z nieuwierzytelnionych kserokopii zaświadczeń: Starosty T., Wójta Gminy B. i Burmistrza U. sporządzonych w dniach - odpowiednio: 30 lipca 2020 r., 10 sierpnia 2020 r., 14 sierpnia 2020 r., 17 sierpnia 2020 r. - każde z nich ponad miesiąc przed wydaniem zaskarżonej decyzji z 21 września 2020 r. (k. 19-22 akt sądowych; k. 1-5 akt Ministra) - na etapie postępowania sądowoadministracyjnego (skargę wywiedziono 15 października 2020 r.) nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i spowodowałoby nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ppsa).
Czyni to zarzut naruszenia art. 106 § 3 ppsa (punkt I.a. petitum skargi kasacyjnej) niezasadnym.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6 i 7, 8, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, z uwagi na ich charakter należało rozpoznać łącznie.
Istota tych zarzutów sprowadza się do podniesienia przez skarżących kasacyjnie, że operat szacunkowy z dnia 26 września 2019 r. (k. 28-1 akt Wojewody; dalej Opinia), sporządzony przez powołaną przez Wojewodę Lubelskiego rzeczoznawcę majątkowego A.B. (dalej Biegła) był wadliwy i został nietrafnie oceniony przez organy obu instancji, zaś operat szacunkowy z dnia 25 lutego 2020 r. (dalej Operat), sporządzono na zamówienie skarżących przez rzeczoznawcę majątkowego P.D. (dalej Rzeczoznawca), został przez organy oceniony w oparciu o inne kryteria niż Opinia, co z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej wzorców kontroli było nietrafne.
Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, ponieważ pełni podobną rolę (art. 84 § 1 kpa; art. 156 ust. 1 ugn). Obowiązkiem organów obu instancji było ocenienie, czy operat rzeczoznawcy powołanego przez organ w kontrolowanej sprawie jest należycie uzasadniony, czy nie doszło do pominięcia normy materialnoprawnej z § 36 ust. 1, 2 in princ., ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia. Obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy operaty trafnie zostały przez Wojewodę i Ministra ocenione (T. Widła, Ocena dowodu z opinii biegłego, Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-89; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 t. II s. 408-409 uw. 19, 21; E. Wengerek w: Kodeks postępowania cywilnego z komentarzem, W. Pr. 1989 t. 2 s. 461 uw. 12, 13). Dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa na tle kpc, jako element kultury prawnej, pozostaje użyteczny dla oceny dowodu z opinii biegłego w postępowaniu regulowanym przez kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2024, s. 605-609, nb 1, 3, 7; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 245 uw. 1). Dowód z opinii biegłego - wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie - jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności (choć takie określenie pojawia się w części orzecznictwa), lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Konieczność oceny operatu nie zwalnia organu administracji publicznej od zweryfikowania podejścia rzeczoznawcy majątkowego do wyceny oraz metody i techniki szacowania przyjętych przez niego (wyrok NSA z 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Biegły winien wskazać materiał źródłowy prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, potwierdzający prawidłowość sposobu przypisania wagi cech rynkowych, czyli procentowego wpływu poszczególnych atrybutów (cech) na cenę nieruchomości. Materiały źródłowe są niezbędne by można było zweryfikować stanowisko biegłego w tym zakresie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego. Nie jest to nadmierna ingerencja w sferę wiedzy specjalistycznej. Rzetelność rzeczoznawców majątkowych w wykonywaniu swych funkcji, mimo legitymowania się stosownymi uprawnieniami, zobowiązania do przestrzegania zasad wynikających z przepisów prawa i standardów zawodowych, z zasad etyki zawodowej oraz zasady bezstronności w wycenie nieruchomości - jest często niewystarczająca. Sporządzane przez nich operaty szacunkowe winny umożliwiać zainteresowanym ocenę czy ich działania są prawidłowe. Wymogu podania materiału źródłowego nie podważa możliwość skorzystania z oceny sporządzonego operatu szacunkowego przez organizację zawodową na podstawie art. 157 ust. 1 ugn (wyrok NSA z 14.7.2020 r. I OSK 2402/19, akceptowany przez M. Wolanina, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2023, dalej UGN. Komentarz, s. 878/880, nb 5).
Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (odpowiednio - art. 4 pkt 16 ugn; wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, Lex 597629, dalej wyrok II OSK 481/09). Operat winien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (wyrok WSA w Gdańsku z 10.10.2012 r. II SA/Gd 135/12, cbosa). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania (wyrok WSA w Krakowie z 8.7.2010 r. II SA/Kr 19/10, cbosa). Te same zasady należy odpowiednio stosować do oceny operatu, w którym należało określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (verba legis - § 36 ust. 4 zd. 1 in fine rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - Dz.U. z 2004 nr 207 poz. 2109; zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985; z 2019 r. poz. 2250, dalej rozporządzenie - tempus regit actum), w oparciu o dane z rynku lokalnego bądź regionalnego (§ 36 ust. 4 zd. 2 i ust. 2 in princ. rozporządzenia; uzasadnienie wyroku WSA w Łodzi z 8.5.2014 r. II SA/Łd 125/14). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości (J. Jaworski, UGN. Komentarz 2023, s. 1031-1036 i aprobowany przez Komentatora wyrok NSA z 26.1.2006 r. II OSK 459/05; P. Daniel, Administracyjne postępowanie dowodowe, PRESSCOM 2012, s. 178-183; wyrok NSA z 26.7.2017 r. I OSK 2665/15). Należy stanąć na stanowisku, że w każdym postępowaniu regulowanym ustawą (cywilnym, karnym, administracyjnym czy sądowoadministracyjnym) to organ lub sąd dokonuje oceny przydatności dowodu, jego poprawności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (J. Jaworski - op. cit., s. 1014 nb 2; s. 1022, nb 7).
Obowiązek organu administracji oceny operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu, w którym ma być wydana decyzja administracyjna, w oparciu o wskazane przepisy, nie jest wyłączony uregulowaniem art. 157 ugn. Operat szacunkowy jest sporządzany nie tylko w postępowaniu administracyjnym, w którym służy poczynieniu ustaleń faktycznych, mających stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej. Uregulowanie art. 157 ugn ma zatem walor ogólny, który nie wyłącza szczególnych uprawnień i obowiązków organów administracji przewidzianych w przepisach szczególnych, w tym regulujących postępowanie dowodowe (wyrok II OSK 481/09).
Biegłą powołaną w niniejszej sprawie była rzeczoznawca majątkowy A.B., która przedłożyła operat z 12 września 2019 r. Biegłego powołuje organ a nie strona postępowania (art. 84 § 1 kpa; art. 7 w zw. z art. 240 ust. 2 ugn), dlatego operat z 26 września 2019 r. winien lec u podstaw ustalenia odszkodowania w myśl art. 130 ust. 2 ugn.
Organy obu instancji mogły powziąć wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej Opinii i uznać, że nie spełnia ona kryteriów wynikających z ustawy i rozporządzenia. Wojewoda pismem z 22 stycznia 2020 r. prawidłowo zwrócił się do Biegłej o ustosunkowanie się do uwag, podnoszonych przez skarżących. Biegła w sposób wystarczający pismem (k. 43-43v, 44, 52-50 akt Wojewody).
Kontroperat sporządzony dnia 25 lutego 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P.D., niepowołanego w charakterze biegłego przez właściwy organ prowadzący kontrolowane postępowanie, ma przymiot prywatnej opinii, odzwierciedlającej stanowisko skarżących, lecz nie może stanowić podstawy do ustalenia należnego skarżących odszkodowania. Kontroperat w przeciwieństwie do operatu z 26 września 2019 r., winien być rozważony przez decydenta procesowego jedynie jako stanowisko pochodzące od osoby dysponującą wiedzą w zakresie wyceny nieruchomości. Kpa nie zawiera (w przeciwieństwie do rpa i kpc) przepisów o dokumentach prywatnych. Dokument prywatny stanowi w postępowaniu administracyjnym, nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym, jedynie "dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie (art. 245 kpc; podobnie art. 53 rpa; B. Adamiak - op. cit., s. 576, nb 10 do art. 76; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999, s. 226-227, uw. 5, 6). Kontroperat ma charakter dokumentu prywatnego, choć pochodzi od profesjonalisty w danej dziedzinie i podlega ocenie jak dowód z dokumentu prywatnego, z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa), nie zaś jak dowód z opinii biegłego (art. 84 § 1 kpa). Zgodne jest z doświadczeniem życiowym, że tylko wówczas strona (w przypadku samodzielnego zlecenia przez stronę sporządzenia oceny w trybie art. 157 ust. 1 ugn) przedkłada taką ocenę organom administracji publicznej bądź sądowi, gdy jest poparciem stanowiska strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (odpowiednio - K. Muller, Der Sachversdtandige im gerichtlichen Verfahren, Frankfurt a.M. 1973 s. 42, 43; M. Lipczyńska, O tzw. "opinii prywatnej" biegłych w procesie karnym, Pal. 1976/3/51-52; K. Knoppek, Dokument w procesie cywilnym, Poznań 1993 s. 107-108).
