I OSK 2100/22

I OSK 2100/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 232/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-04
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
Dz.U. 1980 nr 9 poz 26
art. 6, art. 75 par. 1, art. 76 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 925 i art. 1025 par. 2
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
art. 677 par. 1
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i ust. 2, art. 165 ust. 1, art. 190 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 232/21 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 grudnia 2020 r. nr DAP-WN-727-47/2020/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek A. A. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 232/21 oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 grudnia 2020 r. nr DAP-WN-727-47/2020/WWP w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda Krakowski decyzją z 2 listopada 1993 r. nr GG.V.7242/I/333/928/93/Tj stwierdził nabycie przez Gminę Kraków z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności do części stanowiącej 1/2 nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], jako działka nr [1] o pow. 0,0307 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr nr [2], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część ww. decyzji.
Po rozpoznaniu wniosku A. A., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 17 września 2020 r. nr DAP-WPK-727-1-196/2020/Kpu stwierdził nieważność decyzji Wojewody Krakowskiego z 2 listopada 1993 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta Krakowa o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z 8 grudnia 2020 r. nr DAP-WN-727-47/2020/WWP utrzymał w mocy swoją decyzję z 17 września 2020 r.
Jak wskazał Minister, tytuł Skarbu Państwa do nieruchomości oznaczonej w ewidencji jako działka nr [1] wynika z księgi wieczystej KW nr nr [2]. Księga wieczysta nr [2] została założona 24 marca 1983 r. dla działki nr [1] położonej w Krakowie i przeniesiona z Iwh [...] [3]. W dziale II ujawniono własność: B. B. z domu B. (1/2 nieruchomości), C. C. (1/4 nieruchomości) oraz D. D. (1/4 nieruchomości). Na wniosek z 25 listopada 1993 r., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Krakowie z 12 listopada 1976 r. sygn. akt V Ns 3346/76 stwierdzającego, że spadek po B. B. z domu B. nabył w całości Skarb Państwa oraz decyzji Wojewody Krakowskiego z 2 listopada 1993 r., w dniu 22 grudnia 1993 r. wpisano Gminę Kraków w miejsce B. B.
Następnie, prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa-[...] z 15 października 2018 r. zmienione zostało postanowienie Sądu Rejonowego w Krakowie z 12 listopada 1976 r. w ten sposób, że spadek po B. B. z domu B., zmarłej 22 kwietnia 1976 r. nabyli: E. E. w 1/3, F. F. w 1/6, G. G. w 1/6 oraz A. A. w 1/3.
Dodatkowo Minister zauważył, że w operacie ewidencji gruntów i budynków według stanu na 27 maja 1990 r., jako właściciele działki nr [1] lwh [...] [3], figurowali H. H. oraz B. B. z domu B.
Dlatego też, w ocenie Ministra, w dniu 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwał tytuł własności do skomunalizowanej nieruchomości. Skoro skomunalizowana nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, to nie mogła podlegać komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna".
Minister wyjaśnił, że postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa- [...] z 15 października 2018 r., zmieniające postanowienie Sądu Rejonowego w Krakowie z 12 listopada 1976 r., wywołuje skutek prawny ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu, który został zmieniony. Natomiast nabycie spadku przez spadkobierców następuje skutecznie już z chwilą otwarcia spadku, a więc z chwilą śmierci spadkodawcy (w niniejszej sprawie – 22 kwietnia 1976 r.).
Z tego też powodu decyzja Wojewody Krakowskiego z 2 listopada 1993 r., stwierdzająca nabycie przez Gminę Kraków z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności do 1/2 nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, co z kolei wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
Zdaniem organu, przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało istnienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., które uniemożliwiłyby wyeliminowanie z obrotu prawnego badanej decyzji.
Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 8 grudnia 2020 r. Gmina Miejska Kraków wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że jest ona nieuzasadniona.
