I OSK 2092/11

I OSK 2092/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Adamiak
Ewa Kwiecińska
Symbol z opisem
6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne
Aplikacje prawnicze
Sygn. powiązane
II SA/Wa 817/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-06-30
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 26 poz 157
art. 26 ust 3
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W.-K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 817/11 w sprawie ze skargi K.W.-K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 2011 r. nr DK-II-1621-28/11 w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010 r. nr 1889/2010; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz K. W.-K. kwotę 700 /siedemset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 817/11 oddalił skargę K. W. – K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 lutego 2011 r. nr DK-II-1621-28/11 w przedmiocie odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją z dnia 29 grudnia 2010 r. Dyrektor Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie (dalej także: "Krajowej Szkoły"), na podstawie art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 ze zm.), dalej powoływanej także jako "ustawa", odmówił przyjęcia K. W.-K. na aplikację sędziowską. W uzasadnieniu wskazał, że o przyjęciu na wskazaną aplikację decyduje miejsce kandydata na liście klasyfikacyjnej aplikantów, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy przy uwzględnieniu limitu miejsc na tej aplikacji wyznaczonego przez Ministra Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości zarządzeniem z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie zarządzenia naboru na aplikację sędziowską 2010 (Dz. Urz. MS Nr 2, poz. 10) wyznaczył limit 75 miejsc na tej aplikacji. Dyrektor Krajowej Szkoły ustalił miejsce K. W.–K. na 205 pozycji listy klasyfikacyjnej aplikantów. Limit miejsc na aplikacji sędziowskiej uległ wyczerpaniu po przyjęciu osób umieszczonych wyżej na liście, stąd też Dyrektor Krajowej Szkoły odmówił przyjęcia skarżącej na aplikację sędziowską.
W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 3, art. 26 ust. 1 ustawy oraz § 9 ust. 2 i § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895). Zarzuciła błędne przyjęcie średniej ocen zamiast sumy ocen uzyskanej ze wszystkich praktyk. Nie zgodziła się też, że ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną ze sprawdzianu. Podniosła również, że brak współpracy członków Komisji w prowadzeniu sprawdzianu skutkował przyjęciem niejednolitych kryteriów stosowanych w ocenianiu sprawdzianów.
Decyzją z dnia 22 lutego 2011 r. Minister Sprawiedliwości utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Krajowej Szkoły z dnia 29 grudnia 2009 r. W uzasadnieniu Minister wskazał, że przyczyną odmowy przyjęcia na aplikację sędziowską był brak spełnienia przesłanki związanej z umieszczeniem na liście klasyfikacyjnej na pozycji w granicach limitu określonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości. Minister uznał, że miejsce K. W.-K. na liście klasyfikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, prawidłowo ustalono poza wyznaczonym limitem miejsc na aplikację sędziowską. Ostatni z aplikantów przyjętych na aplikację sędziowską zajmował bowiem na liście klasyfikacyjnej pozycję 91. Organ podkreślił, że komisja, o której mowa w § 7 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia, jest niezależna, co oznacza, że Minister nie może merytorycznie oceniać sposobu dokonywania ocen poszczególnych sprawdzianów, nie ma też kompetencji do ustalania ocen z przebiegu praktyk wystawianych przez patronów i patrona koordynatora. Ustalenie liczby punktów uzyskanych przez kandydata ze sprawdzianów i praktyk pozostaje w sferze ustaleń faktycznych organu podejmującego decyzję o przyjęciu na aplikację sędziowską lub prokuratorską. Organ pierwszej instancji ma zatem obowiązek odniesienia się do liczby punktów uzyskanych ze sprawdzianów i praktyk a organ odwoławczy powinien ustalić, czy liczba ta została prawidłowo ustalona. W toku postępowania odwoławczego mogą być poprawiane błędy rachunkowe oraz weryfikowana zgodność formalna ocen wystawionych przez komisje oraz ocen wystawionych przez patronów i patrona koordynatora. Minister nie ma natomiast, tak jak i Dyrektor, uprawnień do merytorycznego podważania ocen ze sprawdzianów wystawionych przez komisję lub ocen wystawionych przez patronów z praktyki. Minister Sprawiedliwości nie stwierdził, aby przy wyliczaniu punktów Dyrektor Krajowej Szkoły popełnił błędy rachunkowe, natomiast oceny ze sprawdzianów i praktyk mieszczą się w ustawowej skali i są zgodne z kryteriami ocen sporządzonymi przez komisję.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że art. 26 ust. 3 ustawy należy interpretować z uwzględnieniem treści jej art. 25 ust. 5, który stanowi, że w oparciu o opinie i oceny patrona każdej z praktyk, patron koordynator sporządza końcową ocenę wraz z łączną oceną przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant. Zdaniem organu, niedopuszczalna jest wykładnia, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk, gdyż dokonana jest w oderwaniu od art. 25 ust. 5 ustawy Wykładnia prezentowana przez odwołującą się czyniłaby ocenę łączną patrona koordynatora bezprzedmiotową i bezcelową. Zdaniem organu, w świetle powołanych przepisów o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (jedna ocena końcowa). Do wniosku takiego prowadzi wykładnia językowa, systemowa i celowościowa powołanych wyżej przepisów. Za takim sposobem obliczania sumy punktów przemawia bowiem także treść § 9 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że punkty uzyskane przez aplikanta w wyniku oceny wszystkich praktyk (a zatem jednej łącznej oceny) są sumowane z punktami ze sprawdzianów.
