I OSK 2102/21

I OSK 2102/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 618/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-08
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 725
art 47a ust 1 pkt 1 i ust 5
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 618/20 w sprawie ze skargi E. K. i P. K. na czynność Burmistrza Miasta Marki w przedmiocie zmiany numeru porządkowego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 618/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.K. i P.K. na czynność Burmistrza Miasta Marki w przedmiocie zmiany numeru porządkowego.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 30 grudnia 2019 r. E.K. i P.K. (dalej skarżący), wezwali Burmistrza Miasta Marki (dalej Burmistrz) do usunięcia naruszenia prawa polegającego na zmianie numeru porządkowego nieruchomości położonej w M. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...]z numeru [...] na numer [...], ponieważ zgodnie z obowiązującym prawem nie ma podstaw by ww. zmiana zaistniała [k. 77 akt Burmistrza nr WGN.6624.106.2019 r., zatytułowanych NUMERACJA PORZĄDKOWA, dalej akta Burmistrza].
W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz, pismem z 15 stycznia 2020 r., doręczonym skarżącym 27 stycznia 2020 r., poinformował skarżących, że podtrzymuje stanowisko w sprawie zaprezentowane w skierowanym do skarżących piśmie z 23 marca 2015 r. Organ wskazał, że w obecnym stanie prawnym i faktycznym nie ma możliwości przywrócenia poprzedniego adresu [k. 78 akt Burmistrza].
Skarżący, [powołując art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm., dalej usg) oraz art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2a i 2b, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z 20 lutego 2020 r. na czynność Burmistrza Miasta Marki polegającą na zmianie numeru porządkowego. Wnieśli o: przywrócenie poprzedniej numeracji ul. [...] od numeru [...] do numeru [...]; utrzymanie numeru [...] dla nieruchomości przy ul. [...] (działka numer [...]).
W uzasadnieniu skargi wskazali, że 20 grudnia 2019 r. dowiedzieli się o nadaniu numeru [...] budynkowi na działce o numerze [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. Ponieważ takie działanie jest konsekwentnym naruszaniem prawa wynikającym z wcześniejszych błędnych decyzji o tak zwanym porządkowaniu numeracji zarówno przy ul. [...] jak i innych ulic w mieście, skarżący wystąpili 30 grudnia 2019 r. z pismem do Burmistrza wzywającym go do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 15 stycznia 2020 r. Burmistrz podtrzymał swoje stanowisko w tej sprawie twierdząc że nie zaistniały żadne nowe okoliczności i powołał się na argumentację z wcześniejszej korespondencji. Skarżący wskazali, że w całej argumentacji Burmistrz nie wspomina o fakcie zaprojektowania drogi lokalnej, która nigdy nie wyszła z fazy projektu mającej łączyć ulicę [...] z ul. [...]. Droga ta została zaprojektowana na działce o numerze [...] powstałej z podziału działek nr [...] i [...]. W wyniku podziałów wewnętrznych działek o numerach [...] i [...] powstały cztery działki o numerach: [...], [...], [...] i [...], które stanowią nadal jeden obszar otoczony jednolitym ogrodzeniem istniejącym od blisko 30 lat. Działka o numerze [...] w momencie podziału była zabudowana budynkiem mieszkalnym mającym poprzednio numer [...], a obecnie numer [...], działkę o numerze [...] przeznaczono pod drogę lokalną. Działki o numerach [...] i [...] w momencie podziałów były niezabudowane, a obecnie powstały na nich budynki z których jeden otrzymał numer [...], a dla drugiego projektowany jest numer [...]. Zrealizowanie zaprojektowanej drogi mogło być podstawą do zmiany numeracji. W chwili podziałów i wprowadzenia drogi pozostały dwie działki o numerach [...] i [...]. Zgodnie z argumentacją Burmistrza o zabezpieczeniu numeracji dla nowo powstałych działek winny one mieć numer [...] i [...], budynek na działce o numerze [...] numer [...] zamiast numeru [...], budynek na działce numer [...] winien mieć zmienioną numerację z [...] na [...], a skarżących (działka nr [...]) na numer [...] z dawnego numeru [...]. W ocenie skarżących, argumentacja Burmistrza nie znajduje potwierdzenia w faktach ani w rzeczywistym podziale i numeracji ulicy. Faktycznie Burmistrz zabezpieczył jeden numer porządkowy "[...]" ale dla dwu działek, twierdząc przy tym, że wprowadza zmianę numeracji dla każdej nowo powstałej działki. Zdaniem skarżących, trudno w działaniu Burmistrza doszukać się logiki, sensu i działania [zgodnie] z prawem. Tym bardziej że projektowana droga nigdy nie została zrealizowana i nie powstanie gdyż od strony ul. [...]na jej wysokości istnieje budynek mieszkalny. Skoro projekt drogi upadł i nie został zrealizowany, zatem i wprowadzony podział od początku będący błędny i z rażącym naruszeniem prawa też upadł, dlatego zachodzi przesłanka do powrotu do starej numeracji ulicy [...].
