I OSK 2099/22

I OSK 2099/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Karol Kiczka
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1778/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-26
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Dz.U. 2021 poz 735
art. 98 § 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Karol Kiczka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. I SA/Wa 1778/21 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-69/2021/AM w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i postanowienia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. sygn. I SA/Wa 1778/21, oddalił skargę T. B-L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-69/2021/AM w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji i postanowienia.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Dwoma oddzielnymi pismami z grudnia 2008 r., T. B-L. oraz J. K. złożyli do Wojewody Małopolskiego wnioski o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. i M. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we Lwowie, przy ul. [...]. Do wniosku J. K. .załączono m.in. wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty z dnia 3 grudnia 2008 r., z podpisem uwierzytelnionym notarialnie, w którym W. K. oświadczył, że jako osobę uprawnioną do uzyskania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. z d. L. nieruchomości poza obecnymi granicami RP we Lwowie, wskazuje swojego syna – J. K. Zgodnie z postanowieniem Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 25 marca 1993 r., sygn. akt II Cr 257/93, zmieniającym postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z dnia 30 września 1992 r., sygn. akt I Ns 1147/92/S, spadek po M. S., zmarłej dnia [...] października 1991 r. w Krakowie, na podstawie ustawy nabyli siostrzeniec spadkodawczyni W. K. i jej bratanek T. B., obaj po 1/2 części. Decyzją z dnia 23 stycznia 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P., znak; Or.Og.l.5135/1/95, orzekł zmianę nazwiska T. B., polegającą na dodaniu do obecnego nazwiska drugiego członu – L.
Pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. Wojewoda Małopolski wezwał J. K. i T. B.-L. do uzupełnienia wniosku o dokumenty wskazane w art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r., Nr 169, poz. 1418 ze zm.), w terminie 6 miesięcy od doręczenia wezwania.
T. B.-L. pismem z dnia 21 lutego 2010 r., zaś J. K. pismem z dnia 16 lutego 2010 r. złożyli do organu wojewódzkiego wnioski o zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez M. S. poza obecnymi granicami państwa polskiego we Lwowie.
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2010 r., znak: SN.\/III.TH.7725-l-870-08, Wojewoda Małopolski zawiesił postępowanie administracyjne na wniosek T. B.-L. oraz J. K. w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez M. S. i M. L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej we Lwowie.
Decyzją z dnia 25 września 2013 r., znak: SN.VIII.TH.7725-l-870-08, Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez M. S. i M. L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej we Lwowie. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż żaden z wnioskodawców nie zwrócił się do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o podjęcie postępowania z zachowaniem terminu określonego w art. 98 § 2 K.p.a., postępowanie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Wnioskiem z dnia 21 sierpnia 2014 r. T. B.-L. wystąpił do Wojewody Małopolskiego o wznowienie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. S. i M. L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej we Lwowie, powołując się na ustawę z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2014 r. poz. 195).
