I OSK 2096/14

I OSK 2096/14 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2014-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2051/13 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2014-04-29
I OSK 2096/13 - Wyrok NSA z 2015-01-14
I SA/Wa 1762/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-05-15
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1340
art. 111a
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 12 września 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2051/13 o odrzuceniu skargi M.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 sierpnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia wraz z odsetkami postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2051/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M.C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 sierpnia 2013 r. nr [..] /Kadr/13 w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia wraz z odsetkami.
Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że M.C. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 sierpnia 2013 r. nr [..] /Kadr/13, którą to decyzją organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 26 czerwca 2013 r. nr [..] /Kadr/13 w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia wraz z odsetkami.
Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Dalej Sąd podniósł, iż zgodnie z brzmieniem art. 111a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 ze zm.), sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. Przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 121), dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego wprost wynika, że roszczenia majątkowe o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej są realizowane w procedurze cywilnej przed sądami pracy. Nie powinno budzić wątpliwości, że w ramach roszczeń majątkowych zawierają się także roszczenia finansowe, a takimi są roszczenia o wypłatę uposażenia wraz z odsetkami, jako świadczenia pieniężne. Warto przy tym od razu zaznaczyć, że droga sądowoadministracyjna jest wyjątkiem od generalnej zasady wyrażonej w art. 111a ww. ustawy. Tym samym, jako wyjątek, podlega wykładni zawężającej (exceptiones non sunt extendendae).
Sąd I instancji podkreślił, że taka interpretacja przywołanego przepisu ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide Sejm RP IV kadencji, nr druku 3527). W uzasadnieniu tym podniesiono, że w dotychczasowej ustawie brak było przepisu umożliwiającego dochodzenie na drodze sądowej roszczeń strażaków przeciwko Skarbowi Państwa o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego i przyznane w trybie administracyjnoprawnym. Stosunek służbowy strażaka jest stosunkiem administracyjnoprawnym, w ramach którego funkcjonariuszowi przysługują świadczenia pieniężne, w tym m.in. uposażenie. Jednakże administracyjnoprawna kwalifikacja stosunku służbowego strażaka nie uniemożliwia przyznania wynikającym z niego roszczeniom majątkowym, w tym także roszczeniom finansowym, charakteru roszczeń cywilnych, dochodzonych w procedurze cywilnej przed sądem pracy. W motywach projektu ustawy zaznaczono ponadto, że dotychczasowa ustawa milcząco pomijała kwestię odsetek od należnych świadczeń, toteż wprowadzona przepisem art. 111a zmiana ma na celu zrównanie pod tym względem praw strażaków z prawami pracowników, poprzez umożliwienie im dochodzenia roszczeń przed sądami pracy. W praktyce będą to więc przede wszystkim sprawy związane z wypłatą świadczeń i należności wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariusza. Przyjęte rozwiązanie ma pozwolić na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie.
Sąd podkreślił, iż przedmiotem zaskarżenia była kwestia odmowy wypłaty uposażenia wraz z odsetkami. Chodzi zatem o sprawę związaną z wypłatą świadczenia pieniężnego, a więc o realizację roszczenia majątkowego (finansowego) funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej, którego źródłem jest stosunek administracyjnoprawny. Sprawa ta nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, lecz – stosownie do art. 111a ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej – w sprawie tej sądem właściwym jest sąd pracy.
Sąd I instancji dodał, że jakkolwiek, w myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, to w omawianym przypadku – z woli samego ustawodawcy – jako sąd właściwy został przez niego ustanowiony sąd rozpatrujący sprawy z zakresu prawa pracy. Z tego względu nie można mówić, aby droga sądowa była zamknięta, gdyż odmowa przyjęcia niniejszej sprawy do rozpoznania skutkuje, stosownie do art. 111a ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w związku z art. 199¹ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.), dopuszczalnością rozpoznania sprawy przez sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniósł M.C. zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.
1) art. 111a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U z 2013 r. , poz. 1340 ze zm.) - poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a co powoduje, że rozstrzygnięcie będące przedmiotem decyzji i skargi, jako mające charakter roszczenia majątkowego cywilnego, dochodzonego w procedurze cywilnej przed sądem pracy, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdy tymczasem sprawa będąca przedmiotem skargi tak naprawdę pomimo mylnego jej nazwania przez organ, dotyczy w rzeczywistości przyznania, ustalenia świadczenia pieniężnego należnego skarżącemu jako strażakowi na podstawie ustawy o PSP, do których to spraw właściwy jest Sąd Administracji.
Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.
1) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 P.p.s.a poprzez niewłaściwe jego zastosowanie tj. odrzucenie skargi na decyzję MSW w przedmiocie odmowy wypłaty uposażenia z odsetkami za okres od 1 maja 2012 r. do 27 listopada 2012 r. oraz niezaliczenia tego okresu do stażu służby i uznanie, że jej przedmiot ma charakter roszczenia majątkowego zawierającego roszczenie finansowe, którymi są roszczenia o wypłatę uposażenia, i dla których wyłączona jest droga sądowoadministracyjna, gdy tymczasem w rzeczywistości sprawa będąca przedmiotem skargi dotyczy określenia wysokości uposażenia skarżącego jako strażaka PSP;
2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 5 oraz 58 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja MSW nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy KPA podlegającą kontroli i zaskarżaniu do Sądu Administracyjnego, gdy tymczasem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stosunek służby funkcjonariusza PSP nie jest stosunkiem pracy lecz jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i wszystkie akty władcze w stosunku do niego mają charakter indywidualnego aktu administracyjnego;
3) art. 5 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a poprzez niewłaściwe przyjęcie, że przedmiot skargi nie należy do właściwości Sądu Administracyjnego, gdy tymczasem z przepisu art. 5 P.p.s.a nie wynika brak właściwości tego Sądu do rozpatrywania tego typu spraw jak będąca przedmiotem zaskarżenia;
4) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8 i art. 11, art. 77 § 1 KPA poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej tj. orzekanie w sprawach wydanych decyzji administracyjnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie rozstrzygnięcie merytoryczne o żądaniach strony, w tym nie ustosunkowanie się do całości przedmiotu skargi, mając na względzie słuszny interes skarżącego, pomimo, iż skarżący wyraźnie wskazał zakres żądania nie ograniczający się tylko do pierwszego członu zaskarżonej decyzji ale i o sprawę niezaliczenia spornego okresu do stażu służby.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w § 2 tego artykułu przesłanek nieważności nie zaistniała, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należy rozpoznać w granicach podniesionych w jej treści zarzutów. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając zakwestionowanemu postanowieniu naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów twierdzi, iż w rzeczywistości sprawa dotyczyła szerszego zakresu żądań a przede wszystkim zaliczenia do wysługi lat okresu pozostawania poza służbą i ustalenia uposażenia za ten okres. W efekcie zakwestionowano zasadność odrzucenia skargi z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Poglądu skarżącego, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, nie sposób podzielić.
W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z treści zaskarżonej decyzji wynika, że jej przedmiotem była odmowa wypłaty skarżącemu uposażenia za okres od 1 maja 2012 r. do dnia 27 listopada 2012 r. wraz z odsetkami. Natomiast we wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. kierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych skarżący wnosił o: wydanie decyzji o uchyleniu skutków Decyzji Komendanta Głównego PSP z dnia 24 kwietnia 2012 r. oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 11 czerwca 2012 r. w sprawie zwolnienia dyscyplinarnego ze służby w PSP, określającej przywrócenie skarżącego do służby; zaliczenie do wysługi lat okresu pozostawania poza służbą oraz o wypłatę wynagrodzenia wraz z odsetkami za okres pozostawiania bez pracy. Z zestawienia treści wniosku skarżącego i zaskarżonej decyzji wyraźnie wynika, że organ rozpatrzył tylko część wniosku skarżącego, bowiem ograniczył się tylko do żądania w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia wraz z odsetkami. Zatem przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych w ściśle zakreślonym przedmiocie.
Wbrew stanowisku skarżącego nie sposób przyjąć, że przedmiotem zaskarżenia było ustalenie i przyznanie skarżącemu świadczenia za okres pozostawania poza służbą, podlegające kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie było bowiem podważenie prawidłowości decyzji odmawiającej wypłaty uposażenia za dany okres. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja w zakresie, w jakim rozpoznała wniosek skarżącego nie jest zaskarżalna w drodze skargi do sądu administracyjnego.
Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Stosownie do jego § 2, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
§ 3 wspomnianego przepisu wskazuje dodatkowo, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Kognicję sądów cywilnych określa z kolei art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.), stwierdzający, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Sprawy cywilne to z kolei, w myśl art. 1 tego Kodeksu, sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych.
Mając na uwadze powyższe regulacje należy zatem ustalić w pierwszej kolejności, czy analizowana sprawa materialna ma charakter administracyjnoprawny, czy też cywilnoprawny. Jeżeli bowiem ma charakter materialnie cywilnoprawny, wówczas rozważania nad charakterem czy "zewnętrznością" danego aktu/czynności organu stają się zbędne.
W tym miejscu wskazać należy, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r. o sygn. akt 12/99 (publ. OTK ZU 2000, nr 5, poz. 143) orzeczono, że art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału, za błędne należy uznać stanowisko, które niejako z góry wyklucza możliwość powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjno-prawnym. Roszczenia cywilnoprawne wynikają bowiem z tak różnych źródeł, iż nie sposób przyjąć, że źródło przesądza o charakterze stosunku prawnego. Także zatem między osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (np. stosunek służbowy, stosunek między organem administracji reprezentującym państwo a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kategorię spraw z zakresu podległości służbowej, których zasadniczo prawo do sądu nie obejmuje, należy ujmować wąsko, "ponieważ szereg elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znajdującego się w relacji podległości służbowej podlega kognicji sądu". W szczególności nie można wykluczyć, w ocenie Trybunału, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjno-prawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy zakwalifikować jako sprawę cywilną.
Następnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 111a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne wynikające ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy. W ocenie Sądu, brak jest tym samym podstawy prawnej do skontrolowania przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wypłaty skarżącemu uposażenia za dany okres. Tylko bowiem w sprawach dotyczących powołania, mianowania, ustalenia składników uposażenia strażaka organ administracji publicznej może działać w sposób władczy, mając za podstawę np. art. 91 ust. 1, czy też art. 92 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, w drodze wydania aktu administracyjnego. Kwestia wypłaty uposażenia strażaka ma jedynie charakter wtórny wobec rozstrzygnięcia o zaliczeniu stażu pracy do okresu służby. Zależność pomiędzy obydwoma rozstrzygnięciami jest zaś taka, że decyzja o zaliczeniu do wysługi lat okresu pozostawania poza służbą jest źródłem roszczenia majątkowego strażaka, wynikającego ze stosunku służbowego.
Jak wynika z powołanego wyżej art. 111a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, sprawy dotyczące roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne ze stosunku służbowego strażaków rozstrzygają sądy pracy, a przepisy ustawy - Kodeks cywilny, dotyczące skutków niewykonania zobowiązań, stosuje się odpowiednio. Treść powyższego przepisu jest jednoznaczna i zawiera wyraźne rozróżnienie podstaw roszczeń majątkowych o świadczenia pieniężne i samych roszczeń, zastrzegając dla tych ostatnich drogę postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi (sądami pracy).
Odnosząc się zaś do argumentacji skargi kasacyjnej, która zmierzała do zakwestionowania przedmiotu zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych, należy jeszcze raz podkreślić, iż treść decyzji z dnia 27 sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 26 czerwca 2013 r. wyraźnie wskazuje w jakim zakresie organ rozpoznał sprawę z wniosku skarżącego. Natomiast na etapie postępowania kasacyjnego strona skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutów zmierzających do wykazania, iż w rzeczywistości organ nie rozpoznał w całości żądań skarżącego. Dodać należy, iż skarżący ma instrumenty prawne, które mogą doprowadzić do załatwienia jego wniosku w pozostałym zakresie, bowiem, osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią wniosku, przysługuje - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skarga ta jednakże powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy. Zatem skarżący może złożyć skargę na bezczynność organu w zakresie, w jakim Minister Spraw Wewnętrznych nie rozpoznał jego wniosku.
Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu, co powoduje, że podniesione zarzuty skargi kasacyjnej z wyżej przedstawionych względów należało uznać za niezasadne.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną należało oddalić jako niezasadną.
Odnosząc się do wniosku o zwrot kosztów postępowania, zauważyć należy, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).