Skarżący nie podważają prawa gminy do ustalania numerów porządkowych, zakładania i prowadzenia ewidencji miejscowości, ulic i adresów ale zwracają uwagę, że nieodpowiedzialne i nieprzemyślane działania Burmistrza w tym zakresie prowadzą do naruszenia interesu społecznego. Każde działanie w tym zakresie pociąga za sobą koszty materialne i niematerialne zarówno gminy, jak i mieszkańców objętych tym działaniem. Zarówno Burmistrz w swym piśmie z 15 stycznia 2020 r., jak i wcześniejszym z 23 lutego 2005 r., jak i Rada Miasta Marki w uzasadnieniu do uchwały nr XXXIII/245/2005 r. z 19 października 2005 r. stwierdzili, że zmiana numeru [...] na numer [...] wynikała bezpośrednio z Zarządzenia Naczelnika Miasta Marki Nr 46/81 z 15 września 1981 r. o wyznaczeniu terenu budowlanego i jego podziale na działki budowlane, a nowa numeracja wprowadzona w 1985 r. w oparciu o § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 października 2004 r. [w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. nr 243 poz. 2432), dalej rozporządzenie z 2004 r.] wynikała ze scalenia i podziału działek o numerach [...], [...], [...] i [...] w wyniku czego powstały nowe działki, które według interpretacji Burmistrza wymagały nowej numeracji w sposób wskazany w przywołanym rozporządzeniu. Skarżący nie zgadzają się z argumentacją i dowodami przedstawionymi przez Burmistrza i Radę. Zarządzenie Naczelnika Miasta Marki Nr 46/81 z 15 września 1981 r. nigdy nie zostało zrealizowane, a same działki o numerach [...], [...], [...] i [...] nie były scalane i dzielone w ten sposób by powstały nowe działki wymagające oddzielnej numeracji. Burmistrz i Rada dowodzą, że zmiana numeru [...] na [...] spowodowana była koniecznością ustalenia numeracji porządkowej dla nowo powstałych działek czyli dla przynajmniej dwu działek. W świetle tej argumentacji numer winien zmienić się z [...] na przynajmniej [...], co rodzi obawy że numeracja nieruchomości znów ulegnie zmianie (k. 2-4 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę Burmistrza wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 13 lipca 2004 r. skarżący wniósł o nadanie numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego budowanego na działce numer [...]. W odpowiedzi na ów wniosek zawiadomieniem z 6 grudnia 2004 r. organ poinformował, że dla budynku budowanego na ww. działce projektowany jest numer porządkowy [...], a zawiadomienie o ostatecznym numerze porządkowym zostanie wydane po przedłożeniu dokumentu potwierdzającego przejęcie obiektu budowlanego do użytkowania. Skarżący pismem z 31 grudnia 2004 r. zwrócili się "o zachowanie dotychczasowego numeru porządkowego [...]" z uwagi na to, że pod takim adresem zarejestrowana jest firma, którą prowadzą. W odpowiedzi skarżących poinformowano, że przydzielenie numeru [...] nie jest możliwe, gdyż pod tym numerem zameldowane są inne osoby [k. 64-60 akt Burmistrza]. Burmistrz wskazał, że w okresie od 2004 r. do 2019 r. Skarżący wielokrotnie zwracali się o zmianę numeru porządkowego. Burmistrz każdorazowo wyjaśniał, że właściwym numerem porządkowym dla budynku zlokalizowanego na przedmiotowej nieruchomości jest "nr [...]" podając podstawy prawne ustalania numeracji porządkowej oraz szczegółowe wyjaśnienia, co do okoliczności nadania numeru porządkowego (k. 5-6 akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 618/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm., dalej pgk bądź Prawo geodezyjne i kartograficzne). Do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (art. 47a ust. 1 pkt 1 pgk). Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera: [...] 5. dane adresowe określające: a. numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a pgk). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają (art. 47a ust. 5 pgk). Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pgk.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (np. wyroki NSA z: 1.2.2008 r. I OSK 6/07, Lex 447879; 18.1.2002 r. SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65; 7.12.2011 r. I OSK 30/11, Lex 1149370; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 13.1.2011 r. II SA/Go 760/10, Lex 953222). Formę czynności materialno-technicznej przybiera także rozstrzygnięcie o odmowie nadania lub o odmowie zmiany numeru porządkowego.
Skoro z powyższego wynika, że nadanie, zmiana numeru porządkowego nieruchomości podejmowane są w drodze czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu 3 § 2 pkt 4 ppsa, to w takim trybie czynności w tym przedmiocie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego.
Podstawą do wniesienia skargi było powzięcie przez skarżących "19" [winno być "2"; k. 2 kat sądowych] grudnia 2019 r. wiadomości o nadaniu nr [...] budynkowi na działce nr [...].
Sąd I instancji przypomniał, że czynność ustalenia numeru porządkowego budynku następuje z uwzględnieniem konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących usytuowania budynku na nieruchomości, możliwości dojścia, dojazdu do budynku. Jednym słowem to nie czynność nadania numeru porządkowego kształtuje sposób dostępu do budynku, tylko istniejące w chwili nadawania numeru okoliczności faktyczne i prawne dotyczące usytuowania budynku i możliwości dostępu do niego determinują treść czynności nadania numeru porządkowego. Stąd ustalenie numeru porządkowego innego budynku na tej samej ulicy nie dotyczy interesu prawnego właściciela innej nieruchomości położonej przy tej samej ulicy (wyrok NSA z 22.8.2019 r. I OSK 2475/17).
Z akt sprawy wynika, że skarżący są właścicielami działki ewidencyjnej nr [...]. Jak sami wyjaśnili w skardze, nr [...] został oznaczony budynek posadowiony na działce nr [...], a więc na działce nie będącej ich własnością. Skarżący nie mają podstaw do kwestionowania nadania numeru porządkowego budynkowi położonemu na jednej z sąsiednich działek.
Znaczna część zarzutów podniesionych w skardze dotyczy kwestii oznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] numerem porządkowym ul. [...]. Z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący pismem z 13 lipca 2004 r. wystąpili o nadanie numeru porządkowego budynkowi budowanemu na działce nr [...] w M. przy ul. [...].
W odpowiedzi na powyższe pismo skarżący zostali poinformowani, że dla tego budynku projektowany jest nr [...]. Skarżący po otrzymaniu tej informacji wnosili "o zachowanie dotychczasowego numeru porządkowego [...]", ponieważ użytkują ten numer od 1988 r.