Postanowieniem z dnia 17 października 2014 r., znak; WS-VIII.7541.3.17.2014.TH, Wojewoda Małopolski wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Decyzją z dnia 7 listopada 2014 r., znak: WS-VIII.7541.3.17.2014.TH, Wojewoda Małopolski odmówił uchylenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 25 września 2013 r., o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, w uzasadnieniu wskazując, że przyczyną umorzenia postępowania był fakt niezwrócenia się przez któregokolwiek z wnioskodawców do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, a zatem rozstrzygnięcie nastąpiło z przyczyn niepozostających w związku z ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Po rozpatrzeniu odwołania T. B.-L. od w/w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 7 listopada 2014 r., Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia 22 grudnia 2014 r., znak: DRiR-MA-580-578/14 (MSP/DRiR/3729/14), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wnioskiem z dnia 1 marca 2021 r., T. B.-L., zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 29 czerwca 2010 r., zawieszającego postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez M. S. i M. L. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 25 września 2013 r., umarzającej postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. i M. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we Lwowie – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie skarżącego brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 98 § 2 K.p.a., albowiem zawieszenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego dokonane zostało bez wniosku strony, co wyczerpuje w ocenie skarżącego przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Podniesiono, że organ I instancji zawiesił postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. S. i M. L., podczas gdy T. B.-L. oraz J. K. wnosili o zawieszenie postępowania tylko w części dotyczącej mienia pozostawionego przez M. S. W dalszej kolejności skarżący zarzucił organowi I instancji, iż ten nie zapewnił W. K. czynnego udziału w postępowaniu, czym rażąco naruszył art. 98 § 1 K.p.a. We wniosku podniesiono, iż wskazanie dokonane przez W. K. jako osoby uprawnionej do prawa do rekompensaty J. K. uznać należy za nieważne, albowiem J. K. nie należy do grona spadkobierców właścicielki pozostawionego mienia – M. S. W takiej sytuacji, w ocenie skarżącego, organ I instancji powinien uznać za stronę postępowania również W. K. czego jednak nie uczynił.
Decyzją z dnia 16 czerwca 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-69/2021/AM Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 29 czerwca 2010 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie oraz decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 25 września 2013 r. o umorzeniu postępowania.
Minister podkreślił, że Wojewoda Małopolski w dniu 29 czerwca 2010 r. w postanowieniu o zawieszeniu postępowania zawarł pouczenie o treści art. 98 § 2 K.p.a. Skoro zatem w ustawowym terminie 3 lat, zakreślonym na złożenie wniosku o podjęcie postępowania, nie dokonano powyższej czynności, to, zdaniem organu odwoławczego, zasadnie umorzono postępowanie w sprawie.
Minister podkreślił, że prawo do rekompensaty stanowi, według norm prawa materialnego jedno uprawnienie o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane pozostawieniem nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ze względu na jedność stosunku materialnoprawnego powinno toczyć się jedno postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawienie określonego mienia przez określonego właściciela, przy czym, w ocenie Ministra okoliczność, że dana nieruchomość była przedmiotem współwłasności dwóch osób nie stanowi uzasadnienia do uznania, że dopuszczalne jest prowadzenie odrębnych postępowań. Wskazał, że w aktach sprawy, jakimi dysponował organ I instancji w dacie wydania zarówno postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak również decyzji umorzeniowej, brak było postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po drugiej ze współwłaścicielek pozostawionej nieruchomości, tj. M. L.
Z powyższych względów, zdaniem Ministra, nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu I instancji rażącego naruszenia prawa. Podkreślono, że strony postępowania, były wzywane w piśmie z dnia 20 sierpnia 2009 r. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego legitymację J. K. do złożenia wniosku, a także w piśmie z dnia 16 kwietnia 2010 r., o poinformowanie Wojewody Małopolskiego, czy prowadzone było postępowanie spadkowe po M. L.
W ocenie organu, przed uwzględnieniem wniosków J. K. i T. B.-L. o zawieszenie postępowania, organ I instancji nie miał obowiązku pytać W. K. o to, czy ten wyraża sprzeciw co do zawieszenia postępowania, a w dalszej kolejności również kierować zaskarżonego postanowienia, a następnie decyzji umarzającej postępowanie do W. K., albowiem brak było podstaw do kwestionowania skuteczności wskazania, dokonanego przez W. K. na rzecz syna J. K.. Zdaniem organu byłoby to możliwe dopiero po przedłożeniu dokumentu potwierdzającego następstwo prawne po M. L. i ustaleniu wszystkich stron postępowania, co nastąpiło dopiero na etapie postępowania przed WSA w Warszawie w sprawie o sygn. I SA/Wa 335/18, dotyczącej skargi W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 2017 r., znak; DAP-WOSRII-7280- 31/2017/DP, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 21 marca 2014 r., znak: WS.VIII.MS.7725-l-6-10, odmawiającej potwierdzenia na rzecz W. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. L. udziału w prawie własności nieruchomości położonej we Lwowie przy ul. [...].