W ocenie Sądu I instancji, Minister słusznie uznał, że decyzja Wojewody Krakowskiego z 2 listopada 1993 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Zdaniem Sądu I instancji, z akt sprawy wynika, że 27 maja 1990 r. stan prawny przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1] wynikał z prowadzonej dla tej nieruchomości (założonej w 1983 r.) księgi wieczystej Kw nr nr [2]. Z treści działu II tej księgi wynika, że ujawnionymi właścicielami spornej nieruchomości były wówczas osoby fizyczne: B. B. (B.) w 1/2, C. C. w 1/4 i D. D. w 1/4.
Zatem, Sąd I instancji stwierdził, że decyzją z 2 listopada 1993 r. Wojewoda Krakowski stwierdził nabycie przez Gminę Miejską Kraków z mocy prawa własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1] w 1/2, mimo że udokumentowany w księdze wieczystej stan prawny nie potwierdzał, że mienie to stanowi własność ogólnonarodową, jak tego wyraźnie wymagał art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Jak zauważył Sąd I instancji, poza sporem jest to, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Krakowie z 12 listopada 1976 r. sygn. akt V Ns 3346/76 spadek po B. B. zmarłej 22 kwietnia 1976 r. nabył Skarb Państwa, a organ wojewódzki przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej dysponował tym postanowieniem, co wynika z danych własnościowych ujawnionych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...].
Jednakże, w sytuacji nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym, dla której prowadzona była księga wieczysta, nie można było wydać decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W takiej sytuacji, należało najpierw uregulować stan prawny wynikający z księgi wieczystej, w odpowiedniej procedurze przed sądem powszechnym.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości jest wydawana w oparciu o stan prawny nieruchomości istniejący 27 maja 1990 r., a wynikający z różnych okoliczności i zdarzeń prawnych. W sprawach komunalizacyjnych, które dotyczą nieruchomości, dla których 27 maja 1990 r. była prowadzona księga wieczysta, organ wojewódzki ustala stan prawny nieruchomości na podstawie treści księgi wieczystej (wówczas ten publiczny rejestr określa wiążąco dla organu stan prawny nieruchomości – art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm., powoływanej dalej jako "u.k.w.").
Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, Trybunał Konstytucyjny orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, że art. 156 § 2 K.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, nie przesądził, że czas ten powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 K.p.a., czyli 10 lat. Nie można więc, w ocenie Sądu I instancji, w drodze wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., określać terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
a) art. 3 ust. 1 u.k.w. w związku z art. 75 § 1 i art. 76 § 3 K.p.a. w związku z art. 925 i - dodatkowo powołanym na stronie 4 skargi kasacyjnej - art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", w związku z art. 677 § 1 zd. 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.c.", przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do wzruszenia domniemania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, pomimo dysponowania postanowieniem spadkowym wydanym przez sąd powszechny;
b) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 nie ma zastosowania w sprawie, a tym samym naruszenie zasady związania orzeczeniami TK, wynikającej z przymiotu powszechności obowiązywania i ostateczności wyroków TK;
c) art. 7 i art. 8 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie wyroku TK o sygn. akt P 46/13 stwierdzającego niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego w art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, a tym samym, naruszenie zasady legalizmu przez rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny ze stanem prawnym, ukształtowanym orzeczeniem TK, oraz konstytucyjnym standardem ochrony mienia publicznego;
d) art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 2 w związku z art. 2 oraz art. 165 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez błędną wykładnię/uchylenie się od dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady pewności prawa oraz zasady ochrony własności, w tym własności publicznoprawnej, a w rezultacie niedokonanie należytej i opartej na standardzie konstytucyjnym kontroli działalności administracji publicznej, w sposób określony w uzasadnieniu wyroku TK sygn. akt P 46/13;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. przez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i jej nieuchylenie, pomimo naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji art. 6 K.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nierozstrzygnięcie, czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, organy administracji publicznej mają uprawnienie do prowadzenia postępowania zmierzającego do obalenia domniemania z art. 3 u.k.w., jeżeli ma to służyć ustaleniu jednej z przesłanek, która umożliwia uzyskanie rozstrzygnięcia na drodze administracyjnoprawnej, mającego wpływ na sytuację prawną, a nie faktyczną danego podmiotu (wyrok WSA w Krakowie z 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1723/12).