Odnosząc się do pozostałego zarzutu odwołania, Minister wskazał, że jak wynika z § 8 ust. 3 rozporządzenia, ocena uzyskana przez aplikanta ze sprawdzianu przeprowadzonego w terminie poprawkowym stanowi jedyną ocenę z tego sprawdzianu. Do sprawdzianu poprawkowego stosuje się taki sam system oceniania jak do sprawdzianu zdawanego przez aplikanta po raz pierwszy. Za nieuzasadniony Minister uznał zarzut, że sprawdziany oceniane były odrębnie przez poszczególnych członków 3-osobowej komisji. Stwierdził, że oceny dokonywała 3-osobowa komisja, co potwierdzone zostało podpisami jej członków. Minister nie stwierdził uchybień, ani naruszeń prawa, w tym art. 65 ust. 1 Konstytucji i z tego względu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W skardze na decyzję Ministra Sprawiedliwości K. W.-K. wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie: art. 26 ust. 3 ustawy oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. poprzez błędne przyjęcie średniej zamiast sumy uzyskanej ze wszystkich praktyk; art. 26 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną ze sprawdzianu, pomimo tego, że sprawdzian poprawkowy nie jest sprawdzianem objętym programem aplikacji; § 7 ust. 2 rozporządzenia polegające na braku współpracy członków komisji w zakresie przeprowadzenia sprawdzianu, czego konsekwencją były niejednolite kryteria stosowane przy ocenianiu sprawdzianów.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że intencją ustawodawcy było nadanie ocenom z praktyk równorzędnej rangi z ocenami ze sprawdzianów, czego wyrazem jest to, że na szkolenie praktyczne w sądach i prokuraturach w trakcie aplikacji ogólnej przeznaczono nieproporcjonalnie więcej czasu niż na szkolenie teoretyczne w trakcie zjazdów. Skarżąca podniosła, że Rada Programowa Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury w uchwale z dnia 22 listopada 2010 r. nr 44/2010 wyraziła stanowisko, że przepis art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej oraz, że w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów. Strona zarzuciła niejednolite traktowanie aplikantów z powodu dopuszczenia przez Szkołę do dokonywania "korekt" oceny z praktyki i honorowania ocen uzyskanych w wyniku "korekty". Zdaniem skarżącej, ocena ze sprawdzianu poprawkowego nie powinna być w ogóle brana pod uwagę przy ustalaniu listy klasyfikacyjnej, gdyż sprawdzian ten nie jest sprawdzianem, o którym mowa w art. 26 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy. Strona podniosła – odnosząc się do kryteriów dokonywania ocen – że fakt złożenia przez sprawdzających podpisu pod listą 300 ocen nie stanowi podstawy przyjęcia, że każdy członek komisji sprawdził wszystkie prace. Zdaniem skarżącej, dowolność kryteriów przyjętych przy ocenianiu widoczna była podczas sprawdzania prac z lipca i sierpnia. Skarżąca zakwestionowała sposób obliczenia i przyznania punktów za sprawdziany z lipca, sierpnia, października i listopada. W ocenie strony, naruszone zostało prawo wolności wyboru i wykonywania zawodu.
