III SA/Łd 77/23

III SA/Łd 77/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-08-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Monika Krzyżaniak /sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2, art. 119 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 100
art. 6 ust. 1, art. 6c ust. 9, art. 6b ust. 1, art. 66
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t. j.)
Dz.U. 2018 poz 2027
par. 2, par. 7 ust. 1 i 2, par. 19 ust. 1, 2 i 3, par. 15 ust. 1 i par. 23 ust. 1
Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o stopniu niepełnosprawności i stopniu  niepełnosprawności - t.j.
Sentencja
Dnia 2 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Dańczak Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 7 listopada 2022 roku numer WZON-9531.52808.1635.2020 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Piotrkowie Trybunalskim z 29 września 2022 roku, nr MZOON.4910.1432.2022.365.2019; 2. zasądza od Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi na rzecz skarżącej – P. P. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 7 listopada 2022 r., numer WZON-9531.52808.1635.2020, wydanym na podstawie art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 573 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji") Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności utrzymał w mocy postanowienie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Piotrkowie Trybunalskim z 29.09.2022 r. nr MZOON.4910.1432.2022.365.2019 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wszczętego na wniosek P.P. z dnia 28.09.2022 r.
Rozstrzygnięcie podjęte zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i rozważania prawne:
Postanowieniem z 29 września 2022 r. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Piotrkowie Trybunalskim, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 101 k.p.a. zawiesił postępowanie w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wszczęte na wniosek z 28.09.2022 r. złożony przez P.P., w celu kontynuacji zaliczenia do stopnia niepełnosprawności w związku z upływem ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Organ I instancji zawieszając postępowanie uznał, iż nie może prowadzić postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności P.P. do czasu zakończenia postępowania przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych w Piotrkowie Trybunalskim, prowadzonego na skutek wniesionego odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 23.11.2020 r.
Od powyższego postanowienia strona złożyła w dniu 24.10.2022 r. zażalenie do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi, podnosząc zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021 r., poz. 857 ze zm.) oraz naruszenia przepisów ustawy o rehabilitacji. W uzasadnieniu zażalenia P.P. podniosła, iż zaszły nowe okoliczności faktyczne, tj. w dniu 30.09.2022 r. utraciło ważność orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu z dnia 17.09.2020 r. i zgodnie z przepisami złożyła ponowny wniosek o wydanie orzeczenia. Ponadto w okresie od 17.09.2020 r. do chwili obecnej jej stan zdrowia nie uległ poprawie, a wręcz pogorszył się. W związku z toczącym się postępowaniem przed sądem, z powodu nieprzestrzegania przepisów przez organy wydające orzeczenie, od dwóch lat nie posiada prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Z tego powodu traci przysługujące jej świadczenia oraz przywileje. Ponadto, cały czas wydłuża się termin otrzymania prawomocnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Obecnie bowiem toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Piotrkowie Trybunalskim na skutek apelacji od wyroku Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim. Można przewidywać, że wniesienie skargi do Sądu Najwyższego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wydłuży ten okres do minimum pięciu lat.
Organ II instancji rozpatrując zażalenie zważył, że Miejski Zespół wydając postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania słusznie powołał się na obligatoryjną podstawę do zawieszenia postępowania określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z uwagi na fakt, iż prowadzone przed Sądem Okręgowym postępowanie dotyczy wydania wyroku traktowanego, jako orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, Miejski Zespół nie mógł prowadzić odrębnego postępowania o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, gdyż w konsekwencji w obrocie prawnym mogłyby znajdować się dwie decyzje dotyczącego tego samego stanu faktycznego, co jest niedopuszczalne i zgodnie z art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Miejskiego Zespołu podlegałoby stwierdzeniu nieważności przez organ II instancji. Wyrok sądu może być odmienny niż orzeczenie Miejskiego Zespołu. Na skutek wniesionego w dniu 14.01.2021 r. odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu z dnia 23.11.2020 r. do sądu powszechnego, postępowanie zakończy się rozstrzygnięciem merytorycznym, gdyż zgodnie z art. 477¹⁴ k.p.c. sąd może albo uwzględnić odwołanie i zmienić zaskarżone orzeczenie w całości lub w części (oddalając odwołanie w pozostałym zakresie), orzekając zarazem co do istoty sprawy, albo może wydać postanowienie o umorzeniu postępowania lub o uchyleniu orzeczenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym sąd może zmienić zaskarżone orzeczenie w każdej części, zarówno w zakresie zaliczenia do stopnia niepełnosprawności, jak i czasu obowiązywania orzeczenia lub innej części orzeczenia. Orzekając co do istoty sprawy sąd tak formułuje sentencję wyroku, aby zastępowała ona decyzję organu. Wobec powyższego nie można wykluczyć, że na skutek wyroku Sądu Okręgowego w obrocie istniałyby dwa rozstrzygnięcia (wyrok sądu i orzeczenie o stopniu niepełnosprawności), których zakres przedmiotowy nakładałby się na siebie. Rozstrzygnięcia te mogą być zarówno tożsame, jak i sprzeczne ze sobą, np. w sytuacji gdyby sąd przedłużył okres obowiązywania orzeczenia.
Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności uznał, iż Miejski Zespół prawidłowo wydał postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie, gdyż nie zna oficjalnego rozstrzygnięcia sądu, który może zmienić zaskarżone orzeczenie w każdym zakresie. W związku z powyższym organ przyjął, że istnieje podstawa zawieszenia postępowania, gdyż w sprawie występuje tzw. zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna), czyli sytuacja, gdy poprzednie rozstrzygnięcie, które powstało w sprawie może wpływać na wynik postępowania, co uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu administracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.P. zaskarżyła powyższe postanowienie organu w całości, zarzucając:
1/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 124 § 1 k.p.a., które powodują, że postanowienie jest dotknięte nieważnością w postaci braku podpisu osób upoważnionych;
2/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 9 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że w sprawie istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne;
3/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 19 ust 1 i 2 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 roku w zw. z art. 6c ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez ich niezastosowanie i wydanie postanowień organów obu instancji w niewłaściwym składzie.
Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia organu II oraz I Instancji, ewentualnie o uchylenie całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Ponadto strona wniosła o zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania strona podniosła, że wniosek o wydanie orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności oraz stopnia niepełnosprawności rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający, a wniosek o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień rozpatruje jednoosobowo lekarz - członek zespołu. Z posiedzeń w tych sprawach sporządza się protokół (§ 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia). Powiatowy zespół wydaje też orzeczenia o umorzeniu postępowania w przypadku zgonu osoby zainteresowanej lub dziecka i w razie wycofania wniosku (§ 12 rozporządzenia). Stosownie do treści § 13 ust. 1 pkt 14 oraz ust. 2 pkt 16 cyt. rozporządzenia, orzeczenie o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska przewodniczącego składu orzekającego oraz pozostałych członków tego składu. Do postępowania odwoławczego przed zespołem wojewódzkim w sprawach o ustalenie niepełnosprawności łub stopnia niepełnosprawności stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed zespołem powiatowym (§ 17 rozporządzenia). Strona podniosła, że postanowienie organu I instancji zostało podpisane wyłącznie przez przewodniczącego, natomiast postanowienie organu II Instancji przez sekretarza i przewodniczącego. § 19 rozporządzenia określa składy orzekające; kompetencje przewodniczącego powiatowego zespołu i wojewódzkiego zespołu. Strona wskazując dalej na wybrane orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśliła, że w przypadku wydania postanowień i decyzji, które nie zostały wymienione w § 19 ust. 3 rozporządzenia z dnia 15 lipca 2003 r., skład zespołu powinien zostać wyznaczony na zasadzie ogólnej przewidzianej w § 19 ust. 2 w zw. z § 7 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia.
Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu w zakresie zawieszenia postępowania strona podniosła, że orzeczeniem Powiatowej Komisji ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Piotrkowie Trybunalskim ustalono wobec skarżącej stopnień niepełnosprawności w stopniu lekkim, wobec tego posiada ona stopień niepełnosprawności. W związku z upływem okresu na jaki został przyznany skarżącej lekki stopień niepełnosprawności, skarżąca w przepisanym terminie tj. 23.09.2022 r., złożyła wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności. Jest to nowa sytuacja, gdyż od momentu ostatniego ustalenia stopnia niepełnosprawności jej stan zdrowia mógł się zmienić. Poprzednie orzeczenie nie ma związku z obecnym ustaleniem stanu zdrowia skarżącej, a z pewnością nie jest zagadnieniem wstępnym, niezbędnym dla przedmiotowego postępowania. Ponadto, organ musi wykazać bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym, co w niniejszej sprawie nie zostało uczynione.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o niepełnosprawności w Łodzi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 124 § 1 k.p.a., które powodują, że postanowienie jest dotknięte wadą nieważności w postaci braku podpisów osób upoważnionych oraz odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. § 19 ust. 1 i 2 w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania wzw. z art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji przez ich niezastosowanie i wydanie postanowień organów obu instancji w niewłaściwym składzie, organ uznał je za bezzasadne.
Organ podkreślił, iż § 2 rozporządzenia w sprawie orzekania w ogóle nie dotyczy postanowień, a jednoznacznie stanowi o orzeczeniach, które są rozstrzygnięciami merytorycznymi. Natomiast przepis § 13 określa, jakie cechy powinno zawierać orzeczenie o niepełnosprawności (ust. 1), orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (ust. 2) i orzeczenie o wskazaniach do ulg i uprawnień (ust. 3). Orzeczenia o niepełnosprawności dotyczące osób orzekanych przed 16 rokiem życia i orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dotyczące osób orzekanych po 16 roku życia podpisuje co najmniej dwuosobowy skład orzekający (§ 7 ust. 1), tj. przewodniczący tego składu, którym jest lekarz i członek składu orzekającego, którym jest psycholog, doradca zawodowy, pracownik socjalny lub pedagog, a także lekarz w przypadku powołania go, jako dodatkowego specjalisty z uwagi na schorzenia współistniejące. W przypadku orzeczeń o wskazaniach do ulg i uprawnień orzeczenie podpisuje wyłącznie lekarz przewodniczący składu orzekającego, gdyż sprawa rozpatrywana jest jednoosobowo. Przepis ten dotyczy zatem kwestii wydania orzeczenia, czyli rozpatrzenia sprawy pod kątem merytorycznym, a nie formalnoprawnym. Ponadto orzeczenia wydawane w procesie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności są wydawane na wniosek osoby zainteresowanej lub przedstawiciela ustawowego dziecka lub za ich zgodą na wniosek ośrodka pomocy społecznej, o czym stanowi przepis art. 6b ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Osoba zainteresowana lub przedstawiciel ustawowy dziecka w przypadku posiada orzeczenia wydanego na czas określony mogą złożyć ponowny wniosek o wydanie orzeczenia nie wcześniej niż 30 dni przed upływem jego ważności zgodnie z § 15 ust. 1 a nie 6 rozporządzenia w sprawie orzekania, ale dotyczy to orzeczeń prawomocnych (§ 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania określa co zawiera wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, stopniu niepełnosprawności o wskazaniach do ulg i uprawnień). Postanowienie o zawieszeniu postępowania nie mieści się w kategorii orzeczeń o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności oraz orzeczeń o wskazaniach do ulg i uprawnień. Skład orzekający nie jest zatem uprawniony do podpisywania postanowień, których treść odnosi się do spraw formalnoprawnych, nieleżących w gestii lekarza.
Organ podkreślił, że postanowienie zarówno organu I, jak i II instancji zawiera podpisy osób, które je wydały, a ponadto postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane przez Miejski Zespół, jako organ I instancji jest generowane w Elektronicznym Krajowym Systemie Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności (EKSMON), którego wzór określił Pełnomocnik Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych, analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania przez Wojewódzki Zespół, jeżeli ten działa w tym przypadku jako I instancja - wówczas zażalenie rozpatruje Pełnomocnik Rządu. A zatem organy muszą stosować się do wytycznych Pełnomocnika Rządu.
Dodatkowo organ zaznaczył, że postanowienie wydane przez Wojewódzki Zespół jako organ II instancji, podpisane zostało przez skład dwuosobowy zgodnie z linią orzeczniczą sadów administracyjnych, ale nie przez skład orzekający. Przewodniczący i sekretarz Zespołu zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania są członkami zespołu, chociaż nie są członkami składu orzekającego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 259 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.; dalej: "ustawa o rehabilitacji") do merytorycznego orzekania o niepełnosprawności powołane są zespoły powiatowe (jako pierwsza instancja) i wojewódzkie (jako druga instancja). Orzekają one na wniosek osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego lub, za ich zgodą, na wniosek ośrodka pomocy społecznej (art. 6b ust. 1). Na podstawie delegacji ustawowej z art. 6c ust. 9 ustawy wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 857; dalej: "rozporządzenie"), które doprecyzowuje niektóre rozwiązania ustawowe.
W § 2 powołanego rozporządzenia wskazano, że powiatowe i wojewódzkie zespoły wydają orzeczenia o: 1) niepełnosprawności osób, które nie ukończyły 16 roku życia; 2) o stopniu niepełnosprawności osób, które ukończyły 16 rok życia; 3) wskazaniach do ulg i uprawnień osób posiadających orzeczenia o inwalidztwie lub niezdolności do pracy, o których mowa w art. 5 i 62 ustawy.
Przepis § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, że wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa w § 2 pkt 1 i 2, rozpatruje co najmniej dwuosobowy skład orzekający, zaś wniosek o wydanie orzeczenia, o którym mowa w § 2 pkt 3, rozpatruje jednoosobowo lekarz - członek powiatowego zespołu. Do postępowania odwoławczego przed zespołem wojewódzkim w sprawach o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności stosuje się odpowiednio tryb postępowania przed zespołem powiatowym (§ 17). Powiatowy zespół wydaje też orzeczenia o umorzeniu postępowania w przypadku zgonu osoby zainteresowanej lub dziecka i w razie wycofania wniosku (§ 12).
Zgodnie z § 19 ust. 1 rozporządzenia, przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu wyznaczają skład orzekający, w tym przewodniczącego, spośród członków zespołu posiadających zaświadczenia, o których mowa w § 23 ust. 1. W myśl § 19 ust. 2 rozporządzenia, przewodniczącym składu orzekającego jest lekarz specjalista lub lekarz posiadający specjalizację co najmniej I stopnia, w szczególności w wymienionych w tym przepisie dziedzinach medycyny. Skład organu do wydawania innych procesowych rozstrzygnięć w tych sprawach określa § 19 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia, stanowiąc, że powiatowy i wojewódzki zespół, w składzie: przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony przez przewodniczącego zespołu członek zespołu, wydaje: 1) orzeczenie o umorzeniu postępowania; 2) postanowienie w sprawie: a) uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, b) odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, c) przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, d) niedopuszczalności wniesienia odwołania; 3) zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz o wyznaczeniu nowego terminu do jej załatwienia; 4) decyzje w sprawie uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności orzeczeń, o których mowa w § 2. Zgodnie z § 19 ust. 4 rozporządzenia przewodniczący powiatowego zespołu oraz wojewódzkiego zespołu mogą w formie pisemnej upoważnić członka zespołu do załatwiania spraw w jego imieniu w zakresie określonym przepisami niniejszego rozporządzenia. Z przepisów tych wynika, że w sprawach wymienionych w § 19 ust. 3 rozporządzenia zarówno powiatowy, jak i wojewódzki zespół orzeka w składzie przewodniczący zespołu oraz sekretarz albo przewodniczący zespołu oraz wyznaczony przez niego członek zespołu. Również w sprawach wymienionych w tym przepisie zespół orzeka w składzie kolegialnym - dwuosobowym.
Zarówno zespoły powiatowe, jak i zespoły wojewódzkie są organami kolegialnymi, które co do zasady wydają rozstrzygnięcia dotyczące ustalenia niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności w składzie nie mniejszym niż dwuosobowy, przy czym, co do zasady przewodniczącym składu orzekającego jest lekarz - specjalista w dziedzinie odpowiedniej do choroby zasadniczej - wyznaczony przez przewodniczącego powiatowego zespołu. Przepis § 19 ust. 2 rozporządzenia jest przepisem ogólnym i określa zasadę ustalania składu orzekającego w zespołach. Natomiast § 19 ust. 3 rozporządzenia enumeratywnie wymienia rodzaje rozstrzygnięć o charakterze formalnym, które wydaje powiatowy zespół i wojewódzki zespół w odmiennym składzie tj. w składzie przewodniczący zespołu oraz sekretarz lub wyznaczony członek zespołu. W przepisie § 19 ust. 3 rozporządzenia nie wymieniono postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się co do zasady, że w przypadku wydania postanowień i decyzji, które nie zostały wymienione w § 19 ust. 3 rozporządzenia skład zespołu powinien zostać wyznaczony na zasadzie ogólnej przewidzianej w § 19 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2019 r., I OSK 13/19, wyrok WSA w Łodzi z 10 kwietnia 2019 r., III SA/Łd 211/19, wyrok WSA w Warszawie z 13 czerwca 2019 r., IV SA/Wa 985/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 sierpnia 2020 r., VII SA/Wa 107/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie postanowienie Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Piotrkowie Trybunalskim z 29 września 2022 r. o zawieszeniu postępowania podpisał jednoosobowo Przewodniczący Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Piotrkowie Trybunalskim, natomiast postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi z dnia 7 listopada 2022 r. podpisała Przewodnicząca Wojewódzkiego Zespołu oraz Sekretarz Zespołu. Przedstawione powyżej regulacje ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia stanowią o orzekaniu przez zespoły w składach: dwuosobowych (w wymienionych w rozporządzeniu kwestiach proceduralnych), bądź "co najmniej" dwuosobowych (w odniesieniu do orzeczeń merytorycznych), a więc w każdym przypadku kolegialnie. Tymczasem postanowienie organu I instancji zostało wydane w składzie jednoosobowym przez Przewodniczącego Zespołu. Postanowienie organu II instancji również nasuwa wątpliwości w zakresie składu, który je wydał, gdyż zostało ono wydane (co wynika wprost z udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę) w składzie, o którym mowa w § 19 ust. 3 rozporządzenia, natomiast w przepisie tym nie zostało wymienione postanowienie o zawieszeniu postępowania.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z 16 października 2017 r. w spr. o sygn. IV SA/Gl 383/17, że właściwy do orzekania w sprawie dotyczącej zawieszenia postępowania zmierzającego do wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jest skład wyznaczony zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1 rozporządzenia. Pomimo faktu, że jest to rozstrzygnięcie proceduralne, ze względu na swoją specyfikę może zostać wydane jedynie przez skład orzekający merytorycznie w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zgodnie bowiem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Dalej WSA w Gliwicach stwierdził, że treść tego przepisu wyraźnie wskazuje, iż do jego zastosowania jest uprawniony wyłącznie organ prowadzący postępowanie merytoryczne, który w wyniku dokonanych ustaleń stwierdzi, że w sprawie wystąpił prejudykat. Tylko ten organ może zatem ocenić, że konieczne jest zatamowanie postępowania w celu stwierdzenia jak zostało rozstrzygnięte zagadnienie wstępne. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw do wywodzenia, że postanowienie o zawieszeniu postępowania może wydać inny organ lub podmiot niż organ (skład) orzekający w sprawie. Przyjęcie konstrukcji dającej uprawnienie do zawieszenia postępowania innemu podmiotowi niż skład orzekający prowadziłoby do swoistego "ubezwłasnowolnienia" tego składu orzekającego, gdyż mocą aktu innego podmiotu doszłoby do zatamowania możliwości procedowania. WSA w Gliwicach podkreślił przy tym, że obligatoryjne zawieszenie postępowania ze względu na prejudykat wymaga merytorycznej oceny, gdyż wymóg istnienia bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy załatwieniem sprawy a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego oznacza konieczność zidentyfikowania okoliczności relewantnych prawnie w sprawie zawieszanej i w sprawie rozstrzyganej przez inny organ lub sąd. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera powyższą argumentację.
Podkreślić trzeba, że wyjątki od zasady podpisywania orzeczeń przez wszystkich członków organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe, takiego zaś ani ustawa o rehabilitacji, ani wydane na jej podstawie rozporządzenie nie zawiera. Natomiast ustawa o rehabilitacji w art. 66 w zakresie nią nie uregulowanym odsyła m.in. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Na gruncie zaś Kodeksu postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym i w doktrynie powszechnie wyrażany jest pogląd, że zważywszy na przepisy art. 107 § 1 k.p.a. i analogiczną w tym zakresie treść art. 124 § 1 k.p.a., do koniecznych elementów aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) należy zaliczyć - oprócz oznaczenia organu, określenia strony lub stron, rozstrzygnięcie sprawy, także podpis osoby występującej jako organ lub w imieniu organu administracji. Decyzje i postanowienia wydawane przez organ kolegialny powinny być natomiast podpisywane przez wszystkich członków tego organu. Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 30 września 1992 r. sygn. akt III AZP 17/92 (OSNCP 1993, nr 3, poz. 25) stwierdził, że "kwestia podpisywania decyzji administracyjnych wiąże się bezpośrednio z ustawowym uprawnieniem organu do wydawania decyzji. Jeżeli zatem organ wydający decyzję ma charakter kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu biorący udział w podjęciu decyzji zobowiązani są do jej podpisania" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1292/06, LEX nr 357455, z dnia 5 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 646/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Wyjątki od zasady podpisywania decyzji /postanowień/ przez wszystkich członków organu kolegialnego i upoważnienie przewodniczącego takiego organu do podpisywania decyzji /postanowień/ w imieniu organu kolegialnego muszą mieć wyraźne umocowanie ustawowe. Brak takiego umocowania rodzi obowiązek podpisywania decyzji i postanowień przez wszystkich członków organu kolegialnego biorących udział w ich podejmowaniu.
W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można zgodzić się z argumentacją organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę, że postanowienie o zawieszeniu postępowania nie mieści się w kategorii orzeczeń o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności oraz orzeczeń o wskazaniach do ulg i uprawnień, co oznacza, iż skład orzekający nie jest uprawniony do podpisywania postanowień, których treść odnosi się do spraw formalnoprawnych, nieleżących w gestii lekarza. Powołane wyżej przepisy wskazują, że zespoły powiatowe, jak i wojewódzkie, są organami kolegialnymi, które mają przypisane własne kompetencje orzecznicze i związaną z nimi właściwość, i które orzekają w składach co najmniej dwuosobowych. Natomiast przewodniczący tych zespołów, poza udziałem w ww. składach orzekających, mają własne zadania - reprezentują zespoły na zewnątrz i organizują ich obsługę administracyjno-biurową. Nie posiadają oni jednak kompetencji do orzekania w charakterze organu czy też do samodzielnego podpisywania orzeczeń zespołów (por.: wyrok NSA z dnia 1 marca 2017 r., I OSK 744/15). W konsekwencji sąd uznał, że w sprawie zachodzi wątpliwość co do prawidłowości wydania obu ww. postanowień, gdyż nie zostały one wydane przez wymagany przepisami prawa skład orzekający organu kolegialnego. Wydanie postanowienia o zawieszeniu toczącego się postępowania merytorycznego w żadnym razie nie może być zaliczone do działań mieszczących się w kategorii uprawnień przewodniczącego zespołu w zakresie reprezentacji zespołu na zewnątrz czy organizacji obsługi administracyjno - biurowej.
Sąd przyjął jednocześnie, że skoro kwestia zawieszenia postępowania nie została przez prawodawcę wyraźnie i wprost uregulowana w przepisach co do składu zespołu jaki powinien ją załatwić, zaistniała wadliwość nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżone postanowienia zostały wydane przez organy właściwe, lecz skład tych organów naruszał wskazane wyżej przepisy prawa. Wniosek o stwierdzenie nieważności tych postanowień na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jest więc nieuzasadniony.
W odniesieniu od zarzutu skargi naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., sąd uznał, że w okolicznościach tej sprawy jest on również uzasadniony.
W orzecznictwie sądów administracyjnych pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Innymi słowy, aby jakieś zagadnienie prawne mogło zostać zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to od jego rozstrzygnięcia musi zależeć sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia. Można stwierdzić zatem, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2083/19 oraz z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2660/19).
Podzielając powyższe poglądy należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła z przedmiotowym wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w dniu 23 września 2022 r. Poprzedni wniosek, złożony w dniu 17 sierpnia 2020 r., wszczął postępowanie, które zakończyło się wydaniem orzeczenia z 23 listopada 2020 r., które ustalało stopień niepełnosprawności skarżącej do dnia 30 września 2022 r.
Zgodnie z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. W przypadku zmiany stanu zdrowia osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne wydanie orzeczenia uwzględniającego zmianę stanu zdrowia (ust. 2). Natomiast stosownie do ust. 3 w przypadku gdy załączona dokumentacja medyczna oraz badanie osoby, o której mowa w ust. 2, przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego, nie wskazują na zmianę stanu zdrowia tej osoby, skład orzekający wydaje orzeczenie o odmowie wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności.
Zatem z powyższej regulacji wynika, że strona może wielokrotnie występować z wnioskami o ustalenie niepełnosprawności w trakcie obowiązywania orzeczenia w tym przedmiocie. Przepis ten nie uzależnia rozpatrzenia nowego wniosku od prawomocności załatwienia złożonego wcześniej wniosku, określa jedynie w jakim czasie nowy wniosek nie może być złożony przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. Skarżąca z przedmiotowym wnioskiem nie wystąpiła przed upływem okresu wskazanego w tym przepisie, tzn. nie przekroczyła 30 dni do końca ważności posiadanego orzeczenia. Niewątpliwie nowe postępowanie dotyczy niepełnosprawności skarżącej od października 2022 r., nie zaś tego, jaką niepełnosprawność określono skarżącej w okresie wcześniejszym. Rezultat postępowania odwoławczego prowadzonego przed sądami powszechnymi – sądami ubezpieczeń społecznych co do orzeczenia z dnia 23 listopada 2020 r. nie ma bezpośredniego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej złożonego w dniu 23 września 2022 r. w okresie ważności wcześniejszego orzeczenia o niepełnosprawności skarżącej.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w przywołanym przez organ drugiej instancji w odpowiedzi na skargę wyroku NSA z 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2900/16, w którym stwierdzono, że mimo iż zaskarżone do sądu powszechnego orzeczenie o niepełnosprawności wydane na czas oznaczony oraz nowy wniosek o orzeczenie niepełnosprawności dotyczą różnych okresów, to istnieje między nimi bezpośredni związek. Pogląd ten jest sprzeczny z dorobkiem orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kształtującym znaczenie pojęcia zagadnienia wstępnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zawieszenie postępowania w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie sądu powszechnego co do orzeczenia o niepełnosprawności wydanego na inny, wcześniejszy okres spowodować mogło nieuzasadnioną przewlekłość postępowania i pozostawienie skarżącej bez form pomocy ze środków publicznych, które uzależnione są od posiadania orzeczenia o niepełnosprawności. Stanowisko dotyczące braku podstaw do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności w sytuacji trwającego przed sądem powszechnym postępowania odwoławczego co do orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego za wcześniejszy okres, wyrażone zostało w wyroku NSA z 6 lutego 2020 r. sygn. I OSK 3918/18 - LEX nr 2825337.
Dodać również należy, że organy obu instancji w sentencji oraz uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć błędnie wskazują datę wniosku złożonego przez skarżącą jako: 28 września 2022 r., w sytuacji gdy z akt administracyjnych wynika bezspornie, że P.P. złożyła wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w dniu 23 września 2022 r. Powyższe również świadczy o wadliwości rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie, gdyż może wprowadzać stronę w błąd, co do zakresu i przedmiotu prowadzonego przez organy postępowania.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Do kosztów zaliczono opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).
Uwzględniając powyższą ocenę prawną organ będzie obowiązany rozpoznać merytorycznie wniosek strony z 23 września 2022 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
is