Wnosząca skargę kasacyjną zauważyła, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, ocenie organów podlega decyzja w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie jej wydania. Zatem, dla oceny decyzji nie są istotne przepisy prawa materialnego i stan sprawy z daty stwierdzenia nieważności, lecz przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, w istniejącym wówczas stanie faktycznym. Wojewoda Krakowski, ustalając stan faktyczny i prawny sprawy, uwzględnił prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, pozostające w obrocie prawnym w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Z tego postanowienia wynikało, że spadek po B. B. nabył Skarb Państwa. Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości w dniu 2 listopada 1993 r., a więc został spełniony warunek, o którym mowa w art. 5 ustawy komunalizacyjnej. Późniejsza zmiana postanowienia spadkowego (12 listopada 1976 r.) nie powinna wpływać na ocenę spełnienia przesłanek z art. 5 ust. 1 tej ustawy, a w szczególności rzutować na ocenę wydania decyzji komunalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 1025 § 2 K.c., Wojewoda Krakowski mógł powołać się na domniemanie, że Skarb Państwa jest spadkobiercą B. B., a więc współwłaścicielem nieruchomości w 1/2.
Następnie, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że skoro wyrokom TK przysługuje atrybut powszechności i ostateczności na podstawie at. 190 ust. 1 Konstytucji RP, to następstwem ogłoszenia wyroku TK jest wyeliminowanie z systemu prawnego normy prawnej w kształcie i zakresie uznanym za niezgodny z Konstytucją RP. Orzeczenie zakresowe wskazuje możliwy do utrzymania fragment zakresu normowania badanego przepisu, stanowiąc alternatywę dla stwierdzenia niezgodności z Konstytucją. Nie można więc uznać, że wyrok zakresowy TK nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a jego rola sprowadza się do luźnego postulatu sformułowanego pod adresem ustawodawcy.
Zatem, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia powoduje utratę mocy obowiązującej normy wadliwie ukształtowanej.
Ponadto, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji uchylił się od obowiązku dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad: pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa. Od daty ogłoszenia wyroku TK o sygn. akt P 46/13, norma rekonstruowana na podstawie art. 156 § 2 K.p.a. powinna uwzględniać to orzeczenie. Pomimo formalnie stwierdzonej niekonstytucyjności zakresowej art. 156 § 2 K.p.a., Sąd I instancji zastosował go w zakwestionowanej części, a tym samym pominął cyt. wyrok P 46/13, a więc oparł się na przepisie niezgodnym z Konstytucją RP. Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji "schematyczne pominięcie jakiejkolwiek próby dokonania wykładni prokonstytucyjnej, poprzedzonej wyważeniem kolidujących wartości". Tymczasem, przyznanie samorządowi terytorialnemu praw majątkowych, ma na celu zabezpieczenie realizacji zadań publicznych. Konstytucyjną ochroną objęta jest także własność publiczna – samorządowa i państwowa.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, decyzja komunalizacyjna ma nie tylko charakter deklaratoryjny. Decyzja ta zawiera też element konstytutywny, ponieważ do czasu jej wydania gmina nie może ujawnić przysługujących jej praw w księdze wieczystej, ani powoływać się na te prawa wobec osób trzecich. Stanowi więc "ustawowe poświadczenie", że gmina stała się z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., właścicielem określonego mienia. Chociaż przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej wywołuje skutki cywilnoprawne (przejście prawa własności), następujące z mocy samego prawa z chwilą wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, to do wylegitymowania się przez osobę, która powołuje się na takie nabycie własności nieruchomości, konieczne jest okazanie właściwej decyzji.
Ponieważ do zakończenia procedury komunalizacyjnej uprawnienia właścicielskie w stosunku do podlegających komunalizacji nieruchomości gminie nie przysługują, to nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że decyzja nie może być uznana za taką, na mocy której strona może nabyć określone prawo lub jego ekspektatywę.
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, stan ukształtowany decyzją komunalizacyjną z 2 listopada 1993 r. trwał przez niemal 16 lat (do decyzji z 17 września 2020 r.). Przywołany wyrok TK wyraźnie wskazuje na potrzebę przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa ograniczona jest więc terminem 10 lat, liczonym od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, po upływie którego następują skutki przewidziane w art. 158 § 2 K.p.a.
Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że akceptując pominięcie przez Ministra wyroku TK o sygn. akt P 46/13, Sąd I instancji wadliwie dokonał kontroli aktu administracji publicznej. Orzeczenia TK, jako ostateczne i posiadające moc powszechnie obowiązującą, należy stosować bezpośrednio. Zatem, organ miał obowiązek zbadać, czy zachodzi przesłanka znacznego upływu czasu i rozważyć zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, w tym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufanie jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Stabilizacja stosunków administracyjnoprawnych po upływie określonego czasu leży w interesie porządku publicznego.
A. A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania. Wskazała, że organ administracyjny jest bezwzględnie związany domniemaniem przewidzianym w art. 3 ust. 1 u.k.w. i w toku postępowania administracyjnego nie może przyjąć, że stan prawny nieruchomości przedstawia się odmiennie, niż wynika to z treści prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej.
Wpis w księdze wieczystej jest orzeczeniem sądu cywilnego, a organy administracyjne nie posiadają kompetencji do kwestionowania orzeczeń sądów cywilnych. Zatem, wzruszenie domniemania wynikającego z art. 3 ust. 1 u.k.w. jest możliwe wyłącznie w toku postępowania cywilnego, prowadzonego na podstawie art. 10 u.k.w. lub innego postępowania cywilnego, którego rozstrzygnięcie zależy od ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Nieskuteczne jest więc powoływanie się przez wnoszącą skargę kasacyjną na przepisy ogólne o postępowaniu dowodowym w toku postępowania administracyjnego, to jest art. 75 i art. 76 K.p.a. Według stanu na dzień 27 maja 1990 r., jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, Skarb Państwa nie był wpisany do księgi wieczystej nieruchomości, przez co nie obejmowało go domniemanie z art. 3 ust. 1 u.k.w., ani nie był rzeczywistym właścicielem udziału.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących niedopuszczalności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na upływ czasu, wskazała, że powołany w skardze kasacyjnej wyrok o sygn. akt P 46/13 nie powoduje zmiany normatywnej, na co wskazuje sam Trybunał Konstytucyjny w jego uzasadnieniu, a jedynie nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.
Tym samym, już TK uznał, że jego wyrok nie ma żadnego wpływu na aktualny stan prawny, który pozostaje niezmieniony do czasu interwencji ustawodawcy. W dacie wydania decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych, przepisy K.p.a. nie przewidywały żadnych ograniczeń czasowych dla stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, więc organ nie był uprawniony do samodzielnego przyjęcia takich ograniczeń. W wyroku TK nie przesądzono, co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu", a więc organ nie jest uprawniony by arbitralnie ustalać, ile ten okres wynosi.
Jak zauważyła A. A., decyzja komunalizacyjna nie stanowi podstawy nabycia prawa lub ekspektatywy, ponieważ jest decyzją deklaratoryjną. Samo nabycie nieruchomości następowało natomiast ex lege – z dniem 27 maja 1990 r. Decyzja, której nieważności nie można stwierdzić z uwagi na znaczny upływ czasu od daty jej wydania, ma stanowić podstawę (a nie wyłącznie potwierdzenie) nabycia prawa lub ekspektatywy.
Ponadto, jak wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyrok TK o sygn. akt P 46/13 nie miał służyć ochronie interesów Skarbu Państwa czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa, nabyły prawo własności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczy spór w niniejszej sprawie, przy jej niespornym stanie faktycznym, sprowadza się do ustalenia skutków prawnych zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku dla bytu prawnego decyzji komunalizacyjnej, i co za tym idzie, czy zmiana taka może stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji komunlizacyjnej.
