I OSK 2078/13

I OSK 2078/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
III SA/Kr 828/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2013-03-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
art. 51, art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust 2b, art. 205 § 1
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 542
§ 44 pkt 2, § 45 ust. 1 i2, § 46 ust. 1 i 2, § 35 pkt 7, § 47 ust. 1 i 3
Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 828/12 w sprawie ze skargi F. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia [...] lutego 2012r. znak [...] i pkt 2 decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia [...] lutego 2012r. znak [...]; 2. oddala wniosek F. J. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 marca 2013 r., III SA/Kr 828/12 oddalił skargę F. J. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Starosta Nowotarski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] orzekł z urzędu o wprowadzeniu zmiany podmiotowej w części opisowej - rejestrze gruntów dla obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] w zakresie zmodernizowanej działki ewidencyjnej nr [...].
W trybie instancyjnym, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Krakowie decyzją z [...] maja 2010 r., znak: [...], uchylił w całości decyzję Starosty Nowotarskiego z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Starosta Nowotarski decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], na podstawie art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 38, póz. 454 ) oraz art. 104 § 1k.p.a., orzekł o aktualizacji w części opisowej operatu ewidencyjnego obrębu [...] polegającej na:
1) "wykreśleniu [...] jako współwłaścicieli w udziałach odpowiednio 3/4 części oraz 1/4 części do działki ewid. zmod. Nr [...],
2) wpisaniu [...] jako władających na zasadzie samoistnego posiadania do działki ewid. zmod. [...], której konfiguracja została przedstawiona na arkuszu 28 mapy ewidencyjnej sporządzonej w skali l: 2000, zgodnie z wykazem synchronizacyjnym oraz protokołem ustalenia stanu władania przyjętymi do zasobu Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjna - Kartograficznej filia w Nowym Targu w dniu [...].11.1994 r. za numerem [...], stanowiącymi podstawę założenia rejestru gruntów dla obrębu [...]".
Organ I instancji w uzasadnieniu ponownie wydanej w tej sprawie decyzji w I instancji, wskazał, że kierując się zaleceniami zawartymi w orzeczeniu organu odwoławczego, zgromadził pełny materiał dowodowy ( tj. protokoły ustalenia stanu władania, protokoły z wyłożenia zmodernizowanego operatu ewidencyjnego, pierwsze dokonane wpisy w papierowych rejestrach, mapy ewidencyjne, dowody zmian, dokumenty pozyskane od Wójta Gminy [...]) i dokonał jego wnikliwej analizy. W dniu [...] kwietnia 2011 r. w obecności stron i świadków przeprowadził oględziny na gruncie działki nr [...] poparte wykonaniem 12 zdjęć fotograficznych obrazujących sposób faktycznego użytkowania gruntu, a także dodatkowymi zeznaniami stron i świadków złożonymi do protokołu spisanego podczas wizji działki nr [...]. Starosta Nowotarski podkreślił, że decyzją usunął jedynie błędny wpis wprowadzony zmianą Nr [...] w rejestrze gruntów do działki nr [...], na podstawie błędnie sporządzonego wykazu synchronizacyjnego przez geodetę uprawnionego [...], w którym to wykazie zmodernizowanej działce nr [...] przyporządkowano dawną działkę nr [...] objętą KW Nr [...]