Sama różnica między ostateczną oceną co do wartością działki między Opinią Biegłej z 26 września 2019 r. a Kontroperatem z 25 lutego 2020 r. Rzeczoznawcy nie przemawiała za wadliwością operatu z 26 września 2019 r. Trafnie Minister uznał, że "[...] Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu poprawek cen nieruchomości wybranych do porównania. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia" (s. 4 akapit 3 decyzji z 21 września 2020 r.). Sąd I instancji, mimo że podniósł, że "organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego", trafnie uznał, że nie może zamiast biegłego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż wyliczono w operacie szacunkowym; organ może, jest wręcz do tego obowiązany jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, dążyć do wyjaśnienia czy operat nie zawiera błędów lub twierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy (s.14 akapit 1 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 2516/20).
Minister, dysponując kompletnym materiałem dowodowym oraz ocenionym jako prawidłowym operatem szacunkowym z 26 września 2019 r. sporządzonym przez Biegłą na zlecenie Wojewody, nie stwierdził przeciwskazań do wydania decyzji. Uznanie, że Opinia jest prawidłowa, poprzedzono szczegółowymi wyjaśnieniami z 31 stycznia 2020 r. Biegłej, odnoszącymi się do zastrzeżeń i wątpliwości pełnomocnika skarżących podniesionymi pismem z 20 stycznia 2020 r. (k. 43-43v, 52-50 akt Wojewody) i wnikliwą oceną (s. 3-7 decyzji z 21 września 2020 r.).
Skarżący kasacyjnie, a uprzednio Rzeczoznawca, koncentrują się na tym, że "[...] trzy z czterech nieruchomości na dzień transakcji - ich nabycia przez organy publiczne nie były nieruchomościami drogowymi, a nawet nie były użytkowane jako droga publiczna, - uznaniu za udowodnioną okoliczność drogowego celu nabycia wszystkich nieruchomości porównawczych, podczas gdy jedna z nich została nabyta w celu wykonania rowu przydrożnego [...] (punkt I. c punkt 1 tiret pierwsze i drugie petitum skargi kasacyjnej). Nietrafność tych zarzutów w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) wynika z błędnej wykładni przepisów matrialnoprawnych, znajdujących zastosowanie w kontrolowanej sprawie.
Fakt, że działki porównawcze w dacie ich nabycia nie stanowiły dróg publicznych nie ma żadnego znaczenia i nie świadczy o tym, że do porównania nie przybrano działek drogowych. Uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej dowodzi, że skarżący nietrafnie utożsamia działki drogowe w rozumieniu § 36 ust. 4 rozporządzenia z drogami publicznymi. Tymczasem drogi publiczne, ze względu na art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, zm. 1087 i 471, dalej udp bądź ustawa o drogach publicznych), stanowią własność tylko podmiotów publicznych lub Skarbu Państwa i z tego powodu co do zasady nie podlegają obrotowi. W operacie Biegła do porównania słusznie przyjęła działki nabywane pod drogi publiczne, które rzecz jasna w dacie nabycia nie mogły jeszcze stanowić dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nieruchomości drogowe o jakich mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia, to nieruchomości przeznaczone pod inwestycję drogową (verba legis). W doktrynie trafnie wskazuje się, że dopuszczalność zastosowania do wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w zakresie dotyczącym uwzględniania cen transakcyjnych zależy od przyjęcia celowościowej wykładni pojęcia "nieruchomość drogowa" drogi publicznej, jako grunt zajęty pod drogę publiczną, którego udokumentowanym dotychczas właścicielem pozostaje podmiot niebędący podmiotem publicznoprawnym, a który to grunt stał się przedmiotem umowy nabycia przez podmiot publicznoprawny (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 240, nb 18).