Przyczyny uzasadniające numerację nieruchomości położonych przy ul. [...] szczegółowo wyjaśniono skarżącym m.in. pismem z 23 lutego 2005 r. Wskazano w nim, że z nieruchomości oznaczonych dawnymi numerami [...], [...], [...] i [...] położonych na odcinku od ul. [...] do graniczącej z nieruchomością skarżących działki nr ew. [...] utworzono nowe nieruchomości dla których należało ustalić numerację porządkową w sposób zgodny z rozporządzeniem [Ministra Infrastruktury] z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. nr 243 poz. 2432). W piśmie tym wyjaśniono, że konieczność ustalenia numeracji porządkowej dla nowopowstałych działek wymusiła zmianę istniejącej numeracji porządkowej w tym dla działki ewidencyjnej [...], oznaczonej dotychczas nr [...], przez nadanie jej nr [...]. Wyjaśniono, że sąsiadująca działka [...] otrzymała nr [...] [k. 58 akt Burmistrza]. Z akt sprawy wynika, że w budynku posadowionym na działce ewidencyjnej nr [...], który na skutek zmian otrzymał nr [...], zameldowanych jest na pobyt stały 9 osób (k. 60, 49-47 akt Burmistrza).
Kwestionowanie obecnie przez skarżących nadania numeru porządkowemu innemu budynkowi położonemu przy ul. [...] w M. oznacza kolejną próbę doprowadzenia do zmiany numeru porządkowego nadanego budynkowi posadowionemu na działce skarżących i doprowadzenia do nadania mu zaakceptowanego przez skarżących numeru. Ustosunkowując się do tych argumentów Sąd I instancji wskazał, że strona w postępowaniu o nadanie numeru porządkowego nieruchomości nie ma roszczenia o nadanie numeru konkretnie przez siebie wskazanego. W takim postępowaniu ochronie prawnej nie podlega nadanie konkretnego numeru, a strona może domagać się wyłącznie nadania numeru nieskonkretyzowanego, którego ustalanie jest zadaniem własnym gminy (art. 47a ust. 1 pkt 1 pgk; k. 38, 54-56v akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiedli E.K. i P.K., reprezentowani przez r. pr. M.W., zaskarżając w całości wyrok I SA/Wa 618/20, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 6, 8 i art. 11 kpa przez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej wobec zaskarżonej czynności organu i nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Burmistrza Miasta Marki ww. przepisów i uznanie, że naruszenia te nie mają wpływu na zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia, podczas gdy wskazują one na:
a. brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia prawidłowej i zgodnej z przepisami prawa numeracji porządkowej funkcjonującej w M. przy ul. [...];
b. brak logicznego i uzasadnionego wyjaśnienia powodu odmowy zmiany numeru porządkowego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] obręb [...] z numeru[...] na numer [...];
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z § 5 ust. 1-5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Burmistrza wskazanych wyżej przepisów i niezasadne uznanie, że odmowa dokonania przez organ zmiany numerów porządkowych była uzasadniona, podczas gdy działanie organu było nielogiczne i nie znajdowało podstawy w ww. przepisach prawa;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 47a ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Burmistrza ww. przepisów i niezasadne uznanie, że odmowa dokonania przez organ zmiany numerów porządkowych była uzasadniona, gdyż strona może domagać się wyłącznie numeru nieskonkretyzowanego, w sytuacji gdy strona domaga się numeru nieskonkretyzowanego, lecz nadanego zgodnie z zasadami logiki i w sposób zgodny z interesem prawnym zarówno skarżących, a także obecnych i przyszłych mieszkańców nieruchomości położonych przy ul. [...] w M.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; przyznania skarżącym [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym; zrzekli się rozprawy (k. 65-68, 77 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Nadanie numeru porządkowego nieruchomości nie odbywa się decyzją bądź postanowieniem, lecz w drodze czynności materialnotechnicznej. Co za tym idzie, organ nie przedstawia ustalonego stanu faktycznego (jak to ma miejsce w sprawach, rozstrzyganych decyzją lub postanowieniem, w których sąd administracyjny dokonuje kontroli, czy organ administracji publicznej dokonał prawidłowo ustaleń faktycznych stosując prawidłowo normy dopełnienia, wskazane w zarzucie 1 petitum skargi kasacyjnej).
W sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (punkt 4 § 2 art. 3 ppsa - jak w kontrolowanej sprawie) oraz na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego [...] (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6 § 2 art. 3 ppsa), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ppsa) to Sąd administracyjny samodzielnie ustala stan faktyczny, na podstawie norm zawartych w ppsa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 292-293, uw. 7). W tych bowiem postępowaniach to sąd administracyjny nie dokonuje co do zasady kontroli ustaleń dokonanych przez właściwy organ w sposób zgodny z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, lecz dokonuje ustaleń faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia kontroli zaskarżonego aktu lub czynności (K. Sobieralski, Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2000/7-8/51; A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009/2/s. 45).
Ustalenia poczynione przez Sąd I instancji w kontrolowanej sprawie są prawidłowe. Z dokumentów i ich odpisów zgromadzonych w aktach Burmistrza wynika, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z 13 lipca 2004 r. o nadanie numeru porządkowego na budynek mieszkalny budowany na działce nr ewidencyjny [...] w obrębie [...], położonej M. przy ul. [...], będącej własnością E. i Pawła K., Burmistrz zawiadomieniem z 6 grudnia 2004 r., skutecznie zawiadomił skarżącego, że dla budynku budowanego na działce nr ewid. [...], projektowany jest numer porządkowy [...] przy ul. [...] w M.; zawiadomienie o ostatecznym numerze porządkowym zostanie wydane po przedłożeniu dokumentu potwierdzającego przyjęcie obiektu budowlanego do użytkowania (k. 64, 63 akt Burmistrza). Pismem z 31 grudnia 2004 r. skarżący wnieśli do Burmistrza "Po otrzymaniu zawiadomienia z dnia 2004-12-06 informującego o projektowanym numerze porządkowym dla budynku budowanego na działce nr ewid. [...] położonej w M. [...] zwracamy się z prośbą o zachowanie dotychczasowego numeru porządkowego [...], ponieważ między numerem porządkowym [...], a numerem porządkowym [...] nie zostały wydzielone nowe samodzielne działki i dotychczas numer nie został nam zmieniony, a użytkujemy go od już od 1988 roku". Pismem z 8 lutego 2005 r. Kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Marki poinformował skarżących, że pod numerem porządkowym [...] są zameldowane inne osoby i przydzielenie niniejszego numeru do posesji stanowiącej dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] nie jest możliwe" (k. 61, 60 akt Burmistrza).
W skardze z 20 lutego 2020 r. skarżący jako wzorzec kontroli wskazali art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 i 2 usg (k. 2 akt sądowych), nietrafnie upatrując przesłanek kontroli działalności Burmistrza w ramach art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 6, 8 i art. 11 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem wskazane jak normy dopełnienia przepisy kpa okazały się w niniejszej sprawie nierelewantne.
Zarzuty z punktu 2, 3 i 1.b petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania, bowiem to przepisy § 5 ust. 1-5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. poz. 125, dalej rozporządzenie z 2012 r.), wydanego na podstawie art. 47b ust. 5 pgk, precyzują w jakim trybie, kiedy i w oparciu o jakie materiały źródłowe burmistrz ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a art. 47a pgk. Zarzut opisany w punkcie 1.b petitum skargi kasacyjnej, mimo ujęcia go w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), w istocie stanowił zarzut z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) i tak został rozpoznany.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725, zm. poz. 730, 1309); art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z § 5 ust. 1-5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. poz. 125) i zarzut 1.b petitum skargi kasacyjnej, okazały się niezasadne.