Na w/w decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z dnia 16 czerwca 2021 r., T. B. – L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając ją w całości.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując w pierwszej kolejności, że prowadzone postępowanie toczy się w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślono, że postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 K.p.a. nie jest ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, lecz weryfikacją decyzji, czy nie jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Następnie Sąd przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17.
W ocenie Sądu, I instancji Wojewoda Małopolski prawidłowo wydał w dniu 29 czerwca 2010 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., zawierając w jego uzasadnieniu prawidłowe pouczenie o treści 98 § 2 K.p.a. Sąd zaznaczył, że postanowienie to jest zaskarżalne, a przesłanki jego zastosowania są weryfikowane w odrębnym postępowaniu. Sąd podkreślił, że postanowienie to zostało skutecznie doręczone stronom i nie zostało zaskarżone. Żadna ze stron nie zwróciła się także o podjęcie zawieszonego na ich wniosek postępowania, w terminie wskazanym w art. 98 § 2 K.p.a. Wobec tego Sąd stwierdził, że zasadnie Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 25 września 2013 r. umorzył postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
W ocenie Sądu zasadnie także Minister wskazał, że zarówno co do części mienia pozostawionego przez M. S., jak i części pozostawionej przez M. L., pomimo treści wniosku, zawierającego żądanie zawieszenia postępowania tylko co do części mienia pozostawionego przez M. S., to prawo do rekompensaty stanowi, według norm prawa materialnego jedno uprawnienie o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane pozostawieniem nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ze względu na jedność stosunku materialnoprawnego powinno toczyć się jedno postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty za pozostawienie określonego mienia przez określonego właściciela, przy czym okoliczność, że dana nieruchomość była przedmiotem współwłasności dwóch osób nie stanowi uzasadnienia do uznania, że dopuszczalne jest prowadzenie odrębnych postępowań w stosunku do każdego ze współwłaścicieli.
W odniesieniu do zarzutu niezapewnienia W. K. udziału w postępowaniu Sąd podniósł, że pomimo, iż wskazany (na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.) przez W. K. J. K. w istocie nie należy do grona spadkobierców M. S., to jednak nie można zarzucić Wojewodzie Małopolskiemu rażącego naruszenia prawa w pominięciu W. K. w postępowaniu. W ocenie Sądu należy bowiem mieć na uwadze, że materiał dowodowy, jakim dysponował organ I instancji w postępowaniu zakończonym decyzją umorzeniową z dnia 25 września 2013 r, nie był wystarczający do dokonania oceny skuteczności wskazania. W dacie wydania zarówno postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak również decyzji umorzeniowej, brak było bowiem postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po drugiej ze współwłaścicielek pozostawionej nieruchomości, tj. M. L. Sąd zaznaczył, że postępowanie spadkowe po M. L., które pozwalałoby na pełne ustalenie stron postępowania, w tym także ustalenia prawidłowego wskazania zostało zainicjowane dopiero w 2018 r. (tj. 5 lat po wydaniu decyzji) i zostało zakończone postanowieniem Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie VI Wydział Cywilny z dnia 29 sierpnia 2018 roku sygn. akt VI Ns 16/18/S, w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po M. L. Sąd wskazał tu na wyrok NSA o sygn. akt I OSK 366/19 dot. W. K.
Zdaniem Sądu organ wszechstronnie przeprowadził ocenę zgromadzonego w prowadzonym postępowaniu materiału dowodowego i prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.
Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 98 § 1
K.p.a., przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania i decyzji o umorzeniu postępowania, gdyż naruszenie art. 98 § 1 K.p.a. nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy Wojewoda zawiesił postępowanie w sprawie bez wymaganego w tym zakresie wniosku stron, ponieważ złożony przez strony wniosek dotyczył wyłącznie zawieszenia postępowania w części, a bez takiego wniosku postępowanie nie może być zawieszone, a tym samym nie rozpoczyna biegu termin zakreślony w art. 98 § 2 K.p.a. i nie może dojść do umorzenia postępowania z tej przyczyny na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.,
2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 98 § 1
K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w sytuacji, gdy w tej sprawie postępowanie nie mogło być zawieszone na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., a tym samym nie rozpoczął biegu termin określony w art. 98 § 2 K.p.a., ponieważ strona postępowania administracyjnego została pozbawiona możliwości sprzeciwienia się zawieszeniu postępowania, w sytuacji, gdy oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty było nieważne w świetle art. 3 ust. 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż wskazany nie był spadkobiercą pierwotnego właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wnioski T. B. – L., jak i J. K. o zawieszenie nie obejmowały postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, w tej części, która należała do M. L.
Według skarżącego kasacyjnie, jeżeli w ocenie Wojewody (ze względu na jedność stosunku materialno prawnego) możliwe było zawieszenie całego postępowania, a nie wyłącznie jego części, to konieczne było poinformowanie o tym fakcie stron i uzyskanie od nich stanowiska co do zawieszenia postępowania w całości. Zdaniem skarżącego, tych mankamentów nie mogło zniwelować pouczenie strony przez organ I instancji o konsekwencjach prawnych wynikających z art. 98 § 2 K.p.a., zawarte w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, jak również fakt, że strona nie zakwestionowała tego postanowienia.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że jak wynika z materiału dowodowego, o ile J. K. zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o wydanie decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez M. S. i M. L. (k. 61 akt administracyjnych), o tyle dołączone o tego wniosku oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty przez W. K. dotyczyło już wyłącznie rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. S. – nie dotyczyły części przysługującej M. L. (k. 65 akt administracyjnych). Wobec tego skarżący kasacyjnie stwierdził, że nawet, gdyby strony na żądanie Wojewody przedłożyły postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. L., to nie zmieniało to w żaden sposób faktu, że oświadczenie o wskazaniu przez W. K. swojego syna J. K. jako uprawnionego do rekompensaty po M. S. było nieważne.
Skarżący kasacyjnie zaznaczył ponadto, że w aktach sprawy znajdowało się postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie z dnia 25 marca 1993 r., sygn. akt II Cr 257/93, zgodnie z którym spadek po M. S. nabyli W. K. oraz T. B. – L., po ½ każdy z nich (k. 9 akt administracyjnych). A zatem W. K. nie mógł wskazać swojego syna J. K. jako osoby uprawnionej do rekompensaty w tej części (po M. S.), skoro ten ostatni w ogóle nie spełniał ustawowych warunków do bycia wskazanym, gdyż nie należy do spadkobierców zmarłego właściciela (współwłaściciela) nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty te oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., pomimo, że w skardze kasacyjnej przywołano wyłącznie art.174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazany jako naruszony art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest bowiem przepisem prawa materialnego. Z kolei wskazane jako naruszone art.151 p.p.s.a. i 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wzajemnie się wykluczają. Pierwszy z tych przepisów stanowi o oddaleniu skargi, natomiast drugi o jej uwzględnieniu i uchyleniu zaskarżonej decyzji. Przepis art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. nie był przez Sąd I instancji stosowany.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty rażącego naruszenia art.98 § 1 k.p.a. i art.105 § 1 k.p.a.
Stosownie do art. art. 98 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli zaś w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 K.p.a.). Podkreślić przy tym należy, że termin przewidziany w art. 98 § 2 K.p.a. jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14).
Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w oparciu o przepis art. 105 § 1 K.p.a. Strona nie jest przy tym zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w terminie określonym w art. 98 § 2 K.p.a., jednakże z jego upływem gaśnie uprawnienie do skutecznego złożenia wniosku o podjęcie postępowania, a organ je prowadzący ma obowiązek postępowanie umorzyć. Upływ tego terminu sprawia zatem, że strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać.