W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy sposobu ustalenia liczby punktów, jakie uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinującej określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej. Zdaniem Sądu, przepis § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. mógłby sugerować, że końcowa liczba punktów jest sumą ocen z wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk. Również przepis art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury mówi o sumie punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej, w myśl jego literalnej wykładni. Jednakże – jak stwierdził Sąd - nie można, dokonując wykładni art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, pominąć treści art. 25 ust. 5, który posługuje się pojęciem "łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, które odbył aplikant". Zatem w takiej sytuacji, kiedy wykładnia literalna nie pozwala ustalić jednoznacznego brzmienia normy prawnej, należy posłużyć się wykładnią systemową, według której treść przepisu analizuje się w kontekście regulacji prawnych zawartych w innych przepisach, w pierwszej kolejności zawartych w tym samym akcie prawnym. Systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 daje, zdaniem Sądu, podstawę do uznania, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk (łącznej oceny dokonanej przez patrona koordynatora). W przeciwnym wypadku rola patrona koordynatora sprowadzałaby się jedynie do sporządzenia końcowej opinii oraz łącznej oceny przebiegu wszystkich praktyk, polegającej na prostym zsumowaniu poszczególnych ocen z praktyk. Także wykładnia celowościowa przepisów ustawy przemawia za takim sposobem ustalania miejsca aplikanta na liście klasyfikacyjnej. Zgodnie z zawartym w art. 52 pkt 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury upoważnieniem do określenia przez Ministra Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia m. in. sposobu ustalania systemu punktowego oceny zaliczania sprawdzianów i ich poprawek, praktyk i stażu objętych programem poszczególnych aplikacji, winien mieć on na względzie konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów. Taką jednolitość i obiektywizm zapewniają najpełniej sprawdziany przeprowadzone dla wszystkich aplikantów przez te same zespoły egzaminacyjne, stosujące te same jednolite kryteria oceny. Zdaniem Sądu przyjęcie, iż "łączna ocena" jest średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk jest zasadne, bowiem taka ocena jest najbardziej miarodajna, obiektywna i sprawiedliwa, a nadto mieści się w skali punktowej określonej w § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej oraz prokuratorskiej.
Sąd stwierdził, że zarówno ustawa jak i rozporządzenie, nie zawierają regulacji przewidujących tryb odwoławczy od ocen wystawionych przez komisje sprawdzające. Minister Sprawiedliwości dokonał sprawdzenia pod względem formalnym i nie stwierdził, by doszło do nieprawidłowości odnośnie przypisania skarżącej konkretnej ilości punktów za sprawdziany przeprowadzone w październiku i listopadzie, zaś Sąd rozstrzygający sprawę powyższe stanowisko podziela. Sąd bowiem w ślad za organem zauważył, że na sprawdzianach tych znajdują się oznaczenia kodowe, zaś liczby punktów odpowiadające tym kodom na tabelach wyników są tożsame z punktami, które za te sprawdziany otrzymała skarżąca i które zostały uwzględnione przy sporządzaniu listy klasyfikacyjnej. Sąd stwierdził, że tak Dyrektor Krajowej Szkoły jak i Minister Sprawiedliwości nie posiadają kompetencji do badania pod względem merytorycznym, czy oceny z tych sprawdzianów są prawidłowe. Także Sąd rozpoznający sprawę takich uprawnień nie posiada. To, czy w ocenie skarżącej dana ocena ze sprawdzianu jest sprawiedliwa, czy też nie, jest jej subiektywnym odczuciem i również z tego względu jest nieweryfikowalne.