Głównym założeniem skarżących kasacyjnie jest pogląd, że skoro skarżący w 1988 r. pobrali z Urzędu Miasta Marki wypis i wyrys z rejestru gruntów, zgodnie z którym nieruchomość na działce nr [...] w obrębie [...] położonej przy ul. [...] w M. oznaczona była numerem porządkowym [...]; w 1988 r. nabyli własność tej nieruchomości aktem notarialnym w którym ujawniono adres tej nieruchomości ul. [...]; pod tym adresem skarżący w 2005 r. zarejestrowali jedną działalność gospodarczą w ewidencji gminnej (którą to działalność wykreślono z rejestru działalności 5 maja 2014 r.); w 2012 r. skarżący pod tym adresem zarejestrowali drugą działalność gospodarczą, prowadzoną w dalszym ciągu pod tym adresem w budynku na nieruchomości - działce nr [...] obręb [...] - która to nieruchomość była oznaczona w dalszym ciągu nr porządkowym [...] (s. 4 pkt II skargi kasacyjnej), to znaczy, że wniosek skarżących o przywrócenie poprzedniej numeracji na ul. [...] od numeru [...] do numeru [...] oraz utrzymanie numeru [...] dla działki nr [...] jest zasadny (s. 3 pkt I skargi kasacyjnej).
Pogląd ten jest nieuprawniony. Skarżący pomijają skutki zmian stanu prawnego, zaistniałe od 1988 r. i istotne zmiany stanu faktycznego, zaistniałe w tym okresie.
W 1988 r., gdy skarżący nabyli prawo własności przedmiotowej nieruchomości, obejmującej działkę nr [...] w obrębie [...], numer porządkowy nadawany był nieruchomości, nie zaś budynkowi mieszkalnemu oraz innym budynkom przeznaczonym do stałego lub czasowego przebywania ludzi [...], wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania, jak to ma miejsce pod rządem aktualnego brzmienia art. 47a ust. 5 pgk i rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 stycznia 2012 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz.U. poz. 125).
W doktrynie trafnie wskazuje się, że zasadą jest, że dla każdej ulicy i każdego placu posiadającego nazwę tworzy się odrębne, ciągłe zbiory numerów porządkowych w sposób zapewniający przestrzenną regularność każdego z tych zbiorów oraz unikalność jego elementów, zachowując w miarę możliwości istniejące numery porządkowe ujawnione w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości oraz dotychczasowe zasady tej numeracji. [...] Numery porządkowe przyjmują postać liczb całkowitych w przedziale od 1 do n (§ 5 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2012 r.; E. Stefańska red. w: J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 591, uw. 13 do art. 47a).
W zakresie normatywnym, istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, w dniu 20 grudnia 2019 r., gdy skarżący dowiedzieli się o nadaniu numeru [...] budynkowi na działce [...] (k. 2 akt sądowych), art. 47a ust. 5 pgk (w brzmieniu Dz.U. z 2019 r. poz. 725, zm. poz. 730, 1309) stanowił: "[...] burmistrz [...] ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a), z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości [...]".
W przeciwieństwie do stanu prawnego, obowiązującego w 1988 r. (gdy skarżący nabyli prawo własności owej nieruchomości) i 13 lipca 2004 r., gdy Paweł Kułakowski wniósł "o nadanie numeru porządkowego na budynek mieszkalny budowany na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]" (k. 61 akt Burmistrza - pod rządem rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 czerwca 1968 r. w sprawie numeracji nieruchomości - Dz. U. nr 23, poz. 151), które utraciło moc obowiązującą z dniem 7 października 2004 r. na podstawie art. 14 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. nr 166, poz. 1612), jak i w dniu 6 grudnia 2004 r., gdy Burmistrz wystosował do skarżącego zawiadomienie, że dla budynku budowanego na działce nr ewid. [...] [...] projektowany jest numer porządkowy [...] przy ul [...] w M. (k. 41 akt Burmistrza - pod rządem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości (Dz. U. nr 243 poz. 2432, które weszło w życie 30 listopada 2004 r.), art. 47a ust. 5 pgk i rozporządzenie z 2012 r., upoważniają burmistrza do ustalenia numerów porządkowych, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a ["numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi [...], wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania" - verba legis].