Skarżący kasacyjnie rażącego naruszenia art. 98 § 1 k.p.a. upatruje w tym, że organ zawiesił całe postępowanie (tj. zarówno w części mienia pozostawionego przez M. S., jak i M. L.), podczas gdy wniosek w tym przedmiocie obejmował zawieszenie postępowania jedynie w części, tj. tylko co do mienia pozostawionego przez M. S.
W tej kwestii Sąd i instancji słusznie zwrócił uwagę, że w sprawach mienia zabużańskiego zachodzi jedność stosunku materialnoprawnego. Oznacza to, że toczy się jedno postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia określonego mienia nieruchomego poza obecnymi granicami państwa polskiego i przez określonego jego właściciela. W postępowaniu tym konieczne jest dokonanie szeregu ustaleń faktycznych, takich jak np. skład majątku pozostawionego, jego wartość, okoliczności, w jakich doszło do pozostawienia mienia, miejsce zamieszkania (i to w określonym czasie) byłego właściciela majątku, ewentualna data jego zgonu i ustalenie spadkobierców. Nie sposób zatem twierdzić, że czynienie tego rodzaju ustaleń nie dotyczy tej samej sprawy pod względem materialnoprawnym, chociaż wnioskodawcami są osoby różne. Zatem, odrębne prowadzenie postępowania w tej samej sprawie należy uznać za pozbawione podstaw prawnych. Nie mogą bowiem toczyć się dwa, odrębne postępowania, dotyczące tego samego mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
W niniejszej sprawie, T. B. – L. oraz J. K. dwoma oddzielnymi pismami złożyli wnioski o ustalenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. S. oraz M. L. nieruchomości we Lwowie, których były współwłaścicielkami. Do wniosku J. K. dołączono "wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty" z dnia 3 grudnia 2008 r., w którym W. K. oświadczył, że jako osobę uprawnioną do uzyskania prawa do rekompensaty w niniejszej sprawie wskazuje swego syna – J. K.
Następnie, Wojewoda Małopolski w piśmie z dnia 20 sierpnia 2009 r. wezwał wnioskodawców – J. K. oraz T. B. – L. do usunięcia braków wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty, wskazując szereg dokumentów, które wnioskodawcy powinni przedłożyć, w tym prawomocnego postanowienia spadkowego w przypadku śmierci właściciela lub współwłaściciela nieruchomości z zaznaczeniem, że to ostatnie dotyczy J. K. Trzeba też zauważyć, że pismem z dnia 16 kwietnia 2010 r. Wojewoda Małopolski zwrócił się do wnioskodawców z prośbą o poinformowanie, czy jest obecnie prowadzone postępowanie spadkowe po M. L. z domu M., czy też wnioskodawcy rezygnują z ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty po tej osobie. W odpowiedzi, wnioskodawcy złożyli jedynie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. S. Następnie, w dniu 16 lutego 2010 r. J. K., zaś w dniu 21 lutego 2010 T. B. – L., złożyli wnioski o zawieszenie postępowania wskazując na konieczność uzyskania dokumentacji mogącej stanowić dowód w sprawie. Treść złożonych przez nich wniosków nie budzi zastrzeżeń, intencja wnioskodawców jest jasna i czytelna. W dalszej kolejności, przy piśmie z dnia 25 maja 2010 r. T. B.- L. złożył wyłącznie akt zgonu M. L. Natomiast żaden z wnioskodawców nie poinformował organu, czy jest prowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po M. L., nie złożono też aktu poświadczenia dziedziczenia po w/w zmarłej.