W ocenie Sądu także zarzut aplikantki, jakoby sprawdziany były oceniane odrębnie przez poszczególnych członków komisji, co spowodowało, że kryteria oceniania nie były jednakowe dla wszystkich aplikantów, jest chybiony. Jak wynika z arkuszy ocen i wyników sprawdzianów, widnieją pod nimi podpisy wszystkich trzech członków komisji, a to oznacza, iż pochodzą one od komisji, a nie od poszczególnych jej członków, co jest zgodne z § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 września 2009 r.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną ze sprawdzianu, Sąd stwierdził, że nie znajduje on uzasadnienia. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy warunkiem ukończenia aplikacji ogólnej jest uzyskanie pozytywnych ocen ze wszystkich sprawdzianów i praktyk objętych programem aplikacji, zaś w myśl art. 26 ust. 3 ustawy o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Chodzi zatem o punkty ze sprawdzianów i praktyk, za które aplikant uzyskał pozytywne oceny, jak stanowi § 1. Nadto stosownie do treści § 8 ust. 2 rozporządzenia aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, może przystąpić do niego ponownie tylko raz w terminie wyznaczonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły. W myśl § 8 ust. 3 do sprawdzianu, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepis § 7 ust. 4 stanowiący, że oceny sprawdzianu formułowane są w systemie punktowym w skali od 0 do 5 punktów, a warunkiem zaliczenia sprawdzianu jest uzyskanie co najmniej 2 punktów. Nie ulega zatem wątpliwości, że pozytywna ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną mającą znaczenie dla określenia liczby punktów z tego sprawdzianu.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. W.–K. reprezentowana przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości w skardze kasacyjnej zarzucono:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 151 P.p.s.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie;
- art. 3 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie dogłębnej i wnikliwej analizy stanu prawnego sprawy;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.:
- art. 26 ust. 3 oraz art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a także § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. przez błędne przyjęcie, iż o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jedna końcowa ocena z praktyk będąca de facto średnią punktów uzyskanych z praktyk, podczas gdy o miejscu na liście klasyfikacyjnej decydować powinna suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk;
- art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury przez błędne przyjęcie, że ocena ze sprawdzianu poprawkowego jest jedyną oceną ze sprawdzianu miarodajną przy określaniu pozycji aplikanta na liście kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji przez odmowę rozpoznania odwołania od oceny ze sprawdzianu z dnia 19 lipca 2010 r., podczas gdy odwołania innych aplikantów zostały przyjęte i rozpoznane merytorycznie, co skutkowało podwyższeniem punktacji;
- art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury przez przyjęcie, że organ drugiej instancji nie jest uprawniony do merytorycznego badania zarzutów skarżącej w przedmiocie ocen ze sprawdzianów przeprowadzonych w ramach aplikacji ogólnej i jest on uprawniony jedynie do weryfikacji zgodności formalnej wystawionych ocen oraz kontroli błędów rachunkowych przy zliczaniu sumy punktów ze wszystkich sprawdzianów, przy jednoczesnym przyjęciu reguły, że komisja egzaminacyjna powołana do oceny danego sprawdzianu nie może rozpatrywać odwołań od takich sprawdzianów i zmieniać merytorycznie ocen, czym pozbawił skarżącą prawa do postępowania dwuinstancyjnego.
Naruszenie wskazanych w skardze przepisów w sposób istotny wpłynęło na wynik sprawy, gdyż wadliwa wykładnia przepisów art. 26 ust. 1 i 3 oraz art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury przesądziła o błędnej ocenie prawnej sytuacji i w konsekwencji doprowadziła do oddalenia skargi.
Wskazując na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z art. 188 P.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że Sąd I instancji zaniechał przeprowadzenia dogłębnej i wnikliwej analizy stanu prawnego sprawy, o jakiej mowa w art. 3 § 1 P.p.s.a., aprobując błędną interpretację art. 26 ust. 2, art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury przyjętą przez organ administracyjny. Zdaniem skarżącej, za błędne należy uznać stwierdzenie, że miejsce uzyskane przez skarżącą na liście klasyfikacyjnej zostało ustalone prawidłowo i że brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Wykładnia językowa art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wskazuje, że należy dokonać zsumowania punktów uzyskanych ze wszystkich sprawdzianów i praktyk, przy czym określenie "wszystkich" dotyczy zarówno "sprawdzianów", jak i "praktyk". Wykładnie funkcjonalna i celowościowa winny być stosowane zawsze obok wykładni językowej i to w sposób pomocniczy, nie zaś jako wyłączny lub pierwszorzędny sposób ustalania znaczenia danego przepisu. Użycie w art. 25 ust. 5 ustawy zwrotu "łączna ocena" wyklucza wystawienie przez patrona koordynatora praktyk oceny sprowadzającej się jedynie do czysto matematycznego wyliczenia średniej ocen z praktyk. Zgodnie bowiem ze Słownikiem Języka Polskiego słowo "łączny, łączna" należy interpretować jako "tworzący sumę czegoś, powstały z połączenia". Sporządzona przez patrona koordynatora praktyk ocena łączna, powinna więc stanowić sumę punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich praktyk, a nie stanowić ich średnią. Tym samym przepis art. 26 ust. 3 ustawy winien być rozumiany w ten sposób, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów (tyle ocen ile sprawdzianów) i praktyk (tyle ocen ile praktyk). Tym samym błędne jest stanowisko Ministra Sprawiedliwości, by o kolejności na liście klasyfikacyjnej aplikanta decydowała suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jedna ocena średnia z praktyk, sporządzona przez patrona praktyk.
Skarżąca ponadto podkreśliła, że interpretacja przyjęta ostatecznie przez organ administracyjny w zakresie ustalenia sposobu liczenia punktów, a utrzymana przez Ministra Sprawiedliwości, została negatywnie zaopiniowana przez Radę Programową Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, która w uchwale z dnia 22 listopada 2010 r. nr 44/2010 w sprawie interpretacji art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (http://www.kssip.gov.pl/info/uchwaly rady programowej) przyjęła, że "przepis art. 26 ust. 3 ustawy stanowi, że o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskana przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i praktyk w czasie aplikacji ogólnej (zdanie pierwsze) oraz że w przypadku równej liczby punktów uzyskanych przez aplikantów o kolejności decyduje suma punktów uzyskanych ze sprawdzianów (zdanie drugie). Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, iż łączna ocena z przebiegu praktyk, o której mowa w art. 25 ust. 5 zdanie trzecie ustawy, jest średnią arytmetyczną ocen ze wszystkich praktyk, jak twierdzi się w piśmie Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 28 października 2010 r. (DK-II-076-7/10)".
Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z wykładnią przepisów art. 26 ust. 2 i art. 25 ust. 5 zdanie 2 ustawy winna zyskać łącznie 109,5 punktów. Taka też ilość punktów pozwoliłaby skarżącej na zakwalifikowanie się na aplikację sędziowską. Podniosła, że kwestia odmiennego rozumienia cytowanych regulacji pojawiła się w Krajowej Szkole na dwa miesiące przed ukończeniem aplikacji. Nadto sposób sporządzania listy klasyfikacyjnej (w szczególności kryteriów ustalenia kolejności miejsc na tej liście) jest objęta materią ustawową. Tym samym nie może ona być przedmiotem decyzji organu administracyjnego (pismo Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 28 października 2010 r.).
Naruszenie art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. skarżąca postrzega w przyjęciu przez organ i Sąd, iż ocena ze sprawdzianu poprawkowego stanowi jedyną miarodajną przy ustalaniu listy kwalifikacyjnej, o której mowa w art. 26 ust. 2 ustawy. W ocenie skarżącej, art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia nie dają podstawy do przyjęcia, że tylko ocena ze sprawdzianu poprawkowego winna być liczona do sumy punktów uzyskanych ze sprawdzianów w miejsce oceny uzyskanej pierwotnie. Ustawa nie reguluje w ogóle instytucji "sprawdzianu poprawkowego"; stanowi o nim rozporządzenie podając, że "(...) aplikant, który nie zaliczył sprawdzianu, może przystąpić ponownie do sprawdzianu tylko raz, w terminie wyznaczonym przez Dyrektora Krajowej Szkoły". Przyjęcie, że ocena ze sprawdzianu poprawkowego, do którego przystępują jedynie osoby, które w toku aplikacji nie złożyły pozytywnie danego sprawdzianu (otrzymując mniej niż 2 punkty) jest jedyną wliczaną do ogólnej liczby punktów w miejsce pierwotnej oceny, bezpośrednio wpływa na ustalenie pozycji skarżącej na liście kwalifikacyjnej, która ze wszystkich sprawdzianów przewidzianych w programie aplikacji uzyskała oceny pozytywne.
Skarżąca zarzuca naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji przez nierówne traktowanie aplikantów aplikacji ogólnej odnośnie składania odwołań od oceny ze sprawdzianów przeprowadzanych w toku aplikacji. W stosunku do niektórych aplikantów odwołania od oceny zostały bowiem przyjęte, merytorycznie rozpoznane, w wyniku czego komisja egzaminacyjna zmieniła ocenę ze sprawdzianu. Natomiast w przypadku skarżącej, odwołanie od sprawdzianu przeprowadzonego w dniu 19 lipca 2010 r. zostało przyjęte i pozostało bez żadnej decyzji i merytorycznego ustosunkowania się do podniesionych zarzutów. Powyższe stanowi rażące naruszenie zasady równości, bowiem odwołania innych aplikantów zostały uwzględnione i oceny podwyższone. Wskazuje to na nierówne traktowanie aplikantów znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i jednocześnie naruszyło art. 65 Konstytucji w zakresie swobody wyboru i wykonywania zawodu.