. Organ I instancji porównując starą mapę ewidencyjną, sporządzoną w skali 1 : 2880 ze zmodernizowaną mapą ewidencyjną, sporządzoną w skali 1 : 2000 stwierdził, że "działka ewid. .nr [...] odpowiada działce ewid. zmod. nr [...], która w rejestrze gruntów wpisana jest już we własności [...] w udz. 3/4 części oraz [...] w udz. 1/4 części. Fakt ten potwierdza również wykaz synchronizacyjny sporządzony podczas modernizacji". W związku z ustaleniem, że zmod. działka nr [...] nie stanowi własności [...] w 1/4 części i [...] w 3/4 częściach, Starosta orzekł o wykreśleniu tych osób jako współwłaścicieli zmod. działki nr [...]. Z uwagi natomiast na fakt, że zmod. działka ewid. nr [...] nie posiada uregulowanego stanu prawnego, Starosta podjął działania zmierzające do ustalenia osoby, czy też osób, faktycznie użytkujących ten grunt. Organ I instancji przesłuchał na tę okoliczność świadków wskazanych przez strony postępowania, tj. J. J. oraz S. M. - wskazanych przez F. J., A. M. i E. M. - wskazanych przez [...] oraz [...] -wskazanych przez [...]. Jak podniósł organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2011 r. w obecności [...] przeprowadzono wizję na działce ewid. zmod. nr [...]. Podczas tej wizji podjęto próbę ustalenia władającego. Stwierdzono jednoznacznie, że pomiędzy [...] a pozostałymi uczestnikami ( za wyjątkiem [...]) istnieje spór zarówno co do użytkowania, jak i położenia działki ewid. zmod. nr [...] oraz działki ewid. zmod. nr [...] stanowiącej w terenie drogę. Stwierdzono, że stan faktyczny posiada odzwierciedlenie w zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków, a nie w starej ewidencji gruntów. Wyjątek stanowi granica od strony zachodniej, na której zauważono znaczne rozbieżności pomiędzy stanem na gruncie, a stanem ujawnionym w zmodernizowanej ewidencji. Jednakże rozbieżności te wynikają z zajęcia przez potok [...] części gruntów, w związku z tym dopiero ustalenie linii brzegu na tym odcinku pozwoliłoby ujawnić w zmodernizowanej ewidencji gruntów faktyczny przebieg granicy zachodniej działki ewid. zmod. nr [...]. Organ I instancji podkreślił, że zarówno przesłuchanie świadków wskazanych przez strony postępowania jak i wniesienie oświadczeń stron postępowania do protokołu spisanego [...] kwietnia 2011 r. z przeprowadzonych oględzin na gruncie, z uwagi na ich sprzeczne stanowiska wzajemnie się wykluczające w zakresie faktycznego władania działką ewid. zmod. nr [...], nie doprowadziło do zgodnego aktualnego ustalenia faktycznego użytkownika tego gruntu. Wobec niemożliwości jednoznacznego ustalenia faktycznego użytkownika gruntu Starosta Nowotarski uznał za zasadne przywrócenie zapisu, w zakresie podmiotu do zmodernizowanej działki [...], dokonanego w jednostce rejestrowej [...] według stanu rejestru gruntów na dzień założenia zmodernizowanej ewidencji gruntów. W ww. jednostce rejestrowej wykazani byli wówczas współposiadacze samoistni [...], ustaleni podczas modernizacji gruntów, tj. w protokole ustalenia stanu władania i wykazie synchronizacyjnym. Z wykazu synchronizacyjnego sporządzonego w ramach modernizacji ewidencji wynika, że zmodernizowana działka nr [...] o pow. 0,0188 ha, której przebieg granic przedstawia arkusz nr 28 mapy ewidencyjnej w skali 1: 2000 powstała z dawnej działki nr [...]. W protokole ustalenia stanu władania wykazano [...] jako władających działką nr [...]. Wobec powyższego Starosta Nowotarski nie znalazł podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia w całości żądań [...] przedstawionych w zażaleniu z dnia [...] września 2009 r. w zakresie uwidocznienia współposiadania samoistnego dla działki zmodernizowanej nr [...] położonej w [...], jak i nie uwzględnił żądań [...] wniesionych pismem złożonym do organu w dniu [...] lutego 2012 r. o przywrócenie "działki ewid. zmod. nr [...] do stanu sprzed wprowadzenia operatu ewidencyjnego w zakresie konfiguracji, powierzchni oraz ujawnionych posiadaczy ".
W odwołaniu od tej decyzji F. J. podniósł, że "Organ I instancji jedynie słusznie wykreślił [...] z zapisu własności działki nr [...], zaś dalsza część decyzji została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkiem czego rozstrzygnięcie podlega kasacji w postępowaniu odwoławczym" Podkreślił, że "organ sam sobie przeczy w osnowie decyzji, gdy twierdzi iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwała jednoznacznie ustalić przez kogo jest ona aktualnie użytkowana. Skoro zatem w sprawie występują zasadnicze sprzeczności, zarówno co do osób władających, zasięgu granic, numeru odpowiednika w starej ewidencji, których nie udało się wyjaśnić w toku postępowania administracyjnego, to na jakiej zatem podstawie organ był w stanie orzec o wpisaniu całej działki zmod. [...] na rzecz [...] od wielu lat nie żyje i w związku z tym po dacie wprowadzenia nowego operatu ewidencyjnego w [...] nie mógł wykonywać żadnych aktów władztwa wobec spornej działki, chyba że czynił to za grobu". Ponadto podniósł, że działkę nr [...] użytkował [...] mąż [...] do czasu jego zgonu, natomiast wdowa zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego, wszystkie grunty pozostają trwałym odłogami w tym działka nr [...].[...] po śmierci swego męża [...] w żaden sposób z tej działki nie korzystała, gdyż "nie miała takiej potrzeby i nie przejawiała takiej inicjatywy". Odwołujący stwierdził, że "nieruchomość gruntowa przez wiele lat była zgodnie wykorzystywana przez moją rodzinę, a później przeze mnie oraz rodzinę [...]. Na tym tle nigdy nie dochodziło do żadnych sporów i taki stan był akceptowany przez wszystkich od zawsze, to dopiero przygotowania do realizacji budowy mostu spowodowały bezpodstawne próby usunięcia mnie z zapisu działki nr [...]. Podkreślił z całą stanowczością, że faktycznie usunąć się gonie uda z działki nr [...] ani innych działek, gdyż w dalszym ciągu rozciąga swoje rzeczywiste władztwo nad tym gruntem i będzie z niego dalej korzystał według swoich potrzeb. Zarzucił także rażące naruszenia prawa poprzez fakt, że "celowo pozbawiono go prawa do udziału w ustaleniu stanu władania i protokole przyjętym do zasobu geodezyjnego w dniu [...] listopada 1994 r. Uważa również, że organ bezpodstawne ograniczył krąg stron wyłącznie do spadkobierców po [...], nie dopuszczając uprawnionych spadkobierców po [...].
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty Nowotarskiego. Wskazał, że dla obrębu [...] w latach 1993 - 1994 przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów w oparciu o: mapy ewidencyjne w skali 1 :2880, operat mapy zasadniczej opracowanej metodą autogrametryczną, protokoły ustalenia stanu władania oraz nakładki ewidencyjne sporządzone w ramach opracowania mapy zasadniczej z obliczeniem powierzchni działek. Zmodernizowany operat ewidencyjny został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjne -kartograficznego i ogłoszony z dniem 25 października 1995 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego Nr 29/95 jako obowiązujący w całości zastępując dotychczasową starą ewidencję gruntów. Zażaleniem na bezczynność Starosty Nowotarskiego - wnioskodawca [...] zażądał sprostowania powstałego błędu geodezyjnego w zakresie uwidocznienia współposiadania samoistnego dla działki zmodernizowanej nr [...] położonej w [...] poprzez ujawnienie jako współposiadaczy następujących osób: [...] zgodnie ze starym rejestrem gruntów jednostka rejestrowa nr [...] dla dawnej działki nr [...] odpowiadającej obecnej działce nr [...]. W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości, że wprowadzona zmiana Nr [...] w rejestrze gruntów ujawniająca [...] właścicieli dawnej działki nr [...] objętej KW Nr [...], jako właścicieli do działki zmodernizowanej nr [...] na podstawie błędnego wykazu synchronizacyjnego sporządzonego przez podmiot wykonawstwa geodezyjnego geodetę uprawnionego [...], była nieprawidłowa. Prawidłowo zatem organ I instancji orzekł o ich wykreśleniu. Dawna działka nr [...] objęta KW nr [...] w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym odpowiada działce nr [...], co potwierdza również wykaz synchronizacyjnym sporządzony podczas modernizacji. W dalszej części organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi - "W ewidencji gruntów i budynków, założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 o ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 6, poz. 32 ), oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego". Zdaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, zmodernizowany operat ewidencji gruntów i budynków, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 1994 r. pod numerem [...] został także oparty o starą ewidencję gruntów i wykazuje zarówno właścicieli do nieruchomości jak i osoby faktycznie władające gruntem w granicach przedstawionych na mapie zasadniczej i nakładce mapy ewidencyjnej. W myśl § 10 ust.2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków "W przypadkach braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt.2, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają" oraz w myśl §12 ust. 2 "O wykazaniu w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w §10 ust. 2, orzeka starosta w drodze decyzji". Z całości zgromadzonych akt sprawy wynika, że w ramach prac modernizacyjnych, w protokole ustalenia stanu władania Nr [...] wskazano [...] oraz jego żonę [...] jako właścicieli nieruchomości na podstawie [...] i księgi wieczystej [...], oraz jako władających między innymi zmodernizowanej działki nr [...], której przyporządkowano dawną działkę nr [...]. Organ odwoławczy podniósł, że wówczas metodą autogrametryczną został określony między innymi przebieg granic działki nr [...] graniczącej od strony północnej bezpośrednio z nr działki [...] stanowiącej drogę gminną według ich faktycznego użytkowania na gruncie. Dla działki nr [...] nie było ustanowionego stanu prawnego i do dnia dzisiejszego nie ma lecz tylko wykazane samoistne posiadanie. W jednostce rejestrowej [...]rejestru gruntów dla obrębu [...], gmina [...] według stanu na dzień [...] kwietnia 1994 r. wykazana była między innymi działka nr [...] o pow. 0,0188 ha o użytku PS VI, z określonym położeniem na arkuszu 28 mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2000 oraz z samoistnym posiadaniem na rzecz [...] i jej męża [...]. W rejestrze gruntów samoistni posiadacze do działki [...] figurowali nieprzerwanie do roku 2000, czyli do momentu błędnie wprowadzonej zmiany Nr [...] w rejestrze gruntów ujawniającej [...]. Przedstawiony przebieg granic zmodernizowanych działek nr [...] i drogi [...] na obowiązującej mapie ewid. w skali 1 : 2000 (karta mapy nr 28) od strony północnej, wschodniej i południowej jest zgodny z faktycznym przebiegiem tych granic na gruncie, co potwierdza zapis oświadczeń stron i uczestników złożonych do protokołu z [...] kwietnia 2011 r. spisanego z oględzin na gruncie zmodernizowanej działki nr [...], jak również wyniki wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego, zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał dalej, że podczas wizji w terenie [...] stwierdził, że przebieg drogi oznaczonej numerem [...] jest niezmienny od 50 lat, co potwierdzili wszyscy uczestnicy oględzin terenowych (za wyjątkiem [...]).[...] zakwestionował w terenie przebieg drogi gminnej, wskazując jej inny przebieg, co zostało zarejestrowane na zdjęciu (załącznik nr 6), twierdząc, że "droga została przesunięta stopniowo poprzez zajeżdżanie ok. 10 lat". W ocenie organu odwoławczego organ I instancji złożone oświadczenia stron i uczestników oględzin w terenie zmodernizowanej działki nr [...], a także zeznania świadków wskazanych przez strony postępowania złożone do protokołów spisanych w urzędzie zweryfikował poprzez głęboką analizę materiałów źródłowych w tym dokumentacji z założenia ewidencji gruntów z ustaleniem stanu władania przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 1969 r. za numerem [...] (podział parceli gruntowej l. kat. [...] położonej na karcie mapy w skali 1 : 2880 pomiędzy drogą l. kat. [...]i drogą l. kat. [...]) w nawiązaniu do obowiązującej zmodernizowanej ewidencji gruntów z częścią kartograficzną w skali 1 : 2000. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty Nowotarskiego, wyrażone w jego decyzji podkreślając, że z rejestru gruntów dla obrębu [...] w zakresie zmodernizowanej działki nr [...]usunięto jedynie błędny podmiot wprowadzony zmianą Nr [...] w ramach czynności materialno-technicznej i przywrócono zapis w jednostce rejestrowej [...] po stronie podmiotowej według stanu rejestru na dzień założenia zmodernizowanej ewidencji gruntów, w której to jednostce rejestrowej wykazani byli współposiadacze samoistni [...], ustaleni podczas modernizacji gruntów tj. w protokole ustalenia stanu władania i wykazie synchronizacyjnym. Wskazał, że wykazem synchronizacyjnym sporządzonym w ramach modernizacji ewidencji gruntów zmodernizowanej działce nr [...] objętej jednostką rejestrową [...], której przebieg granic przedstawia arkusz nr 28 mapy ewidencyjnej w skali l : 2000 określony metodą autogrametryczną według faktycznego użytkowania na gruncie, przyporządkowano dawną działkę nr [...] powstałą z podziału parceli gruntowej l. kat. [...] (operat pomiarowy nr [...]), dla której brak było ustanowionego stanu prawnego a jedynie w starym rejestrze gruntów nr jednostki rejestrowej [...] samoistne posiadanie wykazane na rzecz [...]. Organ odwoławczy podniósł, że organ I instancji stosownie do przepisu art.22 ust. 2 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wezwał strony postępowania w tym [...] o dostarczenie dokumentacji geodezyjno-kartograficznej opatrzonej klauzulą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierającą wykaz zmian danych w zakresie prowadzonego postępowania. Pomimo wezwania organu I instancji, [...] nie poparł stosowną dokumentacją uzasadniającą wprowadzenie żądanej zmiany w operacie ewidencyjnym. Żądanie jego nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Dla dawnej działki nr [...] nie było ustanowionego stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych, a jedynie zarejestrowane było jej faktyczne użytkowanie w jednostce rejestrowej Nr [...]. Zmodernizowany operat ewidencyjny został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego w dniu [...] listopada 1994 r. za numerem [...] i ogłoszony z dniem 25 października 1995 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego Nr 29/95 jako obowiązujący w całości zastępując dotychczasową starą ewidencję gruntów. Organ podkreślił, że w postępowaniu ewidencyjnym w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym dla obrębu [...] możliwe jest odtwarzanie ustanowionych stanów prawnych do nieruchomości oznaczonych starymi numerami ewidencyjnymi a nie uwzględnionymi w obowiązującej ewidencji, natomiast samoistne posiadanie nieruchomości zostało ustalone według faktycznego użytkowania na gruncie. Przebieg granic nieruchomości określony metodą autogrametryczną przedstawiony na mapie ewidencyjnej w skali 1 : 2000 stał się obowiązujący z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Nowosądeckiego Nr [...]. W świetle przytoczonych okoliczności sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że podniesione zarzuty w odwołaniu są bezzasadne i nie mogą być uwzględnione. Zarzut "bezpodstawnego ograniczenia kręgu stron wyłącznie do spadkobierców po [...], nie dopuszczając uprawnionych spadkobierców po [...]", nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Do przedmiotowej działki zmodernizowanej nr [...] jako samoistne posiadanie w jednostce rejestrowej [...] wykazano na rzecz [...], decyzja została skierowana do następców prawnych zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Nowym Targu z 30 października 1997 r., sygn. akt I Ns 1000/97, stwierdzającym nabycie spadku po [...] zmarłym [...] października 1996 r. w Nowym Targu. Zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez fakt, iż "celowo pozbawiono" [...] w uczestnictwie przy ustalaniu stanu władania i protokole przyjętym do zasobu geodezyjnego w dniu [...] listopada 1994 r. w postępowaniu ewidencyjnym nie może być rozpatrywany. Zarzut [...] "na jakiej zatem podstawie organ był w stanie orzec o wpisaniu całej działki zmod.. [...] na rzecz [...].[...], który od wielu lat nie żyje i w związku z tym po dacie wprowadzenia nowego operatu ewidencyjnego w [...] nie mógł wykonywać żadnych aktów władztwa wobec spornej działki, chyba że czynił to za grobu " jest chybiony, gdyż organ ich nie ustalił ale jedynie przywrócił zapis w jednostce rejestrowej [...] w zakresie podmiotu według stanu rejestru na dzień założenia zmodernizowanej ewidencji gruntów, w której to jednostce rejestrowej wykazani byli wówczas współposiadacze samoistni [...], ustaleni podczas modernizacji gruntów. Pomimo podjętych działań przez organ I instancji prowadzących do ustalenia aktualnego użytkowania zmodernizowanej działki nr [...] o użytku PS VI (przesłuchania i oświadczenia stron i świadków wskazanych przez strony, oględziny w ternie działki ) nie wykazano przed organem zgodnego aktualnego, samoistnego posiadania. Organ odwoławczy stwierdził, że nie jest dopuszczalne w postępowaniu ewidencyjnym samodzielne ustalanie przez organy ewidencji utraty czy nabycia praw własności czy też prawa posiadania bez zgodnego ich ustalenia w wyniku złożonych oświadczenia stron i uczestników postępowania , które to okoliczności winny być wykazane dokumentami określonymi art.23 ustawy. Wprawdzie istota ewidencji gruntów w świetle § 44 pkt 2 rozporządzenia sprowadza się do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, ale oznacza to zgodność z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Takich dokumentów nie przedłożono, a zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, nie jest dopuszczalne w postępowaniu przed organami ewidencji gruntów rozstrzyganie o prawidłowości tytułów własności, czy też ustalonego stanu samoistnego posiadania, które były podstawą wpisu do ewidencji. W świetle przytoczonych powyżej faktów, organ odwoławczy stwierdził, że nie widzi podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji organu I instancji, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.
W skardze do sądu administracyjnego F. J. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, zarzucił organom administracji, że niezgodnie z prawem i niesłusznie przywróciły zapisy dot. działki nr [...], według rejestru na dzień założenia zmodernizowanej ewidencji gruntów, podczas gdy prawidłowym w jego ocenie działaniem byłby zapis według stanu przed założeniem tej ewidencji.
W odpowiedzi na tę skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił. Sąd wskazał, że z treści art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego wynika, iż w ewidencji założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz. 32) oprócz właściciela, do czasu uregulowania tytułu własności, wykazuje się także osobę władającego. Zdaniem sądu prawidłowa jest ocena zebranego materiału dowodowego, z którego wynika, że dla działki nr [...] nie było ustanowionego stanu prawnego i do dnia dzisiejszego nie ma lecz tylko wykazane było samoistne posiadanie. Skoro w jednostce rejestrowej [...] rejestru gruntów dla [...] według stanu na dzień [...] kwietnia 1994 r. wykazana była między innymi działka nr [...] o pow. 0,0188 ha o użytku PS VI, z określonym położeniem na arkuszu 28 mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2000 oraz z samoistnym posiadaniem na rzecz [...] i jej męża [...] i w rejestrze gruntów samoistni posiadacze do działki [...] - [...] - figurowali nieprzerwanie do roku 2000, czyli do momentu błędnie wprowadzonej zmiany Nr [...] w rejestrze gruntów ujawniającej [...], to zasadnym było w drodze decyzji usunięcie z ewidencji wpisu obciążonego wadą od tej chwili. Skoro w rozpatrywanej sprawie jedynym aktualnym stanem, jest stan na dzień [...] kwietnia 1994 r., to przywrócenie poprzedniego wpisu w ewidencji uznać należało za rozstrzygnięcie trafne.
Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zaskarżając go w zakresie punktu I (oddalenie skargi). Zarzucił naruszenie:
a) prawa materialnego:
naruszenie art. 51 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i uznanie, że władanie działką nr [...] jest bezsporne przez [...], co uzasadnia wykazanie ich jako władających przedmiotową działką,
naruszenie § 44 pkt 2 w zw. z § 45 ust. 1 i ust. 2, w zw. z § 46 ust. 1 i ust. 2,
w zw. z § 35 pkt 7) w zw. z § 47 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra
Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie
ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., nr 38, poz. 45), zwanego
dalej Rozporządzeniem, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w
przedmiotowej sprawie, a tym samym stwierdzenie, iż wpisanie [...] jako władających na zasadzie samoistnego posiadania do działki ew. zmod. nr [...] doprowadziło do zgodności ze stanem prawnym i odpowiada zasadzie aktualności,
b) przepisów postępowania:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 6 k.p.a. poprzez
nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów I i II instancji
wydanych w wyniku niedziałania organów na podstawie przepisów prawa co
mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7 k.p.a. poprzez
nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów I i II instancji
wydanych w wyniku braku przestrzegania zasady praworządności oraz braku
podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia
stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny
interes obywateli co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 8 k.p.a. poprzez
nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów I i II instancji wydanych w wyniku nieprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie
jego uczestników do władzy publicznej co mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy,
4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 11 k.p.a. poprzez
nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów I i II instancji
wydanych przy braku wyjaśnienia Skarżącemu przesłanek, którymi kierowały
się organy przy załatwieniu sprawy co mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy,
5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 12 k.p.a. poprzez
nieuchylenie przez sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów I i II instancji wydanych w wyniku braku szybkiego i wnikliwego działania organów w niniejszej sprawie co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 77 k.p.a. poprzez
nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów I i II instancji
wydanych bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego
co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 78 k.p.a. poprzez
nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów I i II instancji
wydanych bez przeprowadzenia przez organy jakichkolwiek dowodów na
okoliczności mające znaczenia dla sprawy co mogło mieć istotny wpływ na
wynik sprawy,
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 80 k.p.a. poprzez
nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów I i II instancji
wydanych bez przeprowadzenia przez organy oceny na podstawie całokształtu
materiału dowodowego, czy dane okoliczności zostały udowodnione co mogło
mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez
nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów I i II instancji
wydanych bez rozstrzygnięcia istoty sprawy, ewentualnie z brakiem
zaznaczenia, że decyzje rozstrzygają sprawę w części co mogło mieć istotny
wpływ na wynik sprawy,
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 107 § 1 k.p.a.
poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji organu II
instancji wydanej bez powołania podstawy prawnej (oprócz przepisów
proceduralnych Organ II instancji nie wskazał podstawy materialnej,
merytorycznej swojego rozstrzygnięcia) co mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy,
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 107 § 3 k.p.a.
poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów I i II
instancji, których uzasadnienie było nieprawidłowo sformułowane (przede
wszystkim organy nie wskazały dowodów, na których się oparły uznając, że
działka ewidencyjna nr [...] odpowiada starej działce ewidencyjnej nr
[...], jak również przyczyn, dla których odmówił wiarygodności i mocy
dowodowej twierdzeniom Skarżącego) co mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy,
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, podczas, gdy Skarżący w swoim odwołaniu z dnia [...] marca 2012
roku wniósł o uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy co
mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
13. naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku przez Sąd I instancji bez wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz bez odniesienia się do wszystkich wątpliwości i zarzutów Skarżącego podniesionych w skardze i piśmie Skarżącego z dnia [...] lutego 2013 roku, co wyklucza rzeczowe przedstawienie przez Skarżącego zarzutów merytorycznych i miało ewidentny wpływ na wynik sprawy,
14. naruszenie art. 3 ust. 1 w z art. 134 ust. 1 ppsa poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej przedmiotowej sprawy administracyjnej
naruszenie art. 151 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w
przedmiotowej sprawie i oddalenie skargi Skarżącego,
naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo
geodezyjne i kartograficzne, § 44 pkt 2, § 45 ust. 1, oraz § 47 ust. 3
Rozporządzenia (podstawa materialna wydania decyzji przez Organ I instancji)
poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji ze względu na
naruszenie prawa materialnego przez zaskarżone decyzje, które miało wpływ na
wynik sprawy,
17. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzeniem
Rozporządzenia poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji
ze względu na naruszenie prawa materialnego przez zaskarżone decyzje, które
miało wpływ na wynik sprawy.
Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części - tj. w zakresie punktu I (oddalenie skargi) - i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie (art. 185 ppsa). Wniósł też o uchylenie zaskarżonego wyroku w części - tj. w zakresie punktu I (oddalenie
skargi) - i orzeczenie co do istoty sprawy w przypadku stwierdzenia, iż nie
zostały naruszone przepisy postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na
wynik sprawy (art. 188 ppsa). Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania i wynagrodzenia za udzielenie nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.
Pismem z [...] marca 2015 r. skarżący uzupełnił skargę kasacyjną, wnosząc o rozpoznanie z urzędu zarzutu nieważności postępowania w zakresie nie wykazania w sposób prawidłowy stron postępowania – następców prawnych po zmarłym I. Marciniak, a przez to pozbawienie ich możliwości działania.
Na rozprawie przed NSA w dniu 23 kwietnia 2015 r. sąd odroczył rozprawę i zobowiązał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia wypisu z KW dotyczącej nieruchomości, w skład w której wchodzi zdaniem skarżącego działka nr [...] będąca przedmiotem niniejszego postępowania.
Wraz z pismem z dnia [...] maja 2015 r. skarżący przedłożył wypis z KW. Wskazał, że jego zdaniem działka [...] odpowiada działce [...] (wg starej numeracji). Działka ta powstała natomiast z działki [...] tym samym działka [...] powinna być ujawniona w KW, jako odpowiadająca działce [...], która została wydzielona z działki [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest zasadna. W przedmiotowej sprawie szczególnie zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego tj.art.51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 pkt 2 w zw. z § 45 ust. 1 i ust. 2, w zw. z § 46 ust. 1 i ust. 2,w zw. z § 35 pkt 7) w zw. z § 47 ust. 1 i ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, a tym samym stwierdzenie, iż wpisanie [...] jako władających na zasadzie samoistnego posiadania do działki ew. zmod. nr [...] doprowadziło do zgodności ze stanem prawnym i odpowiada zasadzie aktualności.
Należy zauważyć, że zasadą przyjętą przez ustawodawcę jest, aby ewidencja gruntów i budynków odzwierciedlała stany rzeczywiste dotyczące własności. Wyjątek stanowi więc uwidocznienie stanów władania w odniesieniu do gruntów niepaństwowych i niesamorządowych. Władający w oparciu o powołany art. 51 ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne wpisywany jest tylko wówczas, gdy właściciel nie jest znany i to do czasu jego ustalenia. Wpis władającego winien być jednakże dokonany tylko wówczas, gdy władanie jest stanem bezspornym.
Podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków są przepisy art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 4540), zwanego dalej "rozp.". Regulacje te stanowią, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu, którymi mogą być - prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, akty normatywne. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu utrzymanie takiego stanu operatu ewidencyjnego, aby dane w nim zawarte były zgodne zarówno z okolicznościami faktycznymi jak i stanem prawnym. Wskazać należy, iż sądy administracyjne wielokrotnie potwierdzały w swych orzeczeniach, że zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny (np. wyrok NSA sygn. akt I OSK 1488/06, czy sygn. akt I OSK 1044/08, ogólnodostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych prowadzonej przez NSA.). Organy ewidencyjne rejestrują, więc stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można żądać ustanowienia nowego stanu faktycznego, niepotwierdzonego ostatnio dokonanymi wpisami, na podstawie stosownych dokumentów. Aktualizacja ewidencji gruntów i budynków nie może również powodować skutków prawnych z mocą wsteczną.
Zgodnie z art. 24 ust.2b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: pkt 1 w drodze czynności materialno-technicznej , pkt 2 w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie zmiana w ewidencji gruntów wprowadzona została na podstawie decyzji administracyjnej, a to oznacza że powinny być również zachowane podstawowe zasady dotyczące postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał w dniu [...] lutego 2012r. decyzję, którą orzekł o aktualizacji w części opisowej operatu ewidencyjnego polegającej w pkt 2 na wpisaniu [...] jako władających na zasadzie samoistnego posiadania działką ewid. zmoder. Nr [...], w sytuacji gdy [...] zmarł [...] października 1996r. i okoliczność ta znana była organowi. Prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji, której jednym z dwóch adresatów jest osoba zmarła stanowi na tyle istotne naruszenie prawa, że taka decyzja i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji nie może się ostać w obrocie prawnym. Przeprowadzona w ten sposób aktualizacja ewidencji gruntów nie tylko nie spełnia podstawowej zasady dotyczącej prowadzenia ewidencji jaką jest zasada aktualności, nie może bowiem w 2009r. władać działką jako samoistny posiadacz [...], który zmarł w 1996r., ale samo prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi naruszenie prawa.
Nie można tym samym zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że skoro w rozpatrywanej sprawie jedynym aktualnym stanem jest stan na dzień [...] kwietnia 1994r., to przywrócenie poprzedniego wpisu w ewidencji uznać należało za rozstrzygnięcie trafne. Przede wszystkim nie jest aktualny stan na dzień [...] kwietnia 1994r. ( dzień założenia zmodernizowanej ewidencji) choćby z tego powodu, że wówczas żył władający działką [...], a który nie żyje od [...] października 1996r.. A ponadto przepisy o ewidencji gruntów nie znają takiej instytucji jak przywrócenie poprzedniego wpisu, wykreślenie danego wpisu nie powoduje bowiem, przywrócenia wcześniejszego wpisu, natomiast wpis o takiej treści może być ponownie dokonany, gdy jest on zgodny z aktualnym stanem faktycznym czy prawnym. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów polega bowiem na wprowadzaniu bieżących zmian dotyczących informacji, które zawarte są w ewidencji, oczywiście może mieć miejsce sytuacja, gdy wprowadzana aktualnie zmiana będzie tożsama z wpisem, który już wcześniej miał miejsce, ale nastąpi to nie wyniku przywrócenia poprzedniego wpisu, ale dokonania nowego wpisu w związku z bieżącymi zmianami, które zaistniały.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art.188 p.p.s.a uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny uchylił z wskazanych wyżej powodów zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia 29 lutego 2012r., którym organ orzekł o wpisaniu [...] jako władających na zasadzie samoistnego posiadania działką ew. zmoder. nr [...].
Wniosek skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dotyczących przejazdu do Naczelnego Sądu Administracyjnego został na podstawie art.205 § p.p.s.a oddalony. Zgodnie bowiem z tym przepisem, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie reprezentowany był przez radcę prawnego ( postanowieniem WSA z dnia 6 lipca 2012r. skarżący został zwolniony od ponoszenia kosztów sądowych i ustanowiony został pełnomocnik radca prawny), a sąd nie nakazał osobistego stawiennictwa strony. Tylko w przypadku gdy postępowanie prowadzone jest osobiście przez stronę lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym koszty przejazdu do sądu strony zalicza się do niezbędnych kosztów postępowania ( art.205 §1 p.p.s.a.).