Nabycie działki w celu "prawidłowego zabezpieczenia drogi" - "wykonania rowu przydrożnego", nie podważa jej nabycia "pod drogę gminną", jak podano w operacie (poz. 4 tabeli - k. 15 akt Wojewody; k. 21 akt sądowych) i nie neguje przyjęcia jej do porównania. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 udp). Nabycie działki w celu zabezpieczenia drogi i wykonania rowu przydrożnego jest nabyciem działki na cele drogowe. Przepisy § 102 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) zawierają szczegółowe regulacje dotyczące wykonania takich urządzeń odwadniających jak rowy, które stanowią element wyposażenia technicznego dróg i decydują o trwałości drogi i bezpieczeństwa jej użytkowania.
Minister trafnie analizując Kontroperat wskazał, że Rzeczoznawca nieprawidłowo przyjął do analizy rynku nieruchomości drogowych część nieruchomości, które nie spełniały wymogu nieruchomości podobnych (art. 4 pkt 16 ugn). Na k. 77-74, zatytułowanych "Załączniki nr 1 - Analiza rynku nieruchomości drogowych" w tabeli 2 "Zestawienie transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne (k. 80 akt Wojewody), na k. 76 przedstawił przypisane nieruchomościom oceny (k. 76 u dołu), odwołując się do tabeli przedstawiającej atrybuty wraz z oceną rynku w aspekcie cech rynkowych (k. 76 u góry,) uwzględnił nieruchomości (poz.: 1, 3; 15, 16) , które z uwagi na lokalizację ogólną, uzyskały ocenę 4 - obrzeża miasta powiatowego (poz. 1, 3), zaś pod poz. 15 i 16 uzyskały oceny 4 z uwagi na lokalizację (Mocno zurbanizowane (sąsiednie tereny intensywnie zabudowane budynkami mieszkalnymi, usługowymi, ekspozycja z drogi o dużym natężeniu ruch), gdy nieruchomość wyceniana nie leży na obrzeżach miasta powiatowego ani na terenach mocno zurbanizowanych (k. 22 akt Wojewody). Ponieważ dla cechy Lokalizacja Rzeczoznawca przyjął wagę cechy 54,34%, a dla położenia ogólnego wagę 33,73%, przeto uwzględnienie tych nieruchomości wpłynęło na wyliczenie wag cech (k. 74 akt Wojewody).
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ppsa okazał się niezasadny. Uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wymagane art. 141 § 4 ppsa i pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie sądu winno zawierać stanowisko względem istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Kontroperat Rzeczoznawcy sporządzony za zlecenie strony nie był w sprawie dowodem z opinii biegłego. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn). Zgodnie z art. 84 § 1 kpa, przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ma miejsce z inicjatywy organu. Sąd I instancji prawidłowo skontrolował decyzje organów administracji i przeprowadzone przez organy postępowanie dowodowe, w tym weryfikował ocenę dowodu z opinii Biegłej, w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ugn) wykonany na zlecenie Wojewody.
Sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego (art. 157 ust. 2 ugn). Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ugn). W sprawie nie miała miejsca sytuacja uregulowana w art. 157 ust. 4 ugn bowiem Kontroperat sporządzony na zlecenie strony w postępowaniu administracyjnym nie świadczy o istnieniu rozbieżnych operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, operatem w rozumieniu tych przepisów jest wyłącznie operat mający status opinii biegłego. Przedłożenie Kontroperatu sporządzonego na zlecenie strony nie obligowało organu do poddania obu operatów ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców ani do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem Biegłej i Rzeczoznawcy. Ocenie organu (i następnie Sądu I instancji ) podlegał wyłącznie operat mający status opinii biegłego. Wobec normy z art. 157 ust. 2 ugn operat sporządzony na zlecenie strony nie mógł stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu. Skarżący byli uprawnieni do poddania opinii Biegłej ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców, z czego nie skorzystali. Odmowa uznania operatu sporządzonego na zlecenie strony nie świadczy o naruszaniu art. 6, 7, 77 § 1 czy art. 80 kpa. W skardze kasacyjnej wadliwie operat ten kwalifikowany jest jako opinia rzeczoznawcy, podczas gdy de iure nie ma on takiego statusu w przeprowadzonym postępowaniu. Odmowa uznania walorów dowodowych operatu sporządzonego na zlecenie strony nie świadczy o stosowaniu podwójnych standardów oceny. Wykazywane w Kontroperacie odmienności w szacunku nieruchomości nie wymagały przeprowadzenia rozprawy, wycena nieruchomości nie mogła się odbyć w oparciu o materiał nie będący opinią biegłego w rozumieniu kpa i uzgodnienie stanowiska rzeczoznawców. Nie zgadzając się z oceną opinii Biegłej powołanej przez organ, skarżący, zgodnie z art. 157 ust. 1 ugn, mógł zwrócić się z wnioskiem o ocenę prawidłowości operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z tych względów brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 kpa. Minister odniósł się do treści Kontroperatu złożonego przez skarżacych. Przedmiotem kontroli organu nie był Kontroperat. Kwestia "drogowego" przeznaczenia nieruchomości porównawczych została rozważona powyżej i nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik postępowania.