W ocenie skarżącej doszło również do naruszenia art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury poprzez przyjęcie, że organ drugiej instancji nie jest uprawniony do merytorycznego badania zarzutów skarżącej w przedmiocie ocen ze sprawdzianów przeprowadzonych w ramach aplikacji ogólnej, a jest on uprawniony jedynie do weryfikacji zgodności formalnej wystawionych ocen oraz kontroli błędów rachunkowych przy zliczaniu sumy punktów ze wszystkich sprawdzianów, przy jednoczesnym przyjęciu reguły, że komisja egzaminacyjna powołana do oceny sprawdzianu nie może rozpatrywać odwołań od takich sprawdzianów i zmieniać merytorycznie ocen, czym pozbawiono skarżącą prawa do postępowania dwuinstancyjnego. Stanowisko Dyrektora Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oraz Ministra Sprawiedliwości, iż brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołań od ocen zarówno przez komisje egzaminacyjne, jak i powołane organy, prowadzi do sytuacji, że sprawa skarżącej rozpoznawana jest jeden raz, a iluzją staje się merytoryczna kontrola zasadności decyzji dyrektora o odmowie przyjęcia na aplikacje specjalistyczne, skoro organy wyżej wskazane uchyliły się od całościowej weryfikacji zaskarżonej decyzji Dyrektora. Ponadto nie do przyjęcia jest sytuacja, w której z uwagi na brak ustawowej regulacji tej kwestii - wadliwość dokonanej oceny byłaby nieusuwalna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie podlega uwzględnieniu, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania należy stwierdzić, że podniesione w jej ramach zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Pierwszy z nich bowiem w swej treści zawiera zasadę orzekania przez sądy administracyjne i tej zasadzie Sąd I instancji w niniejszej sprawie nie uchybił, gdyż kontrolował zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem. Przepis zaś art. 151 P.p.s.a. określa sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd pierwszej instancji, a o jego naruszeniu można by było mówić, gdyby sąd stwierdzając naruszenie prawa przez organ administracji publicznej przepis ten zastosował.
Przechodząc natomiast do oceny zarzutów dotyczących prawa materialnego trzeba w pierwszej kolejności podkreślić, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192) oraz w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie odbywania aplikacji ogólnej, sędziowskiej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 107, poz. 895). To według tych uregulowań należy oceniać prawidłowość wykładni przepisu art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. W szczególności ustalenia wymaga określony w art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy sposób ustalenia liczby punktów, jakie uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, decydujących o jego miejscu na liście klasyfikacyjnej.
Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy sposobu ustalenia liczby punktów, jakie uzyskał aplikant po zakończeniu aplikacji ogólnej, determinującej określenie jego miejsca na liście klasyfikacyjnej; to bowiem w zasadniczej mierze wpłynęło na ustalenie miejsca skarżącej na liście klasyfikacyjnej aplikantów przesądzającym o odmowie przyjęcia na aplikację sędziowską.
Należy zaznaczyć, iż w analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2010/11 (dostępny w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) uwzględnił skargę kasacyjną opartą na zarzucie błędnej wykładni przepisów ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu tego wyroku, który Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, wskazano, iż analiza treści art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż znaczenie tego przepisu uzyskane na gruncie wykładni językowej nie budzi najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych. Sformułowanie jest jasne i jednoznaczne: o kolejności miejsca na liście klasyfikacyjnej aplikantów decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk w czasie aplikacji ogólnej. Użyta w redakcji tego przepisu koniunkcja przesłanek, jakie ma spełnić aplikant ("suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów i wszystkich praktyk"), nie może być inaczej rozumiana na gruncie reguł wykładni językowej. Nie było więc potrzeby dokonywania wykładni systemowej i celowościowej omawianego przepisu. Nadto systemowa wykładnia art. 26 ust. 3 i art. 25 ust. 5 zd. 2 ustawy, do której odwołał się organ odwoławczy i Sąd I instancji wywodząc, że o miejscu na liście klasyfikacyjnej decyduje suma punktów uzyskanych przez aplikanta ze wszystkich sprawdzianów oraz jednej oceny z praktyk, wyliczonej zgodnie z zasadą wskazaną w art. 25 ust. 5 zd. 2, jest błędna. Za takim sposobem obliczania sumy punktów nie może przemawiać treść § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r., ponieważ przepisy rozporządzenia nie mogą zmieniać znaczenia przepisów ustawowych, co nie budzi najmniejszych wątpliwości zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto - wbrew twierdzeniu Sądu I instancji - za taką metodą ustalania ocen nie może przemawiać treść art. 52 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi delegację ustawową dla Ministra Sprawiedliwości do wydania rozporządzenia wykonawczego. Zakres oraz szczegółowa treść upoważnienia dla Ministra, w szczególności konieczność jednolitej i obiektywnej oceny wiedzy i kwalifikacji aplikantów, nie oznacza, że Minister miał obowiązek określić taki system umieszczania aplikantów na liście klasyfikacyjnej, jaki został wywiedziony przez organ i Sąd I instancji. Rozwiązania normatywne ustanowione przez Ministra nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie, gdyż godziłoby to w podstawowe zasady stanowienia aktów wykonawczych.
Należy ponadto podkreślić, że przeciwko ocenie prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przemawiają także względy wykładni historycznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyczyną nowelizacji ustawy dokonanej nowelą z dnia 18 sierpnia 2011 r. była chęć zmiany kryteriów decydujących o kolejności miejsc na liście klasyfikacyjnej aplikantów. Gdyby zasady liczenia punktów przyjęte przez Sąd I instancji wynikały z pierwotnego brzmienia art. 26 ust. 3 zd. 1 ustawy, to nie byłoby potrzeby nowelizowania tego przepisu.
W powołanym wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2010/11 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "W praworządnym (art. 7 Konstytucji RP) i demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) nałożenie na stronę obowiązku lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia może nastąpić tylko na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego. Jednocześnie, co silnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od samego początku jego istnienia, obowiązku obciążającego stronę lub ograniczenia przysługującego jej uprawnienia nie można domniemywać, gdyż godzi to w bezpieczeństwo obrotu prawnego. System obowiązujących przepisów prawnych winien być czytelny dla jednostki, tak aby mogła ona racjonalnie pokierować swym postępowaniem. W szczególności nie można obciążać jej sankcją za niedopełnienie domniemywanego obowiązku, jeżeli obowiązek wprost wypływający z przepisu prawa – w tym wypadku z art. 26 ust. 3 ustawy o Krajowej Szkole – został sformułowany inaczej. Organy władzy, w tym organy administracji publicznej nie mogą bowiem obarczać jednostki skutkami popełnionych przez siebie błędów, np. w procesie legislacyjnym.". Powyższe uwagi w całości odnoszą się do niniejszej sprawy.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 26 ust. 3 oraz art. 25 ust. 5 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury, a także § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. są więc zasadne i w pełni uzasadniają jej uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się natomiast odnieść do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 czerwca 2009 r. poprzez przyjęcie przez organ i Sąd, iż ocena ze sprawdzianu poprawkowego stanowi jedyną miarodajną ocenę przy ustalaniu listy kwalifikacyjnej aplikantów, ponieważ uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, w jaki sposób bezpośrednio dotyczy to sytuacji skarżącej, skoro – jak podaje – egzaminu poprawkowego nie składała. Nie wyjaśnia tego zarzutu samo stwierdzenie, że stanowisko w tej sprawie przyjęte przez organy i Sąd I instancji "bezpośrednio wpływa na ustalenie pozycji skarżącej na liście kwalifikacyjnej, która ze wszystkich sprawdzianów przewidzianych w programie aplikacji uzyskała oceny pozytywne.".
Z braku przekonujących argumentów za nieskuteczny należało także uznać zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie aplikantów w trakcie przeprowadzania sprawdzianu. Za chybiony zwłaszcza należy uznać pogląd, że wskutek braku możliwości powtórzenia przez aplikanta egzaminu, poprzez odwołanie się od uzyskanej oceny w celu jej poprawienia, "sprawa skarżącej rozpoznawana jest jeden raz". Jest poza wszelką wątpliwością, że postępowanie w sprawie przyjęcia skarżącej na aplikację sędziowską toczyło się w dwóch instancjach.
Z przedstawionych względów, a także biorąc pod uwagę, że w toku postępowania kasacyjnego nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 193 powołanej ustawy, uwzględniając nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego skarżącej.