Zatem to nie nieruchomość, a budynek na niej posadowiony, otrzymuje numer porządkowy, przy czym budynek ten może być już wybudowany, bądź w trakcie budowy, a nawet "prognozowany do wybudowania" (art. 47a ust. pkt 5 lit. a in fine pgk). Burmistrz określa ostatnią z tych sytuacji jako "numer rezerwowany dla nieruchomości zlokalizowanej pomiędzy numerem [...] i [...]" (pismo z 28 kwietnia 2005 r. - k. 54 akt Burmistrza). W doktrynie wskazuje się, że nowo wybudowanemu budynkowi, który nie był przedmiotem prognozy wyrażonej w ewidencji, nadaje się numer porządkowy złożony z liczby (L) zgodnej z liczbą numeru porządkowego sąsiedniego budynku objętego ewidencją oraz z pierwszej niewykorzystanej litery alfabetu łacińskiego (LA, LB, LC... LX), z zachowaniem przyjętych dla danej ulicy lub miejscowości ogólnych zasad numeracji oraz z uwzględnieniem granic nieruchomości [...]; E. Stefańska - op. cit., s. 592, uw. 15 do art. 47a).
Aktualizacji danych ewidencji [...] adresów, ich uzupełnienia lub zmiany dokonuje się, jeżeli: 1) nastąpiła zmiana danych dotyczących miejscowości, ulic i placów lub punktów adresowych; [...] 3) został wybudowany budynek, który nie był przedmiotem prognozy przy zakładaniu ewidencji; [...] 5) obiekty przestrzenne ujawniane w ewidencji zakończyły swój cykl istnienia; 6) istniejąca numeracja porządkowa budynków zawiera wady utrudniające jej wykorzystywanie [...] (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z 2012 r.). Obiekt będący punktem adresowym kończy swój cykl istnienia w bazie, jeżeli nastąpiła rozbiórka budynku, z którym jest związany punkt adresowy, a jednocześnie grunt, na którym znajdował się rozebrany budynek, został przeznaczony na inne cele niezwiązane z zabudową budynkami, a także jeżeli na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustały przesłanki prognozowania budynku, z którym jest związany ten punkt adresowy (§ 9 ust. 4 pkt 1 lub 2 rozporządzenia z 2012 r.; E. Stefańska - op. cit., s. 594-595, uw. 20, 21 do art. 47a). W kontrolowanej sprawie żaden z obiektów przestrzennych ujawnianych w ewidencji obejmującą ul. [...] od numeru [...] do numeru [...] włącznie nie zakończył swego cyklu istnienia.
Normodawca podustawowy wskazał: "Dla każdej ulicy i każdego placu posiadającego nazwę tworzy się odrębne, ciągłe zbiory numerów porządkowych w sposób zapewniający przestrzenną regularność każdego z tych zbiorów oraz unikalność jego elementów, zachowując w miarę możliwości istniejące numery porządkowe, ujawnione w ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości, oraz dotychczasowe zasady tej numeracji." (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z 2012 r.). Zachowanie istniejących numerów porządkowych w rozporządzeniu z 2012 r. dopuszczono "w miarę możliwości" (verba legis). W kontrolowanej sprawie Sąd I instancji trafnie uznał, że w niniejszej sprawie nie istniała możliwość zachowania dotychczasowego numeru porządkowego nieruchomości, skoro numer [...] należało ustalić dla nieruchomości (działki nr [...]) poprzedzającej działkę nr [...], na której istnieje budynek mieszkalny, w którym zameldowanych jest 9 innych osób niż skarżący i ich najbliżsi (k. 48 lit. a-c akt Burmistrza), przy czym działka nr [...] nie jest własnością skarżących).
Zarzut braku logicznego i uzasadnionego wyjaśnienia powodu odmowy zmiany numeru porządkowego budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] z numeru [...] na nr [...] (pkt 1.b petitum skargi kasacyjnej) jest niezasadny. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, z jakich przesłanek Sąd I instancji wyprowadził błędne następstwa w ramach logicznego wnioskowania. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie mają interesu prawnego domagania się zmiany numerów porządkowych dla budynków nr [...], [...], [...] przy mającej nazwę ulicy [...], skoro skarżący nie są właścicielami żadnej z tych nieruchomości, na których stoją budynki z nadanymi numerami porządkowymi (wyrok NSA z 22.8.2019 r. I OSK 2475/17 - s. 5 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 618/20; wyrok WSA w Warszawie z 5.8.2008 r. IV SA/Wa 853/08, aprobowany przez E. Stefańską - op. cit., s. 597, uw. 29 do art. 47a).
