I OSK 2071/22

I OSK 2071/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1894/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-08
I OSK 1894/21 - Wyrok NSA z 2022-08-10
II SA/Bd 1095/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-02-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 § 1, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 256
art. 66 § 3, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1894/21 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i R. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 maja 2021 r. nr KOX/1725/Pc/20 w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 września 2020r. sygn. KOX 1184/Pc/19; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz R. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem 8 kwietnia 2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 1894/21 oddalił skargi Miasta Stołecznego Warszawy i R. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 31 maja 2021 r. nr KOX/1725/Pc/20 w przedmiocie zwrotu podania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wypowiedzeniem z 27 listopada 2018 r., doręczonym 11 grudnia 2018 r., Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy (dalej w skrócie: "Prezydent"), wypowiedział użytkownikowi wieczystemu – R. Sp. z o.o. w W. (dalej: "Spółka") wysokość dotychczasowej 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego udziału wynoszącego 21112/1000000 części w nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], będącej własnością [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], o powierzchni 744 m2, związanego w lokalem nr [...], ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2018 r., a także zaproponował nowy wymiar tej opłaty według stawki wynoszącej 3%. Zmiana stawki procentowej wynikać miała z ustanowienia odrębnej własności lokalu nr [...] , który to lokal miał przeznaczenie użytkowe.
Spółka pismem z 8 stycznia 2019 r., wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej w skrócie: "SKO", "Kolegium") o ustalenie, że zmiana stawki procentowej jest to nieuzasadniona, gdyż nie doszło do trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości.
Postanowieniem z 30 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej jako: "k.p.a.", orzekło o zwrocie wnioskodawcy podania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że wskutek zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) i braku przepisów przejściowych, samorządowe kolegia odwoławcze nie są już właściwe do rozpatrywania wniosków użytkowników wieczystych złożonych na podstawie art. 78 ust. 2 w zw. z art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. - dalej: "u.g.n.") - w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 sierpnia 2019 r. Od dnia 15 sierpnia 2019 r. brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zaś ten skutek, że właściwym wyłącznie do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny, właściwy ze względu na położenie nieruchomości.
W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 31 maja 2021 r., utrzymało swoje postanowienie w mocy, podtrzymując stanowisko, że po zmianie stanu prawnego nie jest organem właściwym do rozpoznania zasadności wypowiedzenia stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Kolegium omówiło uregulowania dotyczące ustalania i zmiany stawek procentowych obowiązujących po wejściu w życie ww. nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z 13 czerwca 2019 r. Zaznaczono, że ustawa ta nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałyby, jaki tryb postępowania należy stosować w sprawach wszczętych przed datą wejścia w życie nowych przepisów, których przedmiotem jest zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Ich niezamieszczenie winno zatem prowadzić do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby w tych sprawach zastosowanie znalazła zasada bezpośredniego działania nowej ustawy. Zgodnie z nią procedura uregulowana w art. 73 ust. 2 i nast. u.g.n. w nowym brzmieniu ma zastosowanie do wszystkich przypadków zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości, powodującej zmianę celu, na który nieruchomość została oddana. Jest to celowy zabieg ustawodawcy, który dążył - jak wynika z uzasadnienia do projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 3364) - do skrócenia procedury odwoławczej przez rezygnację z etapu rozpatrzenia sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Dlatego też należy uznać, że z dniem jej wejścia w życie, tj. 15 sierpnia 2019 r., wszystkie sprawy rozpatrywane są z uwzględnieniem nowo uchwalonych regulacji.
Brak zgody użytkownika wieczystego na propozycję właściwego organu dotyczącą zmiany celu użytkowania wieczystego ma zatem obecnie ten skutek, że wyłącznie właściwym do rozpoznania sporu w tym zakresie staje się sąd powszechny właściwy ze względu na położenie nieruchomości. To zaś powoduje konieczność zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.
Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie SKO zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu przez organ orzekający wszystkich okoliczności sprawy. Ponadto naruszenie przepisów art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270).
Nadto skargę wniósł również R. Sp. z o.o. w W. Sp. z o.o. zarzucając naruszenie:
1. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w którym wątpliwości co do stosowania normy prawnej zostały rozstrzygnięte na niekorzyść strony;
2. art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydaniu zaskarżonego postanowienia zasady rozstrzygania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do obowiązującego prawa i bez uwzględnienia zasady pewności stanowionego prawa;
3. art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącego przez organ drugiej instancji;
4. art. 78 - 81 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie;
5. art. 66 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie zwrotu wniosku zamiast wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania.
W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku oddalającego obie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej w skrócie: "WSA" "Sąd I instancji") wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które obowiązywało do dnia 14 sierpnia 2019 r. jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosowało się tryb postępowania określony w art. 78-81 (art. 73 ust. 2 u.g.n.). W takiej sytuacji, właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości (art. 78 ust. 1 u.g.n.). Użytkownik wieczysty mógł wtedy, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 u.g.n.).
Dalej zauważono, że przepis art. 73 ust. 2 u.g.n., w brzmieniu nadanym przez art. 10 pkt 5 lit. a-b ustawy z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, przewiduje, że jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu użytkowania wieczystego, z wnioskiem o zmianę celu użytkowania wieczystego występuje właściwy organ albo użytkownik wieczysty. Nowododany ust. 2d powyższego przepisu stanowi z kolei, że właściwy organ przedstawia w formie pisemnego oświadczenia propozycję zmiany celu użytkowania wieczystego oraz wyznacza termin na zajęcie pisemnego stanowiska przez użytkownika wieczystego, nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania propozycji. Jeżeli użytkownik wieczysty nie zgadza się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawił stanowiska, właściwy organ może wnieść powództwo do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości.
WSA wyjaśnił, iż zgodnie z komentowanym przepisem w jego ówczesnym brzmieniu (do 14 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z powodu trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości następowała w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłaty rocznej (art. 78–81 u.g.n.), tj. z udziałem samorządowego kolegium odwoławczego, którego kompetencją w tego rodzaju sprawach było rozstrzyganie sporów w przedmiocie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, także w formie ugody. Stronie niezadowolonej z orzeczenia kolegium przysługiwał wówczas sprzeciw, a jego złożenie było równoznaczne z przekazaniem sprawy na drogę postępowania sądowego. Orzeczenie kolegium traciło wówczas moc i właściwy sąd rozpatrywał sprawę na nowo.
Natomiast w aktualnym stanie prawnym (od 15 sierpnia 2019 r.), zmiana stawki procentowej opłaty rocznej dokonywana w trybie art. 73 u.g.n., jest dokonywana bez wykorzystania tzw. trybu pośredniego (przedsądowego), czyli bez udziału samorządowego kolegium odwoławczego. Ustawodawca przewidział bowiem, że jeżeli strony umowy o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nie zgadzają się z proponowaną zmianą celu użytkowania wieczystego lub nie przedstawią w tym zakresie stanowiska, są uprawione do wniesienia powództwa do sądu powszechnego właściwego ze względu na położenie nieruchomości (art. 73 ust. 2d i ust. 2e u.g.n.). Powództwo takie dotyczyć może zarówno zmiany umowy w zakresie celu, na jaki nieruchomość oddana jest w wieczyste użytkowanie, jak i ewentualnie dotyczyć może rozwiązania umowy wieczystego użytkowania gruntu.
WSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie R. Sp. z o.o. złożył w dniu 10 stycznia 2019 r. wniosek o ustalenie, że wypowiedzenie dotychczasowej 1 % stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i zaproponowanie nowej stawki wynoszącej 3% - jest nieuzasadnione. Przedmiotowy wniosek został złożony pod rządami przepisów ustawy w brzmieniu sprzed 15 sierpnia 2019 r. - co wówczas uzasadniało podjęcie postępowania przez Kolegium rozstrzygającego zaistniały spór.
Niemniej w ustawie z 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw, ustawodawca nie zawarł przepisów intertemporalnych odnośnie zastosowania trybu z art. 73 ustawy. Na skutek czego - do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życia ustawy zmieniającej - należy wprost stosować przepisy ustawy w zmienionym brzmieniu, obowiązującym od 15 sierpnia 2019 r. Co do zasady bowiem, milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa. Natomiast zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal – pod ich rządami – trwają.
W nowym stanie prawnym odpadła zupełnie kompetencja ustawowa dla samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygania sporów wynikłych na tle zmiany stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu w związku z trwałą zmianą sposobu korzystania z nieruchomości.
Zdaniem Sądu I instancji w tym stanie prawnym zasadnie Kolegium zwróciło wniosek Spółki dotyczący żądania rozstrzygnięcia takiego właśnie sporu - ponieważ stosownie do treści art. 66 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Natomiast oczekiwanie, że Kolegium załatwi merytorycznie przedmiotową sprawę jest o tyle niezasadne, iż wydanie przez SKO orzeczenia w niniejszej sprawie skutkowałby koniecznością stwierdzenia jego nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie miał też zastosowania art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, gdyż nie zostało tu złożone wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, ale oświadczenie o ustaleniu wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i określeniu opłaty rocznej z tego tytułu. W niniejszej sprawie nie zostało więc uruchomione postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a tego rodzaju postępowania dotyczy art. 4 powołanej ustawy.
Skargę kasacyjną do powyższego wyroku wniósł R. Sp. z o.o. w W. zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
I. art. 78- 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie znajdują one zastosowania do wszczętego przez Spółkę postępowania o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działki nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] poprzez zmianę stawki procentowej z 1 % na 3%, jest nieuzasadniona;
II. art. 73 ust 2b - 2g ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym przez art. art. 10 pkt 5 lit. c) ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż znajdują one zastosowanie do wszczętego przez Spółkę postępowania o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działki nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w Warszawie poprzez zmianę stawki procentowej z 1 % na 3%, jest nieuzasadniona;
II. naruszenie przepisów o postępowaniu w postaci:
III. art. 145 ust 1 pkt. 1 lit c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7a Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej k.p.a.) art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a.oraz poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego orzeczenia pomimo faktu, iż narusza ono podstawowe zasady postępowania administracyjnego w postaci obowiązku rozstrzygania wszelkich wątpliwości co do stosowania normy prawnej nu korzyść strony (art. 7a k.p.a.), zasady rozstrzygania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do obowiązującego prawu (art. 8 k.p.a.), zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), co miale istotny wpływ na wynik sprawy;
IV. art. 145 ust 1 pkt 1 lit c) Ustawy w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, iż w sprawie toczącej się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym należało zwrócić wniosek a nie orzec o umorzeniu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
V. art. 141 ust 4 Ustawy poprzez brak wyjaśnienia w treści uzasadnienia wyroku WSA dlaczego nic zostały uwzględnione zarzuty naruszeniu przez organ administracji przepisów art. 7a k.p.a. art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 66 § 3 k.p.a. co ma istotny wpływ na postępowanie albowiem uniemożliwia kontrole instancyjną wydanego orzeczenia.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że złożony w dniu 8 stycznia 2019 r., wniosek o ustalenie, iż zmiana stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, został wniesiony w terminie. W konsekwencji, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie złożenia wniosku, SKO powinno rozpatrzyć ten wniosek co do meritum. Zauważono też, że przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasada bezpośredniego działania nowego prawa nie ma charakteru absolutnego i powinna być stosowana nader ostrożnie, z uwzględnieniem uwarunkowań konkretnego postępowania. Intertemporalna "zasada bezpośredniego działania (stosowania) nowego prawa" musi w niektórych sytuacjach ustąpić konieczności uwzględnienia przepisów obowiązujących wcześniej (czyli iniertemporalnej ’’zasadzie dalszego obowiązywania dawnego prawa"), i to mimo braku wyraźnej podstawy normatywnej w przepisach międzyczasowych. Zwykle czyni się tak ze względu na zasady wywodzone z Konstytucji RP, a zwłaszcza zasadę państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP); zasadę ochrony praw nabytych, zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadę ochrony własności (np. art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W niniejszym przypadku należy wskazać na silne względy aksjologiczne oraz potrzebę racjonalnego działania, a także na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w którym akcentuje się że ’’zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i do prawa, określana także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by niestawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny. Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania.
Strona skarżąca podtrzymała także stanowisko, zgodnie z którym kwestionowane orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozbawiło Spółkę możliwości zaskarżenia wypowiedzenia wysokości stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego jakie zostało dokonane przez Prezydenta Miasta Stołecznego pismem z dnia 27 listopada 2018 r. Stanowisko takie jest oczywistym naruszeniem sformułowanej w art. 7a § 1 k.p.a. zasady rozstrzygania istniejących wątpliwości prawnych na korzyść strony. Stosowanie wyłącznie przepisów nowych prowadzi do pozbawienia użytkownika wieczystego możliwości zaskarżenia wypowiedzenia wysokości stawki procentowej za użytkowanie wieczyste, przy czym możliwość ta została odebrana kilka miesięcy po złożeniu przez użytkownika wieczystego stosownego wniosku, w toku już toczącego się postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjnym wydając zaskarżone orzeczenie bezpodstawnie przyjął, iż zasada sformułowana w art. 7a k.p.a. nie została naruszona przez SKO. Jest zaś rzeczą bezsporną, zwłaszcza w świetle przedstawionego w skardze orzecznictwa, iż brak przepisów intertemporalnych w ustawie z dnia z dnia 13 czerwca 2019 r., o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw budzi uzasadnione wątpliwości, co do tego które przepisy powinny być zastosowane w niniejszej sprawie.
Brak zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawę z dnia 13 czerwca 2019 r., o zmianie Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw stanowi również rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Orzeczenia SKO i WSA pozbawiły Spółkę możliwości kontroli wydanej decyzji administracyjnej. Przyjęcie przez SKO i WSA zasady bezpośredniego obowiązywania nowego prawa doprowadziło do powstania wizerunku Państwa oraz administracji publicznej jako tworów niegodnych zaufania i niepewnych.
Oprócz powyższego wskazano, że orzeczenie WSA oddalające skargę na postanowienie SKO narusza również, wskazaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W wyniku zwrotu pisma Spółka została pozbawiona możliwości uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wydanego przez organ drugiej instancji.
Postanowienie o zwrocie pisma narusza również art. 66 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem zwrot pisma jest możliwy jedynie na etapie wstępnego składania podania, w toku postępowania możliwe jest jedynie wydanie postanowienia o jego umorzeniu.
Ponadto w ocenie Skarżącej Spółki, pominięcie przez Sąd w treści uzasadnienia wyjaśnienia dlaczego nie uwzględnił podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego stanowi brak uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego orzeczenia WSA co stanowi naruszenie art. 141 ust 4 Kodeksu Postępowania Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm - dalej: "p.p.s.a.)", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na sposób sformułowania części zrzutów w niniejszej sprawie zauważyć należy, iż skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2751/15 - wszystkie przysłane orzeczenia dostępne są na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej, poprzez dokonywanie wyboru za wnoszącego skargę kasacyjną, który przepis prawa został naruszony i dlaczego ani też korygowania ewentualnych błędów. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie skarżącego w formułowaniu uzasadnienia podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. sygn. II FSK 557/07, 6 lutego 2014 r. sygn. II GSK 1669/12,14 marca 2013 r. sygn. I OSK 1799/12, 23 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1977/12 – orzeczenia powołane w wyroku NSA z dnia 6 marca 2015 r. sygn. II OSK 1890/13, dostępnym jw.). Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, dostępna jw.). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (podobnie NSA w wyrokach z dnia: 7 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1289/08; 22 września 2010 r. sygn. akt II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r. sygn. akt sygn. akt II FSK 2208/11 – orzeczenia przywołane w wyroku NSA z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 2647/18, dostępnym jw.). Brak przytoczenia motywów sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa w zasadzie uniemożliwia odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do takiego zarzutu. (por. stanowisko wyrażone np. w wyrokach z dnia: 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1629/10, 19 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1243/11, 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 271/08 i 11 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 855/14).
W rozpoznanej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego bardzo ogólnie wskazał, iż doszło do naruszenia przepisów art. 79-81 ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie znajdują one zastosowania do wszczętego przez Spółkę postępowania o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działki nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] poprzez zmianę stawki procentowej z 1 % na 3%, jest nieuzasadniona oraz przepisy art. 73 ust 2b - 2g ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym przez art. art. 10 pkt 5 lit. c) ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r., o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1309) zarzucając ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż znajdują one zastosowanie do wszczętego przez Spółkę postępowania o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej w postaci działki nr [...] położonej w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] poprzez zmianę stawki procentowej z 1 % na 3%, jest nieuzasadniona.
Skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak na czym konkretnie polegała błędna wykładnia tych bardzo ogólnie wskazanych przepisów, które dzielą się na szereg jednostek redakcyjnych i normują lub normowały szereg kwestii dotyczących postępowania w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego takich jak wypowiedzenie dotychczasowej stawki, wniosku o ustalenie jej wysokości przez samorządowe kolegium odwoławcze oraz wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśniał w jaki konkretnie sposób poszczególne normy zawarte w tych przepisach zostały naruszone, a przede wszystkim w jaki sposób naruszenia te miały wpływ na wynik niniejszej sprawy.
W uzasadnieniu zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego Spółka ograniczyła się do podniesienia, iż w okolicznościach niniejszej sprawy jej wniosek winien był być rozpoznany według przepisów obowiązujących do dnia 15 sierpnia 2019 r. tj do dnia zmiany stanu prawnego dokonanej ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309). Skarżąca powołała się przy tym na orzecznictwo sądowoadminstracyjne oraz Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do reguł intertemporalnych, niemniej nie wskazała w jaki sposób orzecznictwo to i wyrażone w nim stanowisko odnosi się do podniesionych zarzutów naruszenia ww. przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię ograniczając się do stwierdzenia, iż Sąd I instancji jak i SKO w Warszawie nie wskazało interesu prawnego, który uzasadniałby odstąpienia od zasad wyrażonych w przytoczonych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Spółka nie wskazała z których ze wskazanych w zarzutach przepisów prawa materialnego należy wyprowadzić konkluzję o konieczności rozpoznania jej wniosku na podstawie przepisów u.g.n. sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 13 czerwca 2019 r.
Zauważyć przy tym należy, iż zaskarżone w przedmiotowej sprawie postanowienie SKO w Warszawie zostało wydane w odniesieniu do wniosku Spółki o ustalenie, iż wypowiedzenie dotychczasowej stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadnione, natomiast autor skargi kasacyjnej w zarzutach oraz ich uzasadnieniu zamiennie wskazuje, iż podniesione naruszenie przepisów prawa materialnego odnosiło się do wszczętego przez Spółkę postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej lub zamiany stawki procentowej opłaty rocznej najwyraźniej myląc te dwa pojęcia, które wpływają na zmianę wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale oparte są na innych przesłankach faktycznych i prawnych.
Taki sposób sformułowania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego uniemożliwia odniesienie się do nich przez Naczelny Sąd Administracyjny, który jak wskazano wyżej nie jest uprawniony do korygowania zarzutów skargi kasacyjnej, jak też domyślania się i intencji i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił natomiast zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ( w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazany jako art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 66 § 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, iż w sprawie toczącej się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym należało zwrócić wniosek a nie orzec o umorzeniu postępowania.
Stosownie do art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż w dniu 8 stycznia 2019r tj dacie złożenia przez Spółkę do SKO w Warszawie wniosku o ustalenie, że zmiana stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona, organ ten był właściwy do jego rozpoznania, co wynikało z treści art. 73 ust 2 u.g.n. w zw. z art 78 ust. 2 u.g.n. w ówczesnym brzmieniu. Dopiero od dnia 15 sierpnia 2019 r. Kolegium przestało być organem właściwym w tym przedmiocie, co wynikało z nowelizacji art. 73 u.g.n. dokonanej art. 10 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309).
Z treści art. 66 § 3 k.p.a. wynika, że dotyczy on sytuacji gdy podanie zostało wniesione do organu, który w momencie dokonania tej czynności nie był właściwy, a więc nie mógł rozpoznać żądania zwartego tym podaniu. Innymi słowy zwrot podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. winien mieć miejsce w momencie pierwotnego braku właściwości organu administracji publicznej do załatwienia podania (wniosku) w trybie postępowania administracyjnego. W sytuacji wniesienia podania do organu właściwego do jego rozpoznania, jego wniesienie uruchamiało postępowanie administracyjne co wynikało z art. 61 § 3 k.p.a. natomiast pozbawienie tego organu właściwości do rozpoznania wniosku już po dacie jego wniesienia, w przypadku braku stosownych regulacji przejściowych, winno prowadzić do umorzenia wszczętego uprzednio postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać zatem należy, iż wniosek Spółki z 8 stycznia 2019 r. zainicjował administracyjny etap postępowania w sprawie zamiany stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, został bowiem wniesiony do organu właściwego. Dopiero zmiana przepisów art. 73 u.g.n. dokonana z dniem 15 sierpnia 2019 r., wobec braku stosownych przepisów przejściowych, pozbawiła SKO w Warszawie kognicji do rozpoznania wniosku Spółki. Od tej daty postępowanie to było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 66 § 3 k.p.a. uznać należy za zasadny. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano wyżej do zwrotu podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. dochodzi w sytuacji gdy postępowanie nie może zostać wszczęte z uwagi na brak właściwości rzeczowej organu, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Tym samym, wniesienie przez Spółkę wniosku z 8 styczna 2019 r. wywołało skutki określone w art. 78 ust. 4 w zw. z art. 73 ust 2 u.g.n ( w ówczesnym brzmieniu), tzn. wnosząc do właściwego organu - tj. SKO w Warszawie - wniosek o ustalenie iż zmiana stawki procentowej była nieuzasadniona, Spółka uchyliła się skutecznie od obowiązku uiszczania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w nowej wysokości. W okolicznościach rozpoznanej sprawy, skoro przed 15 sierpnia 2019r. Kolegium nie wydało jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 79 ust. 3 u.g.n. i nie doszło do zawarcia ugody, to wobec zmiany brzmienia art. 73 u.g.n. regulującego tryb zmian stawki procentowej , dla zmiany tej stawki koniecznym będzie ponowienie tego trybu według aktualnych reguł.
Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. ( w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazany jako art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7a k.p.a. art. 8 k.p.a. art. 15 k.p.a. W ocenie Spółki Kolegium naruszyło te regulacje k.p.a. uchylając się od merytorycznego rozpoznania jej wniosku o ustalenie, że zmiana stawki procentowej była niezasadna.
Tymczasem w sprawach dotyczących aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, jak też w sprawach dotyczących zmiany stawki procentowej (do dnia 15 sierpnia 2019 r.) stosownie do art. 79 ust. 7 u.g.n., do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Tym samym w postępowaniu tym odpowiednie zastosowanie znajdują jedynie te przepisy k.p.a., które uregulowane są w dziale I, rozdziałach 5, 7, 6, 9 i 10 oraz dziale II z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń oraz w dziale IX. Zatem wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 7a, art. 8 i art. 15 zawarte w dziale I rozdziale 2 k.p.a., z woli ustawodawcy nie znajdowały zastosowania do tego szczególnego administracyjnego etapu postępowania, prowadzonego w sprawie o charakterze cywilnoprawnym. Z tych też przyczyn, z uwagi na ich wyłączenie, nie mogły być stosowane przez Kolegium w toku postępowania i w konsekwencji zostać naruszone we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie.
Z uwagi na powyższe niezasadny jest także zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a (w skardze kasacyjnej omyłkowo wskazany jako art. 141 ust. 4 p.p.s.a.). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia wynika jaki stan faktyczny legł u podstaw tego orzeczenia, jakie zarzuty podniosły strony skarżące oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i podano jej wyjaśnienie, w tym wskazano dlaczego uznano za właściwe zastosowanie przez Kolegium art. 66 § 3 k.p.a.
Natomiast brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów dotyczących naruszenia art. 7a k.p.a. art. 8 k.p.a. art. 15 k.p.a. z wskazanych wyżej przyczyn tj. wyłączenia stosowania tych przepisów w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.
Uznając jednak skargę kasacyjną za zasadną Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stwierdzając iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 maja 2021 r. nr KOX/1725/Pc/20 a także poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 30 września 2020r. sygn. KOX 1184/Pc/19 jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania ( pkt 1 wyroku).
Rolą SKO w Warszawie będzie obecnie wydanie decyzji umarzającej postępowania zainicjowane wnioskiem Spółki z 8 stycznia 2019 r.
O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.).