I OSK 2074/10

POSTANOWIENIE z dnia 16 listopada 2011 r. Sygn. akt Ts 124/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Stanisława M. w sprawie zgodności: art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 75 ust. 1, art. 166 ust. 1 oraz z art. 184 w zw. z art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 176 ust. 1 Konstytucji; p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 22 kwietnia 2011 r. wniesiono o stwierdzenie niezgodności: po pierwsze, art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 75 ust. 1, art. 166 ust. 1 oraz z art. 184 w zw. z art. 10 Konstytucji, w zakresie, w jakim wyłączają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu właściwego gminy stwierdzający brak podstaw prawnych do przyznania członkowi korporacji gminnej uprawnień najemcy lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu komunalnego gminy; po drugie, art. 183 § 1 p.p.s.a. z art. 176 ust. 1 Konstytucji. Skarga została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego. Skarżący złożył wniosek w Urzędzie Miejskim Wrocławia o zawarcie umowy najmu mieszkania, którego najemcą jest Maria B. – konkubina skarżącego, osoba ubezwłasnowolniona. Pismem z 20 maja 2010 r. (nr WLM.LM.7140-26/P-26/10) Prezydent Wrocławia stwierdził, że nie zachodzą przesłanki prawne do przyznania skarżącemu uprawnień współnajemcy lokalu mieszkalnego. Skarżący zwrócił się do Prezydenta Wrocławia o usunięcie naruszenia prawa. W piśmie z 5 lipca stwierdzono ponownie brak podstaw prawnych do przyznania skarżącemu uprawnień współnajemcy. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 8 października 2010 r. (sygn. akt IV SA/Wr 553/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) odrzucił skargę. Na postanowienie to skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OSK 2074/10) skargę oddalił. Skarżący podnosi, że art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. naruszają art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 75 ust. 1, art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz art. 184 w zw. z art. 10 Konstytucji. Zawieranie umów najmu przez gminę z jej członkami składa się z dwóch etapów. Pierwszy etap rozpoczyna się od złożenia przez zainteresowanego wniosku o najem, a kończy zakwalifikowaniem lub odmową zakwalifikowania na listę oczekujących na lokal gminny. Ten etap procedury, mającej na celu udzielenie pomocy mieszkaniowej, nie ma, jak podkreśla skarżący, charakteru czynności cywilnoprawnej. Wynika to z faktu, że przy podejmowaniu tego typu czynności brakuje charakterystycznej dla prawa cywilnego – równorzędności stron, ponadto czynności te kwalifikują się do działań w zakresie władztwa publicznoprawnego. Procedura kwalifikacyjna stanowi zatem – zdaniem skarżącego – czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc podlega, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. kognicji sądów administracyjnych, wbrew stanowisku, jakie zajęły sądy w sprawie skarżącego. Drugi etap postępowania dotyczy samego zawarcia umowy najmu i ma niewątpliwie charakter cywilnoprawny, czego skarżący nie kwestionuje. Skarżący zarzuca natomiast przepisom wskazanym w punkcie 1 petitum skargi niekonstytucyjność, w zakresie, w jakim regulacje te wyłączają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu gminy, w którym stwierdzono brak podstaw prawnych do przyznania członkowi korporacji gminnej uprawnień najemcy lokalu mieszkalnego. W odniesieniu zaś do art. 183 § 1 p.p.s.a. skarżący formułuje zarzut pozornej, nieskutecznej kontroli rozstrzygnięć wydawanych przez WSA i tym samym naruszenia art. 176 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna służy ochronie określonych w Konstytucji praw i wolności, naruszonych wskutek wydania ostatecznego orzeczenia opartego na przepisach, które skarżący czyni przedmiotem skargi. Obowiązek wskazania tych praw oraz orzeczenia prowadzącego do ich naruszenia, wraz ze wskazaniem norm, na podstawie których zostało wydane, nakłada na skarżącego art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Brak spełnienia przesłanki określonej w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK prowadzi do niedopuszczalności rozpoznania zawartych w skardze konstytucyjnej zarzutów. Skarga konstytucyjna nie może bowiem przybrać formy actio popularis, środka zmierzającego do poddania kontroli Trybunału norm, które – w konkretnej sytuacji skarżącego – nie doprowadziły do ingerencji w konstytucyjnie chronione prawa lub wolności (por. postanowienia z dnia 9 października 2002 r., SK 13/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 73 i 13 listopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137 oraz wyrok z dnia 12 stycznia 2010 r., SK 2/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 1). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie wymóg ten nie został zrealizowany. Skarżący, jak wynika z petitum oraz uzasadnienia skargi, zarzuca niekonstytucyjność: art. 3 § 2 pkt 4 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim wyłączają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt organu właściwego gminy stwierdzający – w wyniku przeprowadzenia procedury kwalifikującej o charakterze reglamentacyjnym – brak podstaw prawnych do przyznania członkowi gminy uprawnień najemcy lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu komunalnego gminy. Z orzeczeń sądów administracyjnych zapadłych w sprawie skarżącego wynika jednakże, że norma wywiedziona i zakwestionowana w niniejszej skardze nie była podstawą tych orzeczeń. WSA w postanowieniu z dnia 8 października 2010 r. stwierdził, że „nie prowadzono wobec skarżącego żadnego postępowania kwalifikacyjnego, mającego potencjalnie zakończyć się podpisaniem umowy najmu. (…) skarżący wystąpił z wnioskiem o zawarcie umowy, która uczyniłaby go współnajemcą lokalu wynajętego już wcześniej przez inną osobę. Te kwestie są zaś bezsprzecznie regulowane umowami cywilnoprawnymi i do rozstrzygania sporów w tym zakresie właściwe są sądy powszechne”. Twierdzenia te podtrzymał również NSA, wskazując, że „przedmiotem skargi [kasacyjnej – TK] Stanisława Marynowskiego nie są stosowne uchwały Rady Miejskiej ani czynności podjęte na podstawie tych uchwał, lecz pismo Prezydenta Wrocławia z dnia 20 maja 2010 r., w którym poinformował skarżącego, że nie zachodzą podstawy prawne do zawarcia z nim umowy najmu lokalu, którego najemcą jest Maria B., będąca jak twierdzi jego konkubiną, a zarazem osobą ubezwłasnowolnioną, której skarżący jest opiekunem prawnym. Rzeczywistym zatem żądaniem skarżącego, skierowanym do Prezydenta Wrocławia, było rozwiązanie zagadnienia cywilnoprawnego, czy skarżący jako konkubent Marii B., będącej najemcą lokalu, jest jego współnajemcą i w konsekwencji zawarcia z nim umowy najmu tego lokalu”. Należy zatem uznać, że w wypadku skarżącego odmowa zawarcia umowy najmu nie była efektem przeprowadzenia przez organ wykonawczy gminy – Prezydenta Wrocławia postępowania kwalifikacyjnego, a dotyczyła samego zawarcia umowy najmu ze skarżącym jako opiekunem prawnym Marii B. będącej najemcą lokalu, czyli czynności cywilnoprawnej. Oznacza to, że sąd, rozpatrując sprawę skarżącego nie oceniał aktu czy czynności organu, jak podnosi skarżący, będących wynikiem przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego. W konsekwencji należy uznać, że podstawą orzeczenia rozstrzygającego ostatecznie o prawach i wolnościach skarżącego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK nie były przepisy p.p.s.a. w zakresie, w jakim niekonstytucyjność zarzuca im skarżący. Skarżący nie ma tym samym, interesu prawnego, który uzasadniałby rozpoznanie jego skargi konstytucyjnej. Nawet bowiem, gdyby Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy wskazane w petitum skargi są niekonstytucyjne w zakresie, w jakim pomijają możliwość rozpatrzenia skargi na czynność organu gminy, odmawiającą zawarcia umowy najmu, orzeczenie to nie miałoby wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wynika to z tego, że – jak podkreśla Trybunał – przedmiotem wniosku nie był brak zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu, ale stwierdzenie, czy jako opiekunowi prawnemu osoby ubezwłasnowolnionej, która jest stroną umowy najmu, przysługuje mu status współnajemcy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez art. 183 § 1 p.p.s.a., należy przypomnieć, że Trybunał wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, iż art. 176 ust. 1 Konstytucji jest przepisem ustrojowym i nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w trybie skargi konstytucyjnej (por. np. postanowienie z dnia 1 lipca 2010 r., Ts 6/10, niepubl.). Wzorcem w postępowaniu skargowym może być jedynie wyrażone w art. 78 Konstytucji prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych przez organ pierwszej instancji. Jeżeli organem tym jest sąd, normatywna treść prawa do zaskarżania orzeczeń jest dookreślona przez wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji zasadę dwuinstancyjności postępowania. Natomiast sam art. 176 ust. 1 nie wyraża żadnej wolności lub prawa w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji i dlatego też nie może być wzorcem kontroli w trybie skargi konstytucyjnej. W tym stanie rzeczy należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.