To, że skarżący otrzymywali z Urzędu Miasta Marki decyzje o wymiarze podatku od nieruchomości, wskazując[e] na działkę nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w M., może świadczyć o braku aktualizacji danych wprowadzonych do komputera, którym posługuje się osoba wysyłające decyzje, nie zaś o naruszeniu wskazanych wzorców kontroli.
Skarżącym nie uniemożliwiono swobodnego wypowiedzenia się w sprawie ani nie pozbawiło ich przytoczenia swoich argumentów i dowodów (s. 4/5 skargi kasacyjnej), przy czym Autor skargi kasacyjnej nie wskazał wzorców kontroli w tej materii.
Zarządzeniem z 9 listopada 2020 r. I SA/Wa 618/20 Przewodniczący Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie szczegółowo wyjaśnił powody skierowania sprawy na posiedzenie niejawne, wskazując podstawę prawną i brak możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy na odległość. Wyjaśnił stronom, że w związku z sytuacją epidemiczną, ilością zachorowań na Covid-19 i objęciem m.st. Warszawy od 17 października 2020 r. strefą czerwoną, jak również w związku z zarządzeniem nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. uznano, że rozpoznanie sprawy na rozprawie mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Z zarządzenia wynika, że pouczono strony o możliwości zajęcia dodatkowego stanowiska w sprawie. Podstawę prawną zarządzenia stanowił art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. "374 ze zm." [winno być "1842" - uw. NSA]), który przewidywał uprawnienia Przewodniczącego do wydania zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia wskazanego przepisu.
Informacje i pouczenia zawarte w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału z 9 listopada 2020 r. - poprzedzającym posiedzenie Sądu, na którym Sąd w składzie 3 sędziów rozpoznał skargę - stwarzały możliwość przedstawienia na piśmie w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o posiedzeniu niejawnym stanowiska stron w sprawie, zwłaszcza że skarga i wcześniejsze pisma skarżących do Burmistrza i innych organów wskazują na dużą kulturę prawną Autorów pism, a w zarządzeniu wskazano datę w jakiej odbędzie się posiedzenie niejawne (8 grudnia 2020 r.), a skarżący odebrali przesyłki sądowe 19 listopada 2020 r. (k. 28-32, 36-37 akt I SA/Wa 618/20). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił przyczyny wyznaczenia posiedzenia niejawnego, powołując podstawę prawną i wyraźnie wskazał na brak możliwości technicznych przeprowadzenia rozprawy. Nie wskazano wprawdzie przyczyn "braku możliwości technicznych wyznaczenia rozprawy", lecz okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, skoro standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane.
"Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie" (art. 90 § 1 ppsa). Z przytoczonego przepisu jednoznacznie wynika, że w przepisach szczególnych mogą być ustanowione wyjątki od zasady, zgodnie z którą sprawy rozpoznawane są na posiedzeniach jawnych. W uchwałach z 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 i sygn. II OPS 1/20 (publ. www.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów przyjął, że art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Wprowadzone w ustawie covidowej rozwiązania mające na celu zapobieganie i zwalczanie zakażeń wirusem COVID-19, niewątpliwie służą ochronie zdrowia i życia ludzkiego.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że przewidziane w art. 15zzs⁴ ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczane ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP), odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych (wyroki NSA z: 24.11.2020 r. II OSK 1305/18; 15.7.2021 r. III OSK 3743/21; 6.12.2022 r. III OSK 1623/21; 12.4.2022 r. II OSK 1652/21, publ. www.ns.gov.pl).
Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W rozpoznawanej sprawie strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono.