I OSK 2088/22

I OSK 2088/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Niczyporuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1216/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art.64e art 184 w zw z art 182 § 2a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1491
art.110 Ś 1 w zw z art 126 i 138 § 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G., G. P., J. P., T. P. i B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1216/22 w sprawie ze sprzeciwów J. G., G. P., J. P., T. P. i B. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1216/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w wie oddalił sprzeciwy J. G., G. P., J. P. i T. P. oraz B. G. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z 1 czerwca 2021 r. po rozpatrzeniu odwołań J. G., J. P., G. P., T. P., B. G., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] (dalej Prezydent) z [...] grudnia 2020 r. (powinno być: [...] grudnia 2020 r.) o odmowie przyznania odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Wojewoda uwzględnił, że nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] oznaczona hip. [...] o powierzchni [...] m², znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu. Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa.
Prezydent ustalił, że nieruchomość położona przy ul. [...] oznaczona hip. [...] o powierzchni [...] m², obecnie wchodzi w skład następujących działek ewidencyjnych: nr [...]cz. o powierzchni [...] ha, nr [...] cz. o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] cz. o powierzchni [...] ha, nr [...] cz. o powierzchni [...] ha, [...] cz. o powierzchni [...] ha, nr [...] cz. o powierzchni [...] ha z obrębu [...]. Działki ewidencyjne nr [...], [...], [...]z obrębu [...]zgodnie z KW nr [...] stanowią własność Skarbu Państwa i są oddane w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w [...]. Działki ewidencyjne nr [...] [...] oraz [...] z obrębu [...] stanowią własność Miasta [...] i współwłasność osób trzecich. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] z 17 października 1994 r. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli: 1. W. i L. małż. B. co do [...] części; 2. W. i Z. małż. C., co do [...] cz.; 3. W. i A. małż. P., co do [...] cz., 4. A. i A. małż. P., co do [...] cz., 5. J. P. co do [...] cz. i H. P. co do [...] cz., na podstawie aktu zeznanego z [...] października 1919 r., nr [...], ze spadku po M. P. z mocy tytułu wykonawczego Sądu Okręgowego w [...] z 28 września 1927 r., [...] lipca 1927 r. i [...] sierpnia 1928 r., aktu z [...] stycznia 1930 r., nr [...], aktu z [...] lutego 1931 r., nr [...], decyzji z [...] września 1922 r., [...] listopada 1927 r., [...] października 1928 r., [...] lutego 1931 r.
Z akt sprawy wynika, że dawni właściciele nie występowali z wnioskiem w trybie dekretu z 26 października 1945 r.
O odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] nr hip. [...] wystąpili: T. P., J. G., B. G. oraz G. P. i J. P.
Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za powyższą nieruchomość do czasu ustalenia następców prawnych W. i A. małż. P., W. i L. małż. B., J. P. oraz H. P., lub do czasu ustanowienia dla ww. osób kuratorów dla osób nieobecnych lub kuratorów spadku.
Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Wojewoda uchylił powyższe postanowienie.
Następstwo prawne wnioskodawców po dawnych właścicielach przedmiotowej nieruchomości ustalono na podstawie:
- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział II Cywilny z 25 marca 1994 r., sygn. akt II Ns 87/94, zgodnie z którym:
• spadek po A. P., zmarłym 1 stycznia 1958 r. na podstawie ustawy nabyły dzieci: P. P. i F. G. po 1/4 części spadku każde z nich, wnukowie: T. P. i J. P. po 1/8 części spadku każde z nich oraz żona A. P. w 1/4 części spadku z wyłączeniem udziału spadkodawcy w majątku wspólnym, który to udział dziedziczą P. P. i F. G. po 1/3 części oraz wnukowie T. P. i J. P. po 1/6 części;
• spadek po A. P., zmarłej 15 października 1963 r., na podstawie ustawy nabyły dzieci: P. P. i F. G. po 1/3 części spadku oraz wnukowie T. P. i J. P. po 1/6 części każdy z nich;
- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z 22 listopada 1994 r., sygn. akt I Ns 951/94, zgodnie z którym, spadek po F. G. z domu P., zmarłej 25 marca 1975 r., na podstawie ustawy nabyła J. G. w całości,
- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], Wydział I Cywilny z 24 września 2002 r., sygn. akt I Ns 714/02, zgodnie z którym:
• spadek po W. C., zmarłym 5 lipca 1942 r. nabyły na podstawię ustawy dzieci: L. G. z d. C., H. C. i L. C. po 1/3 części każde z nich;
• spadek po Z. C. z d. P., zmarłej 28 lutego 1944 r. nabyli na podstawie ustawy dzieci: L. G. z d. C., H. C. i L. C. po 1/3 części każde z niech;
- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], Wydział i Cywilny z 14 listopada 2002 r., sygn. akt I Ns 1459/02, zgodnie z którym spadek po L. G. z domu C., zmarłej 23 listopada 1974 r., na podstawie ustawy nabyła córka B. G. w całości;
- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z 22 listopada 2002 r., sygn. akt I Ns 1407/02, zgodnie z którym spadek po L. C., zmarłym 7 kwietnia 1945 r. nabyły siostry H. C. i L. G. z domu F. po 1/2 części spadku każda z nich;
- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], Wydział I Cywilny z 27 lutego 2002 r., sygn. akt I Ns 109/02, zgodnie z którym spadek po H. C., zmarłej 16 maja 1994 r. na podstawie testamentu własnoręcznego z 6 stycznia 1992 r. nabyła siostrzenica B. G. w całości;
- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], Wydział I Cywilny z 4 listopada 1999 r., sygn. akt I Ns 1983/99, zgodnie z którym spadek po P. P., zmarłym 2 grudnia 1985 r. nabyli na podstawie ustawy żona W. P. z d. S. oraz syn E. P. po 1/2 części spadku każde z nich;
- postanowienia Sądu Rejonowego dla [...], Wydział XVI Cywilny 7 lipca 2016 r., sygn. akt XVI Ns 1834/15 na podstawie którego stwierdzono, że spadek po W. P. z domu S., zmarłej 16 czerwca 1992 r. na podstawie ustawy nabył w całości syn E. P., - aktu poświadczenia dziedziczenia z 21 grudnia 2015 r., rep A nr 4346/2015, sporządzonego przez P. M. - notariusza w [...], zgodnie z którym spadek po E. P., zmarłym 2 grudnia 2015 r., na podstawie ustawy nabyła córka G. P. Akt ten został zarejestrowany w rejestrze aktów poświadczenia dziedziczenia utworzonym przez Krajową Radę Notarialną pod numerem [...].
Decyzją z 3 grudnia 2020 r. Prezydent orzekł o odmowie przyznania G. P., J. G, T. P., J. P., B. G. odszkodowania za przejętą dekretem opisaną wyżej nieruchomość.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: J. G., J. P., G. P., T. P., B. G.
Wojewoda decyzją z [...] czerwca 2021 r. uchylił decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2020 r. wskazując, że organ I instancji wydając decyzję naruszył przepisy postępowania z uwagi na nieustalenie wszystkich stron postępowania oraz przedwczesne i niepełne ustalenia co do utraty władztwa nad przedmiotową nieruchomością przez jej dawnych właścicieli. W odniesieniu do braku ustalenia wszystkich stron postępowania Wojewoda przywołał aktualny pogląd orzecznictwa i doktryny przyjmujący, że z uwagi na szczególny charakter przepisu art. 215 u.g.n. uprawniającego do przyznania odszkodowania, wynika wspólne (dla współwłaścicieli przeddekretowej nieruchomości i ich następców prawnych) prawo do ustalenia przesłanek do odszkodowania w postępowaniu, w którym uczestniczą wszyscy uprawnieni, również ci, którzy nie domagają się odszkodowania. Prezydent kończąc postępowanie wszczęte wnioskiem w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez wydanie decyzji z [...] grudnia 2020 r. naruszył prawo następców prawnych po W. i A. małż. P., W. i L. małż. B., J. P. oraz H. P. (wynikające z art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a.) do uczestnictwa w postępowaniu, w którym ustalane są przesłanki warunkujące możliwość przyznania odszkodowania.
Następnie, Wojewoda wyjaśnił, że ustalone przepisem art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki warunkujące możliwość ustalenia odszkodowania, muszą być spełnione kumulatywnie. W przedmiotowej sprawie niesporne jest to, że grunt przedmiotowej nieruchomości mógł być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Powyższe wynika z ustaleń dokonanych przez organ administracji na podstawie ogólnego planu zabudowania [...] zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz opinii geodezyjnej z 9 września 2020 r. Dokumenty te wskazują, że nieruchomość przy ul. [...] nr hip. [...] położona jest w strefie IVa. Dla ww. strefy określono sposób zabudowy zwarty, maksymalną ilość kondygnacji 4 oraz 50% powierzchni zabudowy. Organ I instancji ustalił ponadto, że przed wejściem w życie dekretu na przedmiotowym gruncie były posadowione budynki, które uległy zniszczeniu w czasie działań wojennych, co potwierdza m.in.: karta lustracji nieruchomości z 7 września 1945 r., z której wynika, że naniesienia znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości zostały zakwalifikowane jako kategoria VII - budynki zniszczone całkowicie oraz protokół oględzin nieruchomości wykonanych 4 kwietnia 1952 r., z którego wynika, że na terenie nieruchomości o adresie [...] znajdował się: budynek frontowy, wypalony i wyburzony, pozostały fragmenty murów 1 piętrowe i parterowe zagruzowane zwałami gruzu do wywiezienia; oficyna prawa 3 piętrowa wypalona bez stropów i dachu, tylna ściana od posesji [...] wyburzona do 1.2 pierwszego piętra, budynek wewnątrz zagruzowany; pozostałe budynki całkowicie wyburzone i wypalone, po których pozostały zwały gruzu zalegające miejscami do poziomu parteru.
W aktach sprawy znajduje się ponadto sprawozdanie Prezydium Rady Narodowej w [...], Wydział Inspekcji Budowlanej [...] z [...] kwietnia 1952 r. sporządzone na skutek podania z [...] marca 1952 r. w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynków wypalonych i częściowo wyburzonych na nieruchomości nr [...] przy ul. [...]. Z treści powyższego dokumentu wynika, że po zbadaniu na miejscu, w składnicy akt i planów Wydziału stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek oficyny prawej 3 piętrowy wypalony częściowo wyburzony bez dachu i stropów.
Zdaniem Wojewody słusznie uznano, że przedmiotowa nieruchomość mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem została spełniona pierwsza przesłanka umożliwiająca przyznanie odszkodowania za przedmiotową działkę.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie są zaś przede wszystkim ustalenia Prezydenta dotyczące kolejnej przesłanki wynikającej z art. 215 ust. u.g.n. tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem Wojewody, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że nie została spełniona powyższa przesłanka. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy wskazuje wyłącznie na zdarzenia prawne, nie zaś faktyczne, które uzasadniałyby prawidłowość stanowiska Prezydenta przedstawionego w skarżonej decyzji. W zakresie dokumentacji, która mogłaby świadczyć o podjęciu ww. działań, organ pierwszej instancji powołał się na zdjęcia lotnicze, orientacyjnie i poglądowo wskazując stan faktyczny nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w newralgicznej dacie. W związku z powyższym - powołanie się w skarżonej decyzji organu pierwszej instancji w zakresie dowodów realnie wskazujących stan nieruchomości przed dniem 5 kwietnia 1958 r. jedynie na zdjęcia nieopisane przez osobę do tego uprawnioną, w opinii organu pierwszej instancji potwierdzające czynności polegające na rozbiórce zniszczonych wskutek działań wojennych budynków, wywiezieniu gruzu, czy też na dokumenty, w tym artykuły prasowe związane z przekazaniem terenu pod inwestycję [...] i wyrażających zgodę na jego zagospodarowanie, nie może stanowić o podjęciu na terenie konkretnej nieruchomości przez inwestora tego rodzaju działań, które uniemożliwiałyby faktyczną możliwość władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. Tym samym, zdaniem Wojewody, nie sposób uznać, że Prezydent dokonał prawidłowej wykładni normy art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie przesłanki odszkodowawczej oraz, że dokonał prawidłowej i wyczerpującej subsumcji materiału dowodowego pod tę normę.
W ocenie Wojewody, Prezydent zaniechał też określenia granic przedmiotowej nieruchomości na zdjęciach lotniczych, wychodząc z założenia, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym szczególności ze zdjęć lotniczych na podstawie których łatwo odczytać układ ulic i wskazać usytuowanie gruntu będącego przedmiotem niniejszej decyzji, jednoznacznie wynika, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] tak jak tereny przylegające do niej, były położone na terenie [...] i objęte były działaniami polegającymi na jego realizacji. Wojewoda uznał, że w odniesieniu do zdjęć, na które powołuje się organ pierwszej instancji zabrakło opinii biegłego fotogrametry uprawnionego do jej sporządzenia, w tym naniesienia granic obecnych i dawnej działki hip. zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Na zdjęciach tych nie zostały wytyczone granice działki objętej wnioskiem o odszkodowanie, w wyniku czego nie można jednoznacznie stwierdzić, że - jak wskazuje organ pierwszej instancji - przedmiotowy teren został objęty inwestycją związaną z realizacją [...], czy też teren ten został wyrównany tak jak położone obok niego inne tereny niezabudowane pod park. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze zostały wykonane w ten sposób, że nie można jednoznacznie stwierdzić jakiego obszaru one dotyczą. Organ nie sporządził żadnego opracowania geodezyjnego (topograficznego), które pozwalałoby odnieść treść szkicu nr [...] stanowiącego załącznik zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z dnia [...] lutego 1952 r. do konkretnych miejsc [...], w szczególności stwierdzić czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, szkic ten dotyczy przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, ze zdjęć nie wynika, że faktycznie na przedmiotowym terenie powstały alejki w ramach realizacji [...]. Jak również zdjęcia nie wskazują, że do 5 kwietnia 1958 r. przedmiotowa nieruchomość została przejęta czy zabudowana w sposób, który uniemożliwiałby poprzednim właścicielom władanie nią. W zaświadczeniu lokalizacyjnym nr [...] wskazano przy tym, że granice terenu objętego zamierzeniem mogą ulec zmianie. Wymieniony szkic nr [...] do ww. decyzji lokalizacyjnej także zawiera określenie, że jest to wstępny projekt. Nie można zatem treści zaświadczenia, jak i samego szkicu traktować jako przesądzającego, które nieruchomości zostały faktycznie przeznaczone i następnie zagospodarowane pod park. Podkreślono, że nie może także świadczyć o utracie możliwości faktycznego władania nieruchomością ogólnikowe stwierdzenia organu pierwszej instancji w zakresie realizacji [...], nie poparte żadną dokumentacją o podjęciu faktycznych działań inwestycyjnych na terenie objętym niniejszym postępowaniem. W ocenie organu odwoławczego spośród przedstawionych przez organ pierwszej instancji dowodów potwierdzający podjęcie faktycznych działań na przedmiotowej nieruchomości są zdjęcia lotnicze wykonane w roku 1953, 1955 i 1960. Jednakże w ocenie organu odwoławczego analiza zdjęć, dokonana przez pracowników organu nie posiadających uprawnień fotogrametry, budzi uzasadnione wątpliwości, co do wiarygodności takiego dowodu. Takie zdjęcia, w opinii Wojewody, żeby mogły stanowić wiarygodny materiał dowodowy powinny być opracowane zgodnie z przepisami prawa w tym zakresie i podpisane przez uprawnioną osobę. Dopiero wtedy należy je wskazać jako źródło informacji na temat nieruchomości i jej zagospodarowania na konkretne daty. W przeciwnym razie zdjęcia te nie mogą być wiarygodnym dokumentem przesądzającym o faktycznym pozbawieniu władztwa nad nieruchomością byłych właścicieli przed 5 kwietnia 1958 r. Twierdzenie organu pierwszej instancji, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się realizowane w ramach [...] alejki i nasadzenia są twierdzeniem wyłącznie subiektywnym. Jakość załączanych do materiału dowodowego zdjęć nie pozwala, bez specjalistycznej wiedzy, na stwierdzenie z całą pewnością, że widoczne na zdjęciach pasma przecinające nieruchomość są alejkami utworzonymi w ramach realizacji parku lub innej inwestycji Państwowej. Również odczytanie i interpretacja nasadzeń dokonana przez osobę niemającą specjalistycznej wiedzy, jest w ocenie organu odwoławczego poczyniona w sposób subiektywny.
Zdaniem Wojewody, skoro na zdjęciach nie zostały naniesione przez biegłego granice nieruchomości hipotecznej, nie można mówić o rzeczywistym ustaleniu w tym zakresie. Tego typu ustaleń organ nie może dokonywać orientacyjnie i dowolnie.
W ocenie Wojewody, Prezydent powinien szczegółowo wyjaśnić istniejące w tym zakresie wątpliwości. W szczególności powinien zwrócić się do Narodowego Instytutu Dziedzictwa z prośbą o informacje, jakie dokumenty geodezyjne były brane pod uwagę przy sporządzeniu opinii z 26 czerwca 2018 r., które pozwoliły na tak pewne stwierdzenia dotyczące obszaru, na którym realizowano inwestycję związaną z realizacją [...].
Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie podjął wyczerpującej ilości czynności procesowych oraz nie wyjaśnił dostatecznie okoliczności związanych z pozbawieniem byłych właścicieli możliwości faktycznego władania nieruchomością położoną w [...] przy ul. [...]oznaczenie hip. [...], która obecnie wchodzi w skład działek ewidencyjnych nr [...]cz., nr [...] cz., nr [...], nr [...] cz., nr [...]cz., nr [...]cz. nr [...], nr [...] cz. z obrębu [...]przed 5 kwietnia 1958 r., czym organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W związku z tym Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji uznając, że zastosowanie art. 136 k.p.a. celem uzupełnienia ww. dowodów i materiałów nie byłoby postępowaniem uzupełniającym i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, iż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Jednobrzmiące sprzeciwy od decyzji Wojewody wnieśli: B. G. oraz J. G., G. P., J. P. i T. P., kwestionując część uzasadnienia tej decyzji i podnosząc następujące zarzuty:
1. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 110 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez naruszenie przez Wojewodę zasady związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie aktem administracyjnym, tj. postanowieniem z [...] lutego 2019 nr [...] w zakresie ustalenia i konieczności zawiadomienia innych spadkobierców po współwłaścicielach nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], podczas gdy kwestia ta (tj. brak konieczności zawiadomienia spadkobierców W. i L. małż. B., Wojciecha i A. małż. P., J. P. i H. P.) została już przez Wojewodę prawomocnie przesądzona we wskazanym powyżej postanowieniu;
2. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez brak orzeczenia, że w stosunku do dotychczas ustalonych spadkobierców istnieje możliwość wydania decyzji częściowej w zakresie wypłaty odszkodowania.
Wskazując na powyższe naruszenia sprzeciwiający się wnieśli o uchylenie wskazówek Wojewody w zakresie konieczności powiadomienia spadkobierców innych współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] zawartych w decyzji z [...] czerwca 2021 r., bowiem kwestia braku konieczności zawiadomienia spadkobierców W. i L. małż. B., W. i A. małż. P., J. P. i H. P. została już prawomocnie przesądzona przez Wojewodę w postanowieniu z [...] lutego 2019 r.
W odpowiedzi na sprzeciwy Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1450/21 oddalił wniesione sprzeciwy, uznając je za nieuzasadnione. Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że decyzja Wojewody z [...] czerwca 2021 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie na potrzeby jej rozstrzygnięcia konieczne było odniesienie się do treści art. 215 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym "przepisy ustawy dotyczące odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego". Jednocześnie Sąd podkreślił, że stwierdzenie braku spełnienia jednej z przesłanek uniemożliwia ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wskazane warunki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zdaniem Sądu, słusznie uznano na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentów, że przedmiotowa nieruchomość mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem została spełniona pierwsza przesłanka umożliwiająca przyznanie odszkodowania za przedmiotową działkę. Prawidłowo natomiast podniósł Wojewoda, który wskazał, że zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 215 u.g.n., tj. utrata przez dawnych właścicieli możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W zakresie dokumentacji, organ pierwszej instancji powołał się jedynie na zdjęcia lotnicze, nieopisane przez uprawnioną osobę, orientacyjnie i poglądowo wskazując stan faktyczny nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w dacie 5 kwietnia 1958 r. Prezydent zaniechał przy tym określenia granic przedmiotowej nieruchomości także na zdjęciach lotniczych. Wobec tak orientacyjnych dowodów zebranych w aktach sprawy słusznie podniósł organ II instancji, że zabrakło opinii biegłego fotogrametry uprawnionego do jej sporządzenia, w tym naniesienia granic obecnych i dawnej działki hip. zgodnie z posiadaną wiedzą i doświadczeniem specjalistycznym. Na zdjęciach tych nie zostały wytyczone granice działki objętej wnioskiem o odszkodowanie, wobec czego nie sposób jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy teren został objęty inwestycją związaną z realizacją [...], czy też teren ten został wyrównany tak jak położone obok niego inne tereny niezabudowane pod park. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze zostały wykonane w ten sposób, że nie można jednoznacznie stwierdzić jakiego obszaru one dotyczą. Za słuszne Sąd uznał stwierdzenie, że organ I instancji nie sporządził żadnego opracowania geodezyjnego (topograficznego), które pozwalałoby odnieść treść szkicu nr [...] stanowiącego załącznik zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z [...] lutego 1952 r. do konkretnych miejsc [...], w szczególności stwierdzić czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie, szkic ten dotyczy przedmiotowej nieruchomości. Ponadto, ze zdjęć nie wynika, że faktycznie na przedmiotowym terenie powstały alejki w ramach realizacji [...]. A co równie istotne zdjęcia nie wskazują, że do 5 kwietnia 1958 r. przedmiotowa nieruchomość została przejęta czy zabudowana w sposób, który uniemożliwiałby poprzednim właścicielom władanie nią. Brak w aktach sprawy dowodów na podjęcie faktycznych działań inwestycyjnych na terenie objętym przedmiotowym postępowaniem, jednocześnie również w zaświadczeniu lokalizacyjnym nr [...] wskazano przy tym, że granice terenu objętego zamierzeniem mogą ulec zmianie, zaś szkic nr [...] do ww. decyzji lokalizacyjnej także zawiera określenie, że jest to wstępny projekt. Zgodzić się należy z wywodami Wojewody, że załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze wykonane w roku 1953, 1955 i 1960, żeby mogły stanowić wiarygodny materiał dowodowy powinny być opracowane zgodnie z przepisami prawa w tym zakresie i podpisane przez uprawnioną osobę. Dopiero wtedy należy je wskazać jako źródło informacji na temat nieruchomości i jej zagospodarowania na konkretne daty. W przeciwnym razie zdjęcia te nie mogą być wiarygodnym dokumentem przesądzającym o faktycznym pozbawieniu władztwa nad nieruchomością byłych właścicieli przed 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie jakość załączanych do materiału dowodowego zdjęć nie pozwala, bez specjalistycznej wiedzy, na stwierdzenie z całą pewnością, że widoczne na zdjęciach pasma przecinające nieruchomość są alejkami utworzonymi w ramach realizacji parku lub innej inwestycji państwowej, podobnie rzecz się ma z oceną nasadzeń. Skoro zatem na zdjęciach nie zostały naniesione przez biegłego granice nieruchomości hipotecznej, nie można mówić o rzeczywistym ustaleniu w tym zakresie, bowiem takich ustaleń organ powinien dokonywać precyzyjnie.
Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał zarzuty zawarte w sprzeciwach.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. G., G. P., J. P., T. P. i B. G.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 690/22, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 września 2021 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Uznając za uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej "P.p.s.a" -Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się do wszystkich istotnych aspektów niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli bowiem strona skarżąca w środku zaskarżenia wszczynającym postępowanie sądowe dowodzi swoich racji wspierając je określonym rodzajem argumentacji, to Sąd powinien uczynić ją przedmiotem weryfikacji dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu, obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego i prawnego. Zaniechanie tej powinności stanowi wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc kwalifikuje się jako uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Z treści uzasadnienia wyroku powinno bowiem wynikać, że Sąd rzeczywiście przeanalizował zarzuty zamieszczone w sprzeciwach i wszystkie istotne w sprawie kwestie, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałem dowodowym. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Prezydent zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy dawnej ul. [...] do czasu ustalenia następców prawnych W. i A. małż. P., W. i L. małż. B., J. P. oraz H. P., lub do czasu ustanowienia dla ww. osób kuratorów dla osób nieobecnych lub kuratorów spadku oraz wezwał wnioskodawców do wystąpienia do sądu w celu przeprowadzenia postępowań spadkowych po ww. lub przeprowadzeniu postępowań w celu ustanowienia kuratorów dla nieobecnych lub kuratorów spadku. Powyższe orzeczenie zostało uchylone postanowieniem Wojewody z [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przyjmie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1565/13 odnośnie kwestii podzielności roszczenia odszkodowawczego zawartego w art. 215 u.g.n., zmierzając do zakończenia postępowania z wniosku stron w stosunku do prawa do odszkodowania za udział w nieruchomości przysługujący spadkobiercom po A. P. i A. P. oraz W. C. i Z. C. Zdaniem Wojewody, postępowanie w niniejszej sprawie może toczyć się niezależnie dla spadkobierców każdego z byłych właścicieli. Prezydent rozpoznając wnioski J. G. G. P., J. P. i T. P. oraz B. G. i odmawiając w decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. przyznania odszkodowania zastosował się do wskazań Wojewody przedstawionych w uzasadnieniu postanowienia z [...] lutego 2019 r. i stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie może toczyć się niezależnie dla spadkobierców każdego z byłych właścicieli. Tymczasem w zaskarżonej sprzeciwami decyzji Wojewoda zajął przeciwne stanowisko niż w postanowieniu własnym z [...] lutego 2019 r., wskazując m.in., że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, z uwagi na nieustalenie wszystkich stron postępowania.
Na powyższe zwracali uwagę sprzeciwiający się we wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwach, zarzucając naruszenie przez organ zasady związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie aktem administracyjnym, tj. postanowieniem z [...] lutego 2019 r. w zakresie ustalenia i konieczności zawiadomienia innych spadkobierców po współwłaścicielach nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], podczas gdy kwestia ta (tj. brak konieczności zawiadomienia spadkobierców W. i L. małż. B., W. i A. małż. P., J. P. i H. P.), zdaniem sprzeciwiających się, została już przesądzona przez Wojewodę we wskazanym powyżej postanowieniu. Kwestionowano przy tym, zarzucając naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a., brak orzeczenia, że w stosunku do dotychczas ustalonych spadkobierców istnieje możliwość wydania decyzji częściowej w zakresie wypłaty odszkodowania.
Uchylając zatem zaskarżony wyrok Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istotną wadliwością wyroku jest brak dokonania przez Sąd I instancji rozważań w odniesieniu do wskazanych okoliczności, podniesionych jako kluczowe w ocenie stron sprzeciwiających się, uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 3 czerwca 2022 r. pełnomocnik J. G., G. P., J. P., T. P. i B. G. podtrzymał w całości wniesione sprzeciwy, wnosząc o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podkreślił, że sprzeciwiający się w zakresie rozstrzygnięcia nie kwestionują decyzji Wojewody, a jedynie nie zgadzają się z częścią zawartych w niej wytycznych co do konieczności ustalenia i powiadomienia spadkobierców innych współwłaścicieli wskazanej nieruchomości dekretowej. Zdaniem sprzeciwiających się, wytyczne w zakresie tej okoliczności są już prawomocnie i ostatecznie rozstrzygnięte przez Wojewodę jeszcze w toku postępowania administracyjnego przed Prezydentem. Wojewoda sam wskazał, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zawiadomienia spadkobierców innych współwłaścicieli z uwagi na podzielność odszkodowania i możliwość prowadzenia tych spraw osobno co do każdej z tych osób.
Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1216/22 oddalił wniesione sprzeciwy uznając, że przeprowadzona kontrola wykazała, że decyzja Wojewody z [...] czerwca 2021 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło bowiem z uwagi na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym, a w zasadzie zasadniczym zakresie, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że sprzeciwiający się objęli sprzeciwami tylko fragmenty uzasadnienia decyzji Wojewody, w których organ stwierdza, że wydanie decyzji odszkodowawczej wymaga udziału w postępowaniu wszystkich uprawnionych, a zatem również następców prawnych po W. i A. małż. P., W. i L. małż. B., J. P. i H. P., wnosząc o jej wyeliminowanie w tej części. Kwestionowane fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnosiły się do istoty rozstrzygnięcia organu administracji. W ocenie Sądu I instancji, taki sposób sformułowania sprzeciwów może budzić wątpliwości w aspekcie procesowym. Sąd I instancji uznał jednak za dopuszczalną możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jedynie uzasadnienia decyzji lub jego części, z uwagi na rolę, jaką spełnia ono w ramach dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Nie zmienia to jednak faktu, że brak jest dotychczas pełnej zgodności co do określenia zakresu (przedmiotu) zaskarżenia w takim przypadku, a także powiązanego z nim zakresu kompetencji kasacyjnych sądu w razie uwzględnienia skargi (zob. Turski J., Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji w części obejmującej wyłącznie uzasadnienie lub jego fragmenty, ZNSA 1 (70) 2017). Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę odrzuca koncepcję, że w razie uznania za zasadną skargi (sprzeciwu) o zakresie zaskarżenia zawężonym przez skarżącego tylko do uzasadnienia danej decyzji, sąd jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie, w obrocie prawnym. Wyeliminowanie bowiem fragmentów uzasadnienia decyzji kasacyjnej, doprowadziłoby do sytuacji, w której sentencja decyzji pozostawałaby w sprzeczności z jej uzasadnieniem. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w razie uznania za zasadny sprzeciw dotyczący tylko fragmentów uzasadnienia decyzji, sąd nie jest władny uchylić zaskarżoną decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji (względnie niekwestionowane fragmenty uzasadnienia). Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie.
Sąd I instancji, odnosząc się do argumentacji sprzeciwów, która, jego zdaniem, już z tych względów nie mogła stać się podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał, że charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd Wojewódzki wskazał, że punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd Wojewódzki przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2986/20 (CBOSA), w którym wskazano, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazał przy tym, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 K.p.a. będzie niewystarczające. W doktrynie podkreśla się zaś, że powinnością organu odwoławczego jest wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. (patrz: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. Lex/el. 2021)
Mając na uwadze powyższe uwarunkowania Sąd I instancji uznał, że wniesione sprzeciwy nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody - był związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 690/22. Obowiązkiem Sądu rozpoznającego sprawę na aktualnym jej etapie było odniesienie się do kluczowych aspektów podnoszonych w sprzeciwach, tj. czy w warunkach związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie postanowieniem z [...] lutego 2019 r. kwestia ustalenia konieczności zawiadomienia innych spadkobierców po współwłaścicielach nieruchomości o prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym mogła stać się przyczyną uzasadniającą wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
W tym aspekcie Sąd I instancji zauważył, że art. 110 § 1 K.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis ten wprowadza związanie organu wydaną przez siebie decyzją w znaczeniu proceduralnym i koresponduje z zasadą trwałości decyzji administracyjnej wyrażoną w art. 16 K.p.a. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, zasada trwałości decyzji w takim zakresie nie rozciąga się z mocy art. 126 K.p.a. na postanowienia. Z woli ustawodawcy ta forma działania administracji publicznej nie została wyposażona w zasadę trwałości. Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że w doktrynie zauważa się, że organ administracji jest, co do zasady, związany wydanym postanowieniem (art. 110), jednakże zasada ta nie obowiązuje w odniesieniu do niektórych postanowień, np. postanowień dowodowych (art. 77 § 2) – por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LeX/el. 2022. Trwałość niektórych postanowień procesowych jest gwarantowana w niewielkim zakresie, np. ze względu na konieczność przestrzegania zasady prawdy obiektywnej (art. 77 K.p.a.). Zdaniem Sąd Wojewódzkiego, podstawowym celem wprowadzenia zasady związania organu administracyjnego ogłoszoną lub doręczoną decyzją (ew. postanowieniem) jest ustabilizowanie sytuacji prawnej uczestnika postępowania w sytuacji, w której akt administracyjny władczo i jednostronnie ingeruje w sferę prawną uczestnika (strony) postępowania. Rozważając w tym konkretnym przypadku wagę pojęcia strony postępowania (art. 28 K.p.a.) w aspekcie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) oraz wagę zasady związania organu postanowieniem przyjmującym, że postępowanie w niniejszej sprawie może toczyć się niezależnie dla spadkobierców każdego z byłych właścicieli, pierwszeństwo należy przyznać zasadzie przestrzegania przez organy praw podmiotowych publicznych, na straży wykonywania których stoi organ.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, "odpowiednie" stosowanie art. 110 K.p.a. do postanowienia o uchyleniu postanowienia zawieszającego postępowanie musi uwzględniać specyfikę tego aktu administracyjnego i w konsekwencji może prowadzić do odmowy zastosowania tego przepisu w sytuacji konieczności rozpoznania środka odwoławczego w aspekcie unormowań materialnoprawnych w ujęciu podmiotowym. Sąd I instancji podkreślił, że w piśmiennictwie podkreśla się, że zasada legalności (praworządności) jest podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego w państwie prawa, a chociaż inne zasady ogólne mają również dla państwa prawa niezaprzeczalne znaczenie, to jednak, jeżeli stan faktyczny sprawy ustawi którąś z tych zasad w opozycji do zasady legalności, ta ostatnia powinna mieć pierwszeństwo (zob. W Sawczyn [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 35). Podkreśla się też, że zasada ta doprecyzowuje wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, która bardziej ogólnie wskazuje, że wszelkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zob. W. Saczyn, tamże). Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym dodatkowo, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że "odpowiedniość" stosowania do postanowień przepisu art. 110 K.p.a. (art. 126 K.p.a.) musi uwzględniać zasadniczą odmienność postanowień, które inaczej niż decyzje, nie załatwiają sprawy merytorycznie, ani nie kończą postępowania w danej instancji, lecz dotyczą jedynie kwestii proceduralnych wynikających w toku załatwienia sprawy - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 maja 1993 r., sygn. akt SA/Wr 234/93. W wyroku z 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że względy pewności obrotu prawnego, jako mające uzasadniać zasadę związania organu wydaną przez siebie decyzją (postanowieniem) w przypadku postanowienia o zawieszeniu postępowania nie występują z taką samą mocą, jak w przypadku decyzji lub innych postanowień, gdyż zawieszenie postępowania nie prowadzi do ukształtowania stanu prawnego.
Uwzględniając powyższe Sąd I instancji uznał, że stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) nie może w każdym przypadku wywoływać takie same skutki prawne, bez uwzględnienia braku jednolitości charakteru poszczególnych aktów. Zróżnicowanie tego skutku musi w niniejszej sprawie uwzględniać, że postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania jest orzeczeniem niekończącym postępowanie administracyjne.
Dlatego, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w niniejszej sprawie Wojewoda prawidłowo przyjął, że uprzednio wydane postanowienie z [...] lutego 2019 r. nie rozstrzygało w sposób wiążący o braku potrzeby udziału w postępowaniu odszkodowawczym następców prawnych W. i L. małż. B., W. i A. małż. P. oraz J. P. i H. P. To, że postanowienie uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stało się ostateczne oraz wiążące w myśl art. 126 K.p.a. w zw. z art. 110 K.p.a., nie oznacza, że zachodziła trwała przeszkoda do odmiennej wypowiedzi w postępowaniu odwoławczym wymagającym merytorycznej oceny w zakresie spełnienia przesłanek ustalonych w art. 215 ust. 2 u.g.n. Zdaniem Sądu I instancji, odpowiednie zastosowanie norm ustalonych w art. 126 K.p.a. wymaga uwzględnienia odrębności wynikających z niejednolitej charakterystyki decyzji i postanowień. Mimo wielu cech wspólnych, różnorodność rozstrzygnięć zawartych w poszczególnych orzeczeniach wymaga odpowiedniego zastosowania do nich przepisów k.p.a. W rezultacie wiąże się to ze stosowaniem określonych regulacji wprost, bądź po dokonaniu stosownych modyfikacji, bądź też niestosowania w ogóle określonych rozwiązań. Sąd I instancji zaznaczył również, że istota decyzji kasacyjnej sprawia, że nie ma do niej zastosowania zakaz orzekania na niekorzyść strony z art. 139 K.p.a. (zakaz reformationis in peius). Do naruszenia tego zakazu może dojść w wyniku podejmowania rozstrzygnięć przez organ odwoławczy posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2012 r., II GSK 510/11, LEX nr 1216680)
W konsekwencji Sąd Wojewódzki uznał, że wydana w niniejszej sprawie i objęta sprzeciwami decyzja kasacyjna w kwestionowanym fragmencie uzasadnienia nie burzy ustabilizowanej sytuacji prawnej stron postępowania w sytuacji, w której potrzeba zrewidowania stanowiska wyrażonego w postanowieniu w przedmiocie zawieszenia postępowania miała na celu aspekt prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił wniesione sprzeciwy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. G., G. P., J. P., T. P. i B. F, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że całość uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest nierozerwalnie związana z sentencją zaskarżonej decyzji, podczas gdy w rzeczywistości uzasadnienie decyzji stanowi wyłącznie jej część, a co za tym idzie możliwe jest uchylenie części zaskarżonego uzasadnienia decyzji, szczególnie w sytuacji, gdy uchylenie tej konkretnej zaskarżonej części uzasadnienia nie wpływa na całokształt rozstrzygnięcia Wojewody z uwagi na inne błędy proceduralne popełnione przez organ I instancji, a będące główną podstawą uchylenia decyzji organu I instancji, szczególnie w zakresie zbierania oraz oceny materiału dowodowego;
2) art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 110 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez naruszenie przez Wojewodę zasady związania organu administracji publicznej wydanym przez siebie aktem administracyjnym, tj. postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2019 r. w zakresie ustalenia i konieczności zawiadomienia innych spadkobierców po współwłaścicielach nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] , podczas gdy kwestia ta (tj. brak konieczności zawiadomienia spadkobierców W. i L. małżonków B., W i A. małżonków P., J. P. i H. P.) została już przez Wojewodę prawomocnie przesądzona we wskazanym powyżej postanowieniu, a ponadto samo roszczenie odszkodowawcze wskazane w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest świadczeniem podzielnym, przysługującym każdemu ze współwłaścicieli (i ich spadkobiercom) w częściach odpowiadających ich udziałom we współwłasności i które może być dochodzone niezależnie od pozostałych uprawnionych osób.
Mając na względzie powyższe zarzuty, sprzeciwiający się kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, na podstawie art. 188 P.p.s.a., oraz rozpoznanie złożonych sprzeciwów przez Naczelny Sąd Administracyjny, względnie – w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Przystępując do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że postępowanie w przedmiocie sprzeciwu jest postępowaniem szczególnym. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem Sąd I instancji trafnie stwierdził istnienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., a ze względu na zakres badania wyznaczony przepisem art. 64e P.p.s.a., tylko te przesłanki podlegały badaniu. Jak zostało wyjaśnione w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), kontrola dokonywana przez sąd w ramach sprzeciwu od decyzji ma mieć charakter formalny, bez badania meritum sprawy administracyjnej (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183). Stan ten znajduje potwierdzenie w art. 151a § 1 P.p.s.a, zgodnie z którym podstawą do uchylenia decyzji objętej sprzeciwem jest stwierdzenie naruszenia art. 138 § 2 P.p.s.a. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma uzasadnionych podstaw zarzut skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z niewłaściwym zastosowaniem art. 110 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (uchylające postanowienie o zawieszeniu) jest orzeczeniem wpadkowym, niekończącym postępowania administracyjnego. Z tego powodu nie może decydować i posiadać wiążącego charakteru w kwestii związanej ze stosowaniem przesłanek materialnoprawnych ustalonych w normie prawa materialnego - art. 215 ust. 2 u.g.n. Postanowienie to jako zapewniające bieg postępowaniu administracyjnemu czyni jedynie zadość zasadzie szybkości postępowania administracyjnego. W aspekcie legalności, postanowienie takie może zostać odmiennie ocenione przez sąd. Ocena zasadności tego rozstrzygnięcia wpadkowego, podobnie jak postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, pozostaje wyłączną kompetencją sądu w toku kontroli rozstrzygnięcia merytorycznego. Postanowienie to pozostaje tożsame z postanowieniem o odmowie zawieszenia postępowania, które nie jest zaskarżalne, ale ocena jego zasadności odbywa się w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia, na skutek odwołania i skargi do sądu. Możliwość weryfikacji tego rozstrzygnięcia w ramach przyjętego systemu kontroli dopuszcza odstąpienie od zasady związania organu administracji publicznej decyzją (postanowieniem) własną.
Odnosząc się do natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. wskazać należy, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany. Nieprecyzyjnie bowiem autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., bez wskazania dalszej jednostki redakcyjnej (bądź jednostek redakcyjnych) z jakich zbudowany jest ten przepis. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie zawodowego pełnomocnika w konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Tym niemniej w odniesieniu do powyższego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że w pewnych sytuacjach dopuszczalne jest uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji wyłącznie odnośnie do jej uzasadnienia, nawet decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, Lex nr 167725 z aprobującą glosą J. Borkowskiego "Orzecznictwo Sądów Polskich" nr 2/2006, poz. 15; J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010, nr 5-6; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2010, s. 237, T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 669; wyroki NSA: z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1896/97, z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2610/11; z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 503/12). Jednocześnie skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 10 grudnia 2004 r., GSK 775/04 i zaakceptowany w piśmiennictwie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 4, Warszawa 2011, s. 669), zgodnie z którym sąd nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jego fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera wystarczającą i adekwatną do rozstrzygnięcia sprawy, argumentację. Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd, zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W takiej bowiem sytuacji z powodu niewzruszenia przez sąd zaskarżonej decyzji, stała się ona prawomocna, a ponowna decyzja organu byłaby dotknięta nieważnością (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.) jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną.
Należy zatem stwierdzić, że uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest dopuszczalne wtedy, gdy da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części decyzji (obejmującej rozstrzygnięcie i uzasadnienie) fragment uzasadnienia, który jest wadliwy. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, zgodnie z którym możliwość uchylenia przez Sąd samego uzasadnienia zaskarżonego aktu nie została przewidziana w art. 145 § 1 P.p.s.a. Niewątpliwie uchylenie decyzji w części, o którym mowa w tym przepisie nie odnosi się do jej uzasadnienia, lecz dotyczy decyzji rozstrzygających o różnych kwestiach, które da się wyodrębnić i wydzielić bez wzruszenia pozostałej części rozstrzygnięcia (wraz z jego uzasadnieniem) (zob. wyroki NSA z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 299/09; z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 139/09, z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1828/14).
Powyższe świadczy o braku uzasadnienia dla postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.