Mając zaś na uwadze przesłanki komunalizacji nieruchomości, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, kluczową kwestią jest ustalenie czyją własnością była nieruchomość oznaczona jako działka nr [1], według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. Z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej wynika bowiem jednoznacznie, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące w dniu 27 maja 1990 r. własność państwową i należące do wymienionych w tym przepisie jednostek. Komunalizacja dotyczy więc tylko mienia publicznego, następuje w niej bowiem tylko przejście tytułu własności ze Skarbu Państwa na rzecz samorządu terytorialnego. W sytuacji, gdy mienie takie nie spełnia powyższych kryteriów, decyzja przekazująca własność tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty jest sprzeczna z normą zawartą w omawianym przepisie. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.
Postępowanie w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji Wojewody Krakowskiego z 2 listopada 1993 r. komunalizującej na rzecz Gminy Kraków oznaczoną w niej nieruchomość nastąpiło w związku z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa [...] z 15 października 2018 r. sygn. akt I Ns 695/17/S zmieniającym postanowienie o nabyciu praw do spadku po B. B. z domu B. Postanowieniem Sądu Rejonowego w Krakowie z 12 listopada 1976 r. sygn. akt V Ns 3346/76 stwierdzono, że spadek po B. B. z domu B. nabył w całości Skarb Państwa. Na skutek postanowienia zmieniającego z 15 października 2018 r. spadek po B. B. z domu B. nabyli jej wnukowie, w tym wnioskodawczyni niniejszego postępowania nadzwyczajnego.
Z akt sprawy wynika, że Skarb Państwa w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej legitymował się prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Krakowie z 12 listopada 1976 r. sygn. akt V Ns 3346/76 i na jego podstawie był ujawniony w księdze wieczystej. Postanowienie to korzystało z domniemania wynikającego z przepisu art. 1025 § 2 K.c., zgodnie z którym osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia jest spadkobiercą. Na jego podstawie Skarb Państwa wszedł w ogół praw i obowiązków należących do spadku z chwilą śmierci spadkodawczyni, tj. jest z dniem 22 kwietnia 1976 r. Dlatego też Wojewoda stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina Kraków nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności spornej nieruchomości, gdyż w tej dacie, z uwagi na treść omawianego postanowienia, nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, do którego należały uprawnienia władcze wynikające z przepisów obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Wydanie przez Sąd Rejonowy dla Krakowa Śródmieścia postanowienia z 15 października 2018 r. sygn. akt I Ns 695/17/S wywołało ten skutek, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie była już własnością Skarbu Państwa, gdyż w ogół praw i obowiązków należących do spadku z dniem 22 kwietnia 1976 r. weszli wymienieni w nim spadkobiercy. Z chwilą uprawomocnienia się tego postanowienia upadło domniemanie wynikające z art. 1025 K.c. wobec postanowienia z 12 listopada 1976 r. (zgodnie z którym to Skarb Państwa był spadkobiercą przedmiotowej nieruchomości), a z domniemania tego, do czasu jego prawomocnego wzruszenia, korzysta postanowienie Sądu Rejonowego z 15 października 2018 r. (zgodnie z którym to osoby fizyczne nabyły spadek). Tym samym przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność wymienionych osób fizycznych a nie Skarbu Państwa. Skoro grunt ten nie stanowił własności Skarbu Państwa na dzień 27 maja 1990 r., to nie mógł być przedmiotem komunalizacji. W postępowaniu spadkowym zostało jednocześnie obalone domniemanie z art. 3 ust 1 u.k.w., gdyż spadkobiercy dysponują prawomocnym postanowieniem pochodzącym od sądu powszechnego, które podważa prawidłowość wpisu dokonanego w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie postanowienia, które zostało prawomocnie zmienione.