Nie znajduje potwierdzenia zarzut błędnej wykładni art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm." [winno być "2020 r. poz. 65, zm. poz. 284, 782, 471 - tempus regit actum - uw. NSA], dalej ugn) w sposób, jaki został wskazany w skardze kasacyjnej. Zarzutem błędnej wykładni nie można zwalczać ustaleń faktycznych w sprawie, nie można też kwestionować prawidłowości kwalifikacji prawnej tego stanu faktycznego, na co wskazuje uzasadnienie zarzutu. Art. 134 ust. 4 ugn dotyczy sytuacji, kiedy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Nie ma on zastosowania, gdy zgodne z celem wywłaszczenia przeznaczenie nieruchomości nie powoduje zwiększenia jej wartości w porównaniu z aktualnym przeznaczeniem, co w przypadku wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne ma miejsce wówczas, gdy przeznaczenie w planie miejscowym jest takie samo, jak przeznaczenie wedle celu wywłaszczenia. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (art. 154 ust. 2 in princ. ugn) - co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.
W przypadku wywłaszczenia dokonanego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, zm. poz. 471, dalej uzrid lub ustawa z 2003 r.), cel wywłaszczenia wynika z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i kontrolowanej decyzji nie wynika, by art. 134 ust. 4 ugn został zinterpretowany w ten sposób, że w przypadku zwiększenia wartości nieruchomości wynikającego z przeznaczenia działki na cele drogowe, jej wartość należało ustalać według wartości gruntów, z których tę działkę wydzielono. Czym innym jest uznanie, że otoczenie nieruchomości jest czynnikiem wpływającym na jej wartość, a w konsekwencji może stanowić kryterium podobieństwa przy doborze działek podobnych do wycenianej (uznania, że kryterium podobieństwa spełniają działki nabyte na cele drogowe, położne na terenach podobnych do lokalizacji działek wycenianych).
Nie zasługiwał na uznanie zarzut błędnej wykładni art. 154 ust. 2 i 3 ugn. Z okoliczności sprawy i argumentacji podanej w zaskarżonym wyroku nie wynika, by przepisy te miały zastosowanie w sprawie, skoro dla wycenianej nieruchomości obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. Nr [...] z dnia 30 grudnia 2002 r., z późniejszymi zmianami, przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie oznaczonym jako RP - obszary rolnicze. Biegła z uwzględnieniem takiego przeznaczenia dokonała wyboru podejścia i metody szacowania, wskazując że przeznaczenie działki w decyzji z 2 lipca 2019 r. pod drogę zwiększyło jej wartość.
Zarzuty błędnej wykładni art. 134 ust. 4, art. 154 ust. 2 i 3, art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ugn okazały się niezasadne. Zarzut nie zawierają żadnych argumentów odnoszących się do wykładni, nie wskazano naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, zaś uzasadnienie wskazuje, że wadliwości skarżący upatrują w niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, przy jednoczesnym założeniu, że nieruchomości podobne przybrane do wyceny nie spełniają warunku podobieństwa. Argumentacja ta konsekwentnie bazuje na wadliwym założeniu, że działki drogowe to działki będące drogami publicznymi w dacie zbycia, wobec czego nie może odnieść zamierzonego skutku.
O sprostowaniu oczywistej omyłki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa (k. 1-5 akt Ministra).
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 r. poz. 265).