Wobec tego, Wojewoda Małopolski w dniu 29 czerwca 2010 r. zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie – na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., wskazując jednocześnie, że zgodnie z art. 98 § 2 K.p.a., żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane, jeśli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o jego podjęcie. Zatem strony miały świadomość, na jakiej podstawie postępowanie jest zawieszone i jaki wiąże się z tym rygor. Pouczono także strony o przysługującym prawie wniesienia zażalenia na to postanowienie, z którego to uprawnienia żadna ze stron nie skorzystała.
Nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku zarzut, że niezasadnie organ zawiesił całe postępowanie (tj. zarówno w części mienia pozostawionego przez M. S., jak i M. L.), podczas gdy wniosek w tym przedmiocie obejmował zawieszenie postępowania jedynie w części, tj. tylko co do mienia pozostawionego przez M. S. Jak zaś już wyżej wskazano, ze względu na jedność stosunku materialnoprawnego, powinno się toczyć jedno postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wobec tego okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność dwóch osób, nie stanowi uzasadnienia do uznania, że dopuszczalne jest prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w stosunku do każdego ze współwłaścicieli.
Podzielić należy również dokonaną przez Sąd I instancji ocenę niezasadności zarzutu rażącego naruszenia art.98 §1 k.p.a. i art. 105§1 k.p.a. z tego powodu, że jak twierdzi skarżący kasacyjnie, wskazany J. K. nie był spadkobiercą pierwotnego właściciela nieruchomości a jego ojciec W. K. został pozbawiony możliwości sprzeciwienia się zawieszeniu postępowania.
Co do tego zarzutu w pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wyraźnie stanowi, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli posiadają obywatelstwo polskie. Następuje to poprzez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Ponadto art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w/w ustawy przewiduje, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP do wniosku należy dołączyć: postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku oraz oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Niedołączenie wskazanego oświadczenia stanowi brak formalny wniosku, który podlega usunięciu na stosowne wezwanie organu na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy.
W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowo udzielonego wskazania osoby uprawnionej do rekompensaty, należy stwierdzić, że fakt, iż J. K. nie dziedziczył po M. S. (postanowienie Sądu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 25 marca 1993 r., k-9 akt adm.), nie oznacza, że nie mógł dziedziczyć po M. L. Przypomnieć zaś w tym miejscu raz jeszcze należy – o czym była już mowa powyżej – że Wojewoda Małopolski pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. wezwał J. K. i T. B. – L. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego legitymację J. K. do złożenia wniosku w niniejszej sprawie, a także w piśmie z dnia 16 kwietnia 2010 r. w/w byli wzywani do poinformowania Wojewody, czy było prowadzone postępowanie po M. L. W odpowiedzi przedłożono jedynie akt zgonu M. L., nie informując organu, czy jest prowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po M. L., nie złożono też aktu poświadczenia dziedziczenia po w/w zmarłej.
Skoro zatem na dzień wydania zarówno postanowienia o zawieszeniu postępowania (29 czerwca 2010), jak i decyzji umarzającej postępowanie (25 września 2013 r.) w aktach sprawy nie było postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia po drugiej ze współwłaścicielek przedmiotowej nieruchomości – M. L., to zasadnie uznano, że na ówczesnym etapie postępowania nie było wykluczone, że J. K. mógł po niej dziedziczyć. Nie było zatem podstaw do kwestionowania skuteczności wskazania.
Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, wyłącznie spadkobiercom właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP przysługuje uprawnienie do rekompensaty. W treści wskazanej regulacji mowa jest o spadkobiercach repatrianta bez ograniczenia co do linii, czy też podstawy dziedziczenia. Nie ma zatem ograniczenia w możliwości dokonywania wskazania, o którym mowa w art. 3 ust. 2 w/w ustawy do kręgu spadkobierców po tym samym współwłaścicielu pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości. Nie sposób zatem przyjąć, by wskazanie ograniczone było do kręgu spadkobierców po danym współwłaścicielu, skoro prawo do rekompensaty przysługuje z określonego tytułu jako jedno uprawnienie.
Wobec tego należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej i w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.
Mając na uwadze, że nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.