Nie można przy tym zgodzić się z poglądem skarżącej kasacyjnie Gminy dotyczącym braku podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, skoro została ona oparta na aktualnych w dacie jej wydania wpisach w księdze wieczystej wskazujących Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości. Takie stanowisko prowadzi w istocie do zanegowania możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej opartej na wadliwym, ale istniejącym w określonej dacie wpisie w księdze wieczystej i przypisania temu wpisowi charakteru, którego nie ma. Przepis art. 3 u.k.w., wprowadzając domniemania prawne, w tym m.in. domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, ma na celu wzmocnienie zaufania uczestników obrotu do ksiąg wieczystych jako rejestru publicznego. Uczestnicy obrotu mogą zatem ufać temu, że prawo podmiotowe, które ujawniono w księdze wieczystej, jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym, jak również że prawo, które wykreślono z księgi wieczystej, nie istnieje. Przepis ten wzmacnia zatem wiarygodność informacji zamieszczonych w księdze wieczystej. Należy jednak podkreślić, że przewidziana powyższą regulacją ochrona zaufania nie ma charakteru bezwzględnego, a domniemania wyznaczone treścią tego przepisu mogą zostać wzruszone. Tak więc domniemanie wskazane w art. 3 ust. 1 u.k.w. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, ale nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (vide: uchwała SN z 8 września 2021 r. sygn. akt III CZP 28/21, OSNC 2022/2/14). Obalenie powyższego domniemania w prawnie dopuszczalny sposób otwiera drogę do weryfikacji, m.in. z punktu widzenia legalności, czynności prawnych i rozstrzygnięć podjętych na podstawie wpisu w księdze wieczystej, którego domniemanie zgodności z rzeczywistym stanem prawnym zostało obalone. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.) uniemożliwia przyjęcie, że formalna treść wpisów w księdze wieczystej, istniejąca w dniu podjęcia decyzji albo w innej dacie istotnej z punktu widzenia okoliczności sprawy, w każdej sytuacji rozstrzyga o ocenie legalności decyzji podjętej na podstawie takiego wpisu. Jakkolwiek wpisy te pozostają wiążące dla organów administracji, to jednak obalenie w odniesieniu do nich domniemania, o którym stanowi art. 3 u.k.w., stanowi podstawę do weryfikacji decyzji administracyjnej opartej na takim wpisie, w sposób odpowiadający prawdzie materialnej, a zatem zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Rzecz jasna, możliwość takiej weryfikacji, chociażby przez to, że stanowi odejście od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), jest ściśle reglamentowana i podlega określonym przez prawo ograniczeniom, jednak powodem odmowy wzruszenia takiej decyzji nie może być stwierdzenie, że w czasie jej podjęcia pozostawała ona formalnie w zgodzie z wpisem prawa ujawnionego w księdze wieczystej (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 464/22, 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 491/16, 1 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 640/09, sygn. akt 641/09, I OSK 642, I OSK 643/09 i I OSK 644/09, z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 216/22, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odwołując się do argumentacji wskazanej w skardze kasacyjnej skarżąca Gmina pomija skutki prawne orzeczeń sądu powszechnego, które podważyły domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 u.k.w. w zakresie prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości.
Stanowisko skarżącej kasacyjnie w istocie prowadzi do naruszenia art. 365 § 1 K.p.c., ponieważ prawomocne orzeczenie sądu wiąże także sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Organ administracyjny i Sąd I instancji byli zatem zobowiązani do uznania, że postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa [...] z 15 października 2018 r. sygn. akt I Ns 695/17/S zmienione zostało wcześniejsze postanowienie tego Sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po właścicielce nieruchomości.
