I OSK 2073/14

I OSK 2073/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Popowska /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Krupiński
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 959/13 - Wyrok WSA w Warszawie z 2014-02-27
I OSK 959/13 - Wyrok NSA z 2014-12-12
I SA/Wa 1480/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-01-16
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1959 nr 14 poz 78
art. 6
Obwieszczenie Ministra Rolnictwa z dnia 30 stycznia 1959 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
§ 5 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 959/13 w sprawie ze skargi E. G. i J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 959/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. G. i J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. decyzją z dnia [...] lipca 1964 r., nr [...] postanowiło: w pkt 1) decyzji - uznać F. S. za właściciela nieruchomości rolnej obejmującej działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,1250 ha oraz nr [...] o pow. 0,0590 ha, łącznie o obszarze 0,1840 ha, położone w Ł. przy szosie powiatowej S. – Ł.; w pkt 2) decyzji - uznać następców prawnych po zmarłym W. J. za właścicieli nieruchomości rolnej obejmującej działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0503 ha oraz nr [...] o pow. 0,2437 ha, łącznie o obszarze 0,2940 ha, położone w Ł. przy szosie powiatowej S. – Ł.; w pkt 3) decyzji - odmówić uznania za właścicieli działek nr [...] o pow. 0,0990 ha, nr [...] o pow. 0,0440 ha, nr [...] o pow. 0,5490 ha, a więc łącznie o obszarze 0,6020 ha, położonych w Ł. przy szosie S. – Ł. z uwagi na fakt, że na powyższych działkach w czasie okupacji wybudowano budynki mieszkalne. W uzasadnieniu decyzji Prezydium wskazało, że po wojnie F. S. i spadkobiercy W. J. objęli niezabudowane części nieruchomości i każde z nich zajęło po jednym domu mieszkalnym wybudowanym przez okupanta. Pozostałą część budynków i teren do nich należący objęli z ramienia Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej inni mieszkańcy Ł.. Prezydium podniosło, że zgodnie z art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. organ posiada wyłącznie kompetencje do uwłaszczania tej części gruntów, która znajduje się w bezpośrednim użytkowaniu wymienionych, z wyłączeniem znajdujących się na tych gruntach budynków, w związku z czym wydało taką decyzję.
Wnioskiem z dnia 27 maja 2010 r., sprecyzowanym pismem z dnia 11 października 2010 r., E. G. i J. G.(następcy prawni W. J.) zwrócili się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1964 r. nr [...] w części obejmującej pkt 3). Jako podstawę prawną żądania wskazali art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1964 r., nr [...] w żądanym zakresie.
Od powyższej decyzji E. G. i J. G.wnieśli odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. Minister stwierdził, że materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1964 r. stanowił art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959r. Nr 78, poz. 78). Wskazał, że przedmiotem uwłaszczenia w trybie przepisów powołanego dekretu były tylko nieruchomości państwowe, zaś rolników uznawano za właścicieli takich nieruchomości, gdy wykazali w postępowaniu administracyjnym, że spełniają przesłanki z art. 6 dekretu. Wydając decyzję z dnia [...] lipca 1964 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. mogło zatem orzec wyłącznie o uwłaszczeniu nieruchomości państwowych w zakresie w jakim faktycznie pozostawały we władaniu F. S. i następców prawnych po zmarłym W. J. Z akt sprawy wynika, że F. S. i W. J. kontraktem kupna - sprzedaży sporządzonym w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 1933 r., Rep. Nr [...], przed notariuszem w P. - T. Z., zobowiązali się nabyć pod warunkiem zatwierdzenia projektu parcelacyjnego i ich jako nabywców, przez Powiatowy Urząd Ziemski, działkę o pow. 1,50 ha pochodzącą z dóbr klucza Łabiszyńskiego, których właścicielem był Z. S., za ogólną cenę 4.700 zł, na poczet której wpłacili 2.000 zł. Nieruchomość objęta była księgą hipoteczną Ł. - [...]. Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1935 r., sporządzonym w Ł. przed notariuszem F. P., Rep. Nr [...], strony zawarły układ konwersyjny dotyczący wpisania hipoteki na zabezpieczenie pozostałej do spłaty części kwoty. Jednocześnie z aktu tego wynikało, że osobna księga wieczysta dla działki nie została jeszcze utworzona. Z dalszych dokumentów wynika, że nieruchomość dobra Ł., stanowiąca własność Z. S., została przejęta na własność Państwa na cele reformy rolnej, co potwierdzały stosowne wpisy w księdze wieczystej dla nieruchomości nr [...], dawniej Ł. - dwór t. I k. 1. Do wniosku takiego prowadzi treść pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1964 r., w którym wskazano, że na podstawie zaświadczenia Sądu Powiatowego - Sekcji Ksiąg Wieczystych w S., zapisanym właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa Polskiego, a wpisu dokonał Sąd na wniosek władz ziemskich z tytułu reformy rolnej, która wówczas objęła całość majątku o pow. 5.555.65.10 ha. Organ odwoławczy podniósł, że F. S. oraz W. J., ani przed rokiem 1939 ani do chwili wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1964 r., nie uzyskali tytułu własności nabytej nieruchomości - nie dokonali przewłaszczenia. Minister wyjaśnił, że powyższe wynika z analizy powołanych aktów notarialnych, w szczególności aktu z 1933 r. oraz korespondencji z lat 1960-1964 Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. (pismo z dnia 20 października 1960 r. oraz z dnia 5 września 1964 r., jak również pismo Banku [...] z dnia [...] maja 1949 r.). Organ stwierdził, że dokonał analizy tych faktów wyłącznie, by prześledzić los prawny nieruchomości w zakresie, czy stanowiła własność Państwa, bowiem tylko taką nieruchomością można było uwłaszczyć jej posiadaczy w trybie przepisów dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r., przy czym należało jeszcze ustalić, czy posiadacze nieruchomości na niej gospodarowali, co wynika z treści art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r.
Minister wyjaśnił, że spadkobiercy W. J. i F. S. faktycznie podzielili pomiędzy siebie posiadaną nieruchomość w Ł. w ten sposób, że działki nr [...] i [...]użytkowali spadkobiercy W. J., zaś działki nr [...] [...] - F. S.. W tej części jaką faktycznie władali zostali więc uwłaszczeni. W pozostałej części odmówiono im uwłaszczenia, bowiem w tej części nie użytkowali nieruchomości. Wobec powyższego organ uznał, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1964 r. nie narusza przepisów stanowiących podstawę jej wydania.
Skargę na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 marca 2013 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i J. G., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1964 r. w zakresie jak we wniosku. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji z 1964 r. parcela nr [...]o obszarze 0,5490 ha była użytkowana w ten sposób, iż była orana i siano na niej zboże dokoła baraków, a ponadto opłacano podatek gruntowy za niniejszą działkę (dowód: nakaz płatniczy za 1953 r. od całości nabytej przez W. J. nieruchomości, pismo Wydziału Finansowego z dnia 9 września 1960 r. poświadczone urzędowo). Skarżący wskazali, że akt własności dotyczący spornej nieruchomości był uregulowany w całości po wojnie (spłacona hipoteka) – dowód: wpłata na sumę 3.900 zł do Banku [...] w P., zgodnie z wezwaniem z dnia 21 marca 1949 r. Ponadto, W. J. objął swoją nieruchomość po ustaniu okupacji, o czym świadczy dowód w postaci wniosku z dnia 16 lutego 1945 r. skierowanego do Urzędu Miasta w Ł. o objęcie nieruchomości przez W. J. w posiadanie, oraz złożenie wniosku w sprawie szkód wojennych z dnia 21 czerwca 1945 r. Skarżący podkreślili, że Skarb Państwa, wbrew ustaleniom organu, nie nabył spornej nieruchomości, a skoro tak, to nie została spełniona przesłanka do uwłaszczenia nieruchomości na rzecz osób trzecich. To naruszenie pociąga za sobą wywłaszczenie osób prywatnych bez podstawy prawnej i odpowiedniego odszkodowania. Skarżący jeszcze raz podkreślili, że nieruchomość została zakupiona w październiku 1933 r., wpłacono zaliczkę w wysokości 2.000 zł gotówką z całej ceny 4.700 zł, zaś na 2.700 zł została założona hipoteka. Warunkiem przewłaszczenia była zgoda Powiatowego Urzędu Ziemskiego Rządowego, zrobiono to w 1933 r., co z kolei było podstawą do otrzymania pożyczki z Banku [...] w P. Z kontraktu kupna – sprzedaży z dnia [...] października 1933 r. (par. 12) wynikało, że jeżeli w razie dokonania definitywnych pomiarów obszar okaże się większy aniżeli podany w par. 1 kontraktu, to kupujący zobowiązuje się przejąć grunt w obszarze jaki wyniknie z pomiaru katastralnego, a w razie przekroczenia obszaru wymienionego w par. 1 zobowiązuje się dodatkową umową nabyć także dalszy obszar. Wobec tego zapisu nieruchomość musiała być w pierwszej kolejności zmierzona, a następnie powstaje wpis, a że wpis się przedłużył, ponieważ tych transakcji było dużo, (dowodem na to jest repertorium notariusza F. P. w Archiwum Państwowym w B.), to nie oznacza, że nie było wpisu, wpis się tworzył jak wniosły strony zgodnie w akcie z dnia [...] grudnia 1935 r. To, że nie ma na dzień dzisiejszy wpisu w KW świadczy tylko o braku staranności urzędników i jest winą Skarbu Państwa. E. i J. G. zakwestionowali także przywoływany przez Ministra podział nieruchomości pomiędzy F. S. i W. J.. Za stwierdzeniem nieważności decyzji z lipca 1964 r. przemawia, w ocenie skarżących, i ta okoliczność, że F. S. został uwłaszczony na gruncie, który użytkował i płacił podatek gruntowy za działki, które kupił o obszarze 0,77,10 ha nr [...] i [...]. Działki te nie były nieruchomością ziemską przeznaczoną na cele reformy rolnej, lecz podzieloną parcelą przeznaczoną pod budownictwo, zgodnie z planem parcelacji obejmującym również tę działkę, zatwierdzonym w dniu 22 grudnia 1933 r., w trybie art. 57 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Zadysponowanie przez P.P.R.N. działką nr [...]o obszarze 0,54,90 ha stanowiącą współwłasność H. i W. J. stanowi naruszenie prawa, albowiem brak podstaw do takiego rozporządzenia, a wynika to z faktu, że grunt ten jako własność prywatna nie stanowił terenu państwowego i w związku z tym nie podlegał działaniu art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art.17 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Tym samym, zdaniem skarżących, Minister rażąco naruszył prawo, tj. art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 K.p.a. oraz art. 7, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 Konstytucji RP. Kontrolowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej, co uzasadnia zastosowanie przez organy administracji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ewentualnie art. 158 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd zauważył, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Celem tego postępowania jest ustalenie istnienia (bądź braku istnienia) przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie Sąd przytoczył treść art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r., Nr 14 poz. 78 ze zm.). Wskazał, że dla wydania decyzji administracyjnej, na podstawie której dochodzi do nabycia własności nieruchomości, niezbędne jest wykazanie kilku przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem nabycia ma być nieruchomość państwowa. Po wtóre, konieczne jest wykazanie, że rolnik (lub jego poprzednik prawny) uzyskał posiadanie tej nieruchomości na podstawie tytułów wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 1) – 3), oraz że na dzień "uwłaszczenia" nieruchomością tą gospodarował. Wobec tego, że organ administracyjny orzekał o nabyciu nieruchomości przez posiadacza (rolnika gospodarującego), a nie stwierdzał nabycie przez niego prawa własności – wydana w tym postępowaniu decyzja ma charakter konstytutywny.
Zdaniem Sądu, zaistniały w niniejszej sprawie spór sprowadza się w głównej mierze do dokonanych przez organy, a podzielonych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń stanu faktycznego sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności Sąd rozważył, czy w momencie wydania decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1964 r. następcy prawni W. J., tj. jego żona H. J., której doręczono decyzję, spełniała warunki określone w art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, a więc czy sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa czy też nie. Z akt sprawy wynika, że F. S. i W. J. w 1933 r. nabyli od hrabiego Z. S. nieruchomość o pow. 1,50 ha, pochodzącą z dóbr klucza Ł. (w skład której wchodzi sporna nieruchomość), uiszczając część ceny kupna, tj. kwotę 2.000 zł. Umowa ta miała dojść do skutku pod warunkiem uiszczenia reszty ceny kupna oraz zatwierdzenia przez Powiatowy Urząd Ziemski przewłaszczenia w księdze wieczystej. Dnia [...] grudnia 1935 r., Rep. Nr [...], strony zawarły układ konwersyjny dotyczący wpisania na rzecz hrabiego Z. S. (do mającej powstać księgi wieczystej) hipoteki na zabezpieczenie pozostałej do spłaty części kwoty za wyżej wymienioną nieruchomość, tj. kwoty 2.700 zł z odsetkami. Jednakże, w aktach sprawy, pomimo iż skarżący wywodzili, że spłata pozostałej należności za nabytą w 1933 r. nieruchomość, tj. kwota 3.900 zł została dokonana do Banku [...] w P. - brak jest dowodu na okoliczność, że umowa z 1933 r. została zatwierdzona przez Powiatowy Urząd Ziemski a - przede wszystkim - nie ujawniono na tę okoliczność przewłaszczenia w księdze wieczystej, do czego był zobowiązany właściciel nieruchomości na podstawie art. 29 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo o księgach wieczystych. Brak przewłaszczenia nabytej drogą kupna nieruchomości wynika także z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1964 r. [...] (str. 3 decyzji). Następnie, cała nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.), czego dowodem jest wpis znajdujący się w księdze wieczystej obecnie [...] – dawniej Ł. [...]. Jak wynika z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia 5 września 1964 r., wpisu tego dokonał Sąd na wniosek władz ziemskich z tytułu reformy rolnej, która wówczas objęła całość majątku o powierzchni 5.555.65,10 ha. Sąd zauważył, że zarzuty strony skarżącej co do rzekomego usunięcia wpisu na rzecz poprzednika prawnego w księdze wieczystej Ł. [...], nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Następnie podał, że z akt sprawy wynika, iż w czasie okupacji w latach 1939-1945 okupant rozebrał znajdujące się na zakupionej działce budynki, a na ich miejscu wybudował 8 budynków mieszkalnych z przeznaczeniem dla Niemców poszkodowanych przez działania wojenne. Jak wynika z ww. decyzji z dnia 25 lutego 1964 r.: "Po ustaniu okupacji obaj nabywcy uiścili do Banku [...] resztującą cenę kupna i zajęli po jednym domu mieszkalnym. W. J. zajął dom usytuowany na działce nr [...] i [...]", zaś F. S. zajął i użytkował działkę z domem nr [...] i [...]. W konsekwencji, wobec wypełnienia wszystkich przesłanek z art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. Prezydium Powiatowej rady Narodowej w S. decyzją z dnia [...] lipca 1964 r. (pkt 1) i 2) decyzji), uznało za właścicieli powyższych działek F. S. i następców prawnych W. J. – H. J., zaś odmówiło uznania ich za właścicieli działek o nr [...], [...] i spornej w tym postępowaniu działki o nr [...]z uwagi na gospodarowanie na niej innych mieszkańców Ł.. Jak wynika bowiem z akt sprawy, pozostałe 6 domków (stanowiących nakłady poniemieckie) zajęli nie nabywcy spornej nieruchomości. Ponadto, na dzień wydawania decyzji z 1964 r. tam zamieszkiwali, płacąc "komorne" do Prezydium MRN w Ł., w którego zarządzie domki te od ustania okupacji się znajdowały.
W konsekwencji wyżej opisanego stanu faktycznego i prawnego sprawy, Sąd stwierdził, że na dzień [...] lipca 1964 r. wszystkie działki wyszczególnione w kontrolowanej decyzji bezspornie stanowiły własność Skarbu Państwa, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika także, aby na ten dzień F. S. czy też W. J. (lub jego następcy prawni) poczynili jakiekolwiek kroki o usunięcie niezgodności wpisu ze stanem faktycznym. Wobec tego, obowiązkiem organu nadzorczego była dalsza ocena, czy przy wydawaniu kontrolowanej decyzji Prezydium prawidłowo odmówiło uwłaszczenia poprzedniczki prawnej skarżących sporną działką. I tak, kolejnym warunkiem "uwłaszczenia" było gospodarowanie przez rolników na nieruchomościach państwowych, tj. tych których posiadanie uzyskali m.in. (tak jak w niniejszej sprawie) na podstawie umowy zawartej przed dniem 13 września 1944 r. z zamiarem nabycia na własność nieruchomości. Sąd podzielił stanowisko organu, że przeszkodą w uznaniu za właścicieli następców prawnych W. J. spornej nieruchomości jest właśnie brak wykazania przesłanki gospodarowania (użytkowania) tą nieruchomością, z uwagi na gospodarowanie nią przez innych mieszkańców Ł.. W ocenie Sądu, nie ma znaczenia także dla realizacji tej przesłanki okoliczność, że F. S. oraz W. J. uiszczali podatek od całej nabytej aktem notarialnym w 1933 r. nieruchomości. Wprawdzie dekret z 1955 r. nie definiuje pojęcia gospodarowania, jednakże przyjmując jego rozumienie wynikające ze Słownika języka polskiego, należy uznać, że oznacza ono prowadzenie gospodarstwa rolnego, zarządzanie jakimiś zasobami i środkami, decydowanie o sposobie wykorzystania tego, co się ma. Materiał dokumentacyjny sprawy nie wykazał, aby W. J., czy też H. J. faktycznie gospodarowali w powyższym rozumieniu tego słowa na spornej nieruchomości, zajętej przez mieszkańców Ł..
Reasumując Sąd uznał, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1964 r. we wnioskowanym zakresie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli E. G. i J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie - zmianę orzeczenia i "zasądzenie jak wnoszono w skardze do WSA w Warszawie". Jednocześnie wnieśli o zwrot kosztów postępowania sądowego. Wobec zaskarżonego wyroku sformułowali następujące zarzuty:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu (...) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy działka nr [...]nie była nieruchomością państwową i nie miały do niej zastosowania przepisy tego dekretu,
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść wyroku poprzez wydanie wyroku na podstawie części zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie wskutek pominięcia dowodów przedłożonych przez skarżącego w postaci:
- "oszacowania nieruchomości przez biegłych własności H. J. zamieszkałej w Ł. przy ul. O. o powierzchni 0,5490 ha zapisanej w księdze wieczystej Ł. [...], który dowodzi, że prawo własności działki [...]",
- poświadczonego urzędowo wykazu nabywców z dnia [...] grudnia 1933 r. dowodzącego, że m.in. działka [...]była własnością Z. S. i podlegała przepisom dekretu o reformie rolnej, mimo, że tak nie było, co skutkowało tym, że nie mogły mieć do niej zastosowania przepisy art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż działka [...] nie była własnością F. S. i W. Ł. przed 1939 r. a także, że działka ta należała do Z. S. i wchodziła w skład majątku o powierzchni 5555.65.10 ha, który podlegał przepisom dekretu o reformie rolnej. Zdaniem skarżących kasacyjnie, WSA błędnie również uznał, że na podstawie dekretu PKWN o reformie rolnej z 6 września 1944 r., działka ta stała się własnością Skarbu Państwa. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, skarżący przedłożyli dowód na to, że umowa z 1933 r. została zatwierdzona przez Powiatowy Urząd Ziemski (poświadczony urzędowo wykaz nabywców z dnia [...] grudnia 1933 r.). Skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd I instancji nie dokonał analizy przepisów, na podstawie których w 1933 r. została nabyta nieruchomość. W tym zakresie wskazali na art. 50 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2 i art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 1, poz. 1). Następnie szczegółowo opisali treść poszczególnych postanowień umowy z dnia [...] października 1933 r. oraz umowy z [...] grudnia 1935 r., które w ich ocenie stanowią dowód, że dla nieruchomości założona została oddzielna księga wieczysta, w której zostali oni wpisani jako nabywcy. Fakt, że nie można było jej odnaleźć wynika zapewne z działań reżimu komunistycznego. Zdaniem skarżących kasacyjnie, dowodzi tego treść załącznika nr 13 do skargi, z którego wynika, że numeracja kart w księdze wieczystej Kw Ł. [...] prowadzona jest w sposób ciągły z pominięciem litery "J". Nadto, wskazali na pismo "oszacowanie nieruchomości rolnej", które dowodzi, że nieruchomość o powierzchni 0,5490 ha, tj. sporna działka, była wpisana w księdze wieczystej jako własność H. J.. Jest to dokument datowany na dzień 12 sierpnia 1960 r. Twierdzenie, że nabywcy zaniechali dokonania wpisu do księgi wieczystej nie jest wobec powyższego prawidłowe. W ocenie skarżących kasacyjnie, przejęcie przez Skarb Państwa z tytułu reformy rolnej tej odrębnej nieruchomości, rażąco narusza obowiązujący wówczas art. 873 Kodeksu Cywilnego niemieckiego. Strony zwróciły uwagę, że w uzasadnieniu przywołuje się istotną dla sprawy kwestię, tj. objęcie przez W. J. spornej działki [...], co miało miejsce 16 lutego 1945 r. W tej też dacie W. J. złożył wniosek w sprawie szkód wojennych, który nie zostałby przyjęty, gdyby nie był on właścicielem nieruchomości. W. i H. J. wrócili na swoją nieruchomość przed wydaniem rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania reformy rolnej unormowanej dekretem PKWN z 6 września 1944 r., który nie miał do tej nieruchomości zastosowania. Odwołując się do zarzutów przedstawionych w skardze do Sądu Wojewódzkiego, skarżący kasacyjnie wskazali na naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 7, art. 21 i art. 178 Konstytucji RP, podnosząc, że w dniu rozprawy dołączyli pismo datowane na 14 lutego 2014 r. wraz z 33 załącznikami i płytą DVD z nagraniem spreparowania księgi wieczystej wraz z brakiem strony na literę J, w której znajdował się zapis odnośnie prawa własności nieruchomości wpisanej na rzecz H. J.. Wskazali, że H. J. po śmierci męża w 1948 r. uiszczała podatek gruntowy w kwocie wynikającej z druku z Urzędu Gminy z opisanym metrażem. Jest to dowód na to, że użytkowała, była właścicielem. Bezprawnie przejęcie nieruchomości bez odszkodowania i wprowadzenie osób trzecich, w ocenie skarżących kasacyjnie, uzasadniało zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym; aby mogła być rozpoznana, musi odpowiadać wymogom, określonym w art. 176 P.p.s.a. W związku ze sformułowaniem zarzutów w rozpoznawanej skardze kasacyjnej należy przypomnieć o następujących wymogach. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Zarzut naruszenia przepisów postępowania wymaga wykazania i wyjaśnienia potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między takim naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). Skuteczne wniesienie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, wymaga wykazania błędu subsumcji, polegającego na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej (Knysiak- Malczyk, Skarga kasacyjna, s. 225-226 z Hausera do 174). ). Dodać przy tym należy, że zarówno zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania winny być powiązane z przepisami P.p.s.a. Sąd I instancji, co do zasady, nie stosuje przepisów prawa materialnego, ani przepisów normujących postępowanie przed organami administracyjnymi, tylko kontroluje zastosowanie tych przepisów przez organ odwoławczy. Zaś przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Ze względu na wskazane wyżej wymogi skargi kasacyjnej ustanowiony został tzw. przymus adwokacki. Z art. 175 § 1 i 3 P.p.s.a. wynika, że powinna być ona sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika. Od profesjonalnego pełnomocnika można bowiem wymagać prawidłowego formułowania podstaw kasacyjnych i spełnienia pozostałych wymogów skargi kasacyjnej określonych w art. 176 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, działający jako sąd kasacyjny, nie został wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania, korygowania zarzutów strony skarżącej, czy też wyręczania strony przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej bądź ich uzasadnieniu.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom, co jednak nie uniemożliwia jej rozpoznanie, choć utrudnia ustosunkowanie się do przedstawionej argumentacji.
Przed rozpoznaniem merytorycznym zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że nie powiązano ich w sposób wyraźny z przedmiotem kontroli Sądu I instancji, którym była decyzja podjęta w trybie nadzwyczajnym, unormowanym w art. 156 K.p.a., tj. decyzja z dnia [...] marca 2013 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nr [...]. Decyzją tą organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [..] stycznia 2011 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1964 r., nr [...] w żądanym zakresie. Zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, i co za tym idzie, także argumentacja, w istocie odnoszą się do decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, tj. decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1964 r., podjętej na podstawie art. 6 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. 1959 r., Nr 14, poz. 78, dalej dekret z o uwłaszczeniu z 1955 r.). W pkt. 3 tej decyzji organ odmówił uznania za właścicieli nieruchomości rolnych (działek nr [...] o pow. 0,0990 ha, nr [...] o pow. 0,0440 ha, nr [...]o pow. 0,5490 ha, a więc łącznie o obszarze 0,6020 ha), położonych w Ł. przy szosie S. – Ł.: F. S. i następców prawnych po zmarłym W. J. z uwagi na fakt, że na powyższych działkach w czasie okupacji wybudowano budynki mieszkalne. Brak wyraźnego odniesienia argumentacji skargi kasacyjnej do zaskarżonej decyzji, która była przedmiotem kontroli Sądu I instancji, wpłynął na zakres rozpoznania niniejszej skargi.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, NSA w pierwszej kolejności obowiązany jest rozpoznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).
Skarżący kasacyjnie, formułując w petitum zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wskazuje ani przepisów P.p.s.a. ani innych przepisów postępowania, wymienia natomiast dowody, które Sąd pominął, co mogło mieć wpływ na treść wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. w związku z pominięciem wskazywanych dowodów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, są to dowody na okoliczność, że sporna działka nr [...]nie była własnością S. i nie podlegała przepisom dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej dekret PKWN z 1944 r.), co skutkowało tym, że nie mogły mieć do niej zastosowanie przepisy art. 6 dekretu o uwłaszczeniu z 1955 r. Rzecz jednak w tym, iż, powyższy zarzut skargi kasacyjnej, tj. pominięcia wskazanych dowodów, w istocie nie dotyczy postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, nie dotyczy też postępowania, w którym zapadła decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1964 r. Należy podkreślić, że w trybie art. 6 dekretu o uwłaszczeniu z 1955 r., stanowiącego podstawę prawną decyzji z dnia [...] lipca 1964r., uznanie rolników za właścicieli nieruchomości możliwe było tylko wówczas, gdy gospodarowali oni na nieruchomościach państwowych. Badając tę przesłankę w postępowaniu nadzwyczajnym, organy oparły się przede wszystkim na niekwestionowanym przez skarżących fakcie, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji, tj. w dniu [...] lipca 1964 r. Skarb Państwa był wpisany w Księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej postępowaniem (obecnie [...], dawniej Ł. [...].) W/w nieruchomość przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wpisu do KW dokonał Sąd na wniosek władz ziemskich z tytułu reformy rolnej, która wówczas objęła całość majątku Ł. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że wpis w KW jest miarodajnym dowodem na stan własności danej nieruchomości.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ustalenia te poprzedzone zostały wnikliwym postępowaniem dowodowym. Zarówno dowody powołane w petitum skargi kasacyjnej, jak i te przełożone w toku postępowania administracyjnego i przed Sądem I instancji, nie potwierdziły odmiennego stanu prawnego nieruchomości, aniżeli wynikający z zapisów w KW. Podkreślenia przy tym wymaga, że okoliczności, na które mają wskazywać powołane przez skarżącego dowody, mogłyby być uwzględnione w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia, czy przedmiotowa nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 1944 r. Podstawę prawną dla prowadzenia postępowań w tym przedmiocie stanowi § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.). Należy zwrócić uwagę, że organ orzekający, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 1944 r. bada nie tylko normy obszarowe, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu, ale i ocenia, czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym w całości bądź w części (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2895/12, CBOSA oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1138/14, niepubl.). Już ten wymóg wskazuje, że okoliczność, czy sporna działka nr [...]nie była własnością hrabiego S. i nie podlegała przepisom dekretu PKWN 1944 r., nie należała do zakresu badania w postępowaniu prowadzonym na podstawie dekretu o uwłaszczeniu z 1955 r. Taki wniosek płynie też z treści normy zawartej w art. 6 w/w dekretu, wskazującej na przesłanki orzekania w sprawie uwłaszczenia.
Uwzględniając powyższe, nie można uznać za trafny, zarzut naruszenia przepisów postępowania. Tym samym stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie ustaleń stanu faktycznego. Wobec tego, stan ustalony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lipca 1964 r. nr [...] jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący. Ta konstatacja ma wpływ na ocenę zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Niepodważony stan faktyczny dotyczy bowiem także ustaleń co do własności spornej nieruchomości w dniu wydania decyzji z dnia [...] lipca 1964 r. Ustosunkowując się do zarzutu wadliwego zastosowania art. 6 dekretu o uwłaszczeniu z 1955 r., z uwagi na nietrafne przyjęcie, iż sporna działka była własnością państwową, zauważyć należy, że został on sformułowany w oderwaniu od przesłanek rażącego naruszenia prawa, określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Jedynie w ostatnim zdaniu skarżący kasacyjnie piszą: "Pozbawienie części nieruchomości (H. J. – następczyni prawnej W. J.) bez odszkodowania jest to rażące naruszenie prawa." W sprawie prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, brak wyraźnego wskazania naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., będącego podstawą zaskarżonej decyzji, i wykazania na czym polegało rażące naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego jest wadą konstrukcyjną utrudniającą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie postawionego zarzutu. W sprawach stwierdzenia nieważności decyzji istotne jest bowiem nie tylko wykazanie wad decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ale też wykazanie, że są to wady kwalifikowane ("rażące naruszenie prawa"). Przy czym, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, niezbędne dla stwierdzenia nieważności decyzji jest to, by przesłanka będąca przyczyną takiego orzeczenia, istniała już w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W świetle argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, chodzi głównie o dowody, wskazujące na fakt, że sporna nieruchomość stanowi nieruchomość państwową. Jak już wyżej wskazano, podstawę ustalenia tej okoliczności stanowił fakt, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji, tj. w dniu [...] lipca 1964 r., Skarb Państwa był wpisany jako właściciel w Księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej postępowaniem (obecnie [...], dawniej Ł. [...].). Na marginesie, także w dniu wydania zaskarżonego wyroku, jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wpisany był Skarb Państwa. Zatem, uwzględniając ten fakt i brak skutecznego podważenia w skardze kasacyjnej innych okoliczności, branych pod uwagę przez organ odwoławczy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1964 r., nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie o wadliwym zastosowaniu art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu o uwłaszczeniu z 1955 r.
W tych tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.