Jeśli prawo do przedmiotowego udziału w nieruchomości było kształtowane orzeczeniem sądu powszechnego, a postanowienie stwierdzające nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze spadkobrania zostało uchylone, to podważona została zgodność z rzeczywistym stanem prawnym domniemania prawnego księgi wieczystej wskazującego na Skarb Państwa jako na właściciela tej nieruchomości. Oznacza to, że decyzja komunalizacyjna została oparta na wadliwym przypisaniu Skarbowi Państwa prawa, którym się nigdy w rzeczywistości nie legitymował, gdyż nie nabył skutecznie prawa do przedmiotowej nieruchomości wbrew prawu własności przynależnemu wnukom B. B. będącymi jej następcami prawnymi. Przy czym, brak wiedzy organu komunalizacyjnego o rzeczywistym stanie prawnym ww. nieruchomości w dniu podejmowania decyzji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i oparcie rozstrzygnięcia na treści wpisów w księdze wieczystej, pozostaje bez wpływu na formułowaną w postępowaniu nieważnościowym ocenę legalności tej decyzji.
Niezasadne okazały się zatem zarzuty kasacyjne naruszenia art. 3 ust. 1 u.k.w. w związku z art. 75 § 1 i art. 76 § 3 K.p.a. w związku z art. 925 i art. 1025 § 2 K.c. oraz w związku z art. 677 § 1 zd. 2 K.p.c. Gmina skarżąca kasacyjnie pomija fakt, że natura postanowienia zmieniającego jest taka, że mimo, że orzeczenie to zostało wydane po wydaniu kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, to wywiera ono skutki z mocą wsteczną (ex tunc), sięgające do chwili śmierci B. B., a wobec tego istniejące także w dacie wydania decyzji Wojewody Krakowskiego z 2 listopada 1993 r. nr GG.V.7242/I/333/928/93/Tj.
Co zaś się tyczy zarzutów związanych z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane w przeważającej mierze w orzecznictwie, że zakresowy charakter wyroku Trybunału, a z takim mamy do czynienia w niniejszym przypadku, nie skutkuje bowiem zmianą stanu normatywnego, tj. nie prowadzi do zmiany normatywnej treści przepisu, a w szczególności jego derogacji i konieczne jest w tym względzie, jak stwierdził sam Trybunał, dokonanie przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. (...) w drodze wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 K.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności konkretnej sprawy spełniony zarówno w sytuacji upływu 10 czy innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach jaki termin prekluzyjny, będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, że w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych", wynikającymi z art. 156 § 2 K.p.a. Działanie przeciwne stanowiłoby de fato rodzaj wykładni prawotwórczej (zob. przykładowo wyrok NSA z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 3/17).
Mając natomiast na uwadze podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz datę wydania zaskarżonej decyzji, podjętej w toku postępowania nieważnościowego (8 grudnia 2020 r.) wypada wskazać, że miał do niej zastosowanie art. 156 § 2 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 września 2021 r., tym samym nie miał zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 poz. 1491). Termin liczony od dnia doręczenia stronie decyzji komunalizacyjnej nie stanowił zatem przeszkody do stwierdzenia nieważności tejże decyzji.
Tym samym za nietrafne należało uznać zarzuty kasacyjne naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 i art. 8 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 2 w związku z art. 2 oraz art. 165 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a.
Zarzut naruszenia naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. jest o tyle chybiony, że ten ostatni przepis reguluje kognicję sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, co do zasady pod względem zgodności z prawem. Niepodobna dowodzić, aby w niniejszej sprawie przepis ten naruszono, gdyż Sąd I instancji zastosował się adekwatnie do tej regulacji, skoro był właściwy do kontroli legalności zapadłych w sprawie decyzji i tej kontroli dokonał. Innym zagadnieniem jest wynik, który nie może być podważany w ramach tego zarzutu. Pominięcie, czy odmienna ocena argumentacji strony, nie uzasadniają zarzutu naruszenia przepisu ustrojowego, jakim jest omawiany przepis.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. natomiast zawiera wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest to przepis kompetencyjny - dający sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, z 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15; z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; z 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14).
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., w punkcie pierwszym wyroku oddalił skargę kasacyjną. W punkcie drugim wyroku oddalono wniosek uczestniczki postępowania A. A. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwagi na brak podstawy prawnej do uwzględniania takiego wniosku. W postępowaniu przed NSA ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 P.p.s.a.). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego.