I OSK 2070/23

I OSK 2070/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6294 Przejęcie mienia na podstawie umów międzynarodowych
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 2/23 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2023-02-01
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółka [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 2/23 o odrzuceniu skargi A. Spółka [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 grudnia 2022 r. [...] Spółka [...] w [...] (dalej "Spółka", "skarżąca"), zastępowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Finansów w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. Skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 24 maja 2022 r. Sąd zakwalifikował powyższą skargę jako skargę na bezczynność organu. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. polegające na braku podejmowania działań bezpośrednio zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów w przedmiocie stwierdzenia przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 2/23, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a.") odrzucił powyższą skargę. W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytaczając treść art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. wskazał, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2).
Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Finansów w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa - na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. z 1968 r., Nr 12, poz. 65) - prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...] będącej w przeszłości w części własnością K.P. Sąd wskazał, że powyższa ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. autonomicznie określa kto jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Na mocy art. 2 ustawy z 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. 2022 r., poz. 2185) w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. dodano art. 2a ust. 1 – 3, w myśl którego stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Nowelizacja ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. weszła w życie w dniu 10 listopada 2022 r.
Sąd wskazał, że w świetle art. 2a § 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest wyłącznie organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Z kolei z przepisu intertemporalnego zawartego w ustawie nowelizującej, tj. art. 51, wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, o których mowa w art. 2a ust. 2 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.
W ocenie Sądu I instancji, przepis art. 2a ust. 2 znalazł zastosowanie do postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Finansów w niniejszej sprawie. Dlatego też Sąd uznał, że Spółka nie ma przymiotu strony w prowadzonym przez Ministra Finansów postępowaniu, a tym samym nie była uprawniona do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie. Oznaczało to, że wniesiona skarga była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła Spółka reprezentowana przez r.pr. A.S. Zaskarżając je w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
1. art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 2 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279, dalej "Dekret warszawski") w zw. z art. 5 Dekretu warszawskiego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość Ministra Finansów, albowiem nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Finansów na podstawie przepisów ustawy o wpisach na rzecz Skarbu Państwa dotyczącym nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], co doprowadziło do jej odrzucenia, podczas gdy skarżąca kasacyjnie posiada przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Finansów, bowiem posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 marca 2012 r., nr BO-3w/786-R-41/10 (dalej jako: "Wniosek o ponowne rozpatrzenie decyzji MTBiGM"), które zostało zawieszone do czasu wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem, stanowiącego zagadnienie wstępne o charakterze otwartym dla rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji MTBiGM, co oznacza, że rozstrzygnięcie wydane przez Ministra Finansów będzie miało bezpośredni wpływ na prawa i obowiązki skarżącej kasacyjnie jako strony postępowania w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji MTBiGM, co w konsekwencji powoduje, że WSA w Warszawie było zobligowane do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność i przewlekłość Ministra Finansów;
2. art. 2a ust. 2 ustawy o wpisach na rzecz Skarbu Państwa przez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że jedyną stroną postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o wpisach na rzecz SP jest wyłącznie organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami ze względu na położenie nieruchomości, co doprowadziło do odrzucenia skargi na bezczynność i przewlekłość Ministra Finansów, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią art. 2a ust. 2 ustawy o wpisach na rzecz SP, wspartą stanowiskiem ustawodawcy wyrażonym w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy o wpisach na rzecz SP należy uznać, że zmiana ta nie prowadzi do ograniczenia przysługiwania przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o wpisach na rzecz SP, a wyłącznie wskazuje podmiot obligatoryjnie występujący w tym postępowaniu, co powoduje że skarżącej kasacyjnie przysługuje przymiot strony w postępowaniu przez Ministrem Finansów albowiem wydane w nim rozstrzygnięcie może ograniczyć prawem chronione interesy skarżącej kasacyjnie w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji MTBiGM, a tym samym WSA w Warszawie powinno było uznać skarżącą kasacyjną za stronę postępowania prowadzonego przed MF;
3. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o wpisach na rzecz SP w zw. z art. 2 ustawy o wpisach na rzecz SP w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o wpisach na rzecz SP przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu przez WSA w Warszawie, że skarga na bezczynność i przewlekłość MF jest niedopuszczalna w wyniku braku legitymacji skargowej skarżącej kasacyjnie i należy ją odrzucić, podczas gdy skarżącej kasacyjnie wbrew stanowisku WSA Warszawie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym przed MF dotyczącym ul. [...], a tym samym przysługuje jej również legitymacja skargowa do wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość MF, co sprawia, że WSA w Warszawie powinno było merytorycznie rozpoznać skargę na bezczynność i przewlekłość Ministra Finansów.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1. uchylenie w całości postanowienia WSA w Warszawie oraz merytoryczne rozpoznanie sprawy;
2. zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych prawem, ewentualnie o:
3. uchylenie całości postanowienia WSA w Warszawie i przekazanie sprawy ze skargi na bezczynność i przewlekłość MF do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;
4. zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych prawem.
Skarżąca kasacyjnie złożyła oświadczenie o zrzeczeniu przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu przed Ministrem Rozwoju i Technologii w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji MTBiGM. Jej legitymacja prawna opiera się na następstwie prawnym po dawnym współwłaścicielu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip "[...] rej. hip. [...] (dalej jako: "Nieruchomość") K.P. Decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 marca 2012 r., nr BO-3w/786-R-41/10 rozpatrzono wniosek E. (której skarżąca kasacyjnie jest wyłącznym następcą prawnym) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr MT-3839/58 z dnia 26 listopada 1958 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie nr ET-6/K/19/59 z dnia 17 marca 1958 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej.
W wyniku złożonych przez inne strony postępowania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją stwierdzającą w części nieważność decyzji dekretowych Minister Rozwoju i Technologii prowadzi postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji MTBiGM. Postanowieniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (obecnie Ministra Rozwoju i Technologii) z dnia 6 sierpnia 2021 r. znak DO3.7611.301.2019.PR doszło do zawieszenia postępowania prowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji MTBiGM do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Ministrem Finansów dotyczącego ul. [...]. Skarżąca kasacyjnie na niniejsze postanowienie pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który nie został po dziś dzień rozpoznany. Stąd jedyną alternatywą dla skarżącej kasacyjnie by oczekiwać na rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji MTBiGM, jest otrzymanie rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Finansów.
Skarżąca kasacyjnie wskazała, że rozstrzygnięcie w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Finansów dotyczącym ul. [...] nie tylko otworzy drogę dla dalszego toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji MTBiGM, ale również wywoła w nim bezpośrednie skutki w zakresie podmiotowym. Tym samym wedle podstawy zawieszenia przyjętej przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii ważą się losy uprawnień skarżącej kasacyjnie do dochodzenia swoich praw wynikających z następstwa prawnego po K.P. dotyczących spornej nieruchomości. Oznacza to, zdaniem Spółki, że między postępowaniem prowadzonym przed Ministrem Finansów dotyczącym ul. [...], a postępowaniem z wniosku ponowne rozpatrzenie decyzji MTBiGM zachodzi powiązanie nie tylko o charakterze formalnoprawnym, a więc proceduralnym z tytułu zawieszenia postępowania, ale postępowania te są połączone również więzią o charakterze materialnoprawnym bowiem wynik postępowania prowadzonego przed Ministrem Finansów, w przypadku stwierdzenia, że K.P. otrzymał odszkodowanie w ramach umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, będzie miało bezpośrednie przełożenie na wynik postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie decyzji MTBiGM.
Spółka wywodzi swój interes prawny przede wszystkim z normy art. 5, art. 7 ust. 1 i ust. 2 Dekretu warszawskiego, bowiem K.P. poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie złożył wniosek dekretowy dotyczący nieruchomości. W wyniku jego negatywnego rozpatrzenia doszło do wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st Warszawie nr ET-6/K/19/59 z dnia 17 marca 1958 r., a następnie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr MT-3839/58 z dnia 26 listopada 1958 r. Skarżąca kasacyjnie domaga się stwierdzenia nieważności ww. aktów administracyjnych, do czego doszło w części na podstawie decyzji stwierdzającej w części nieważność decyzji dekretowych.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA w Warszawie dokonało ponadto błędnej wykładni art. 2a ust. 2 ustawy o wpisach na rzecz SP co doprowadziło do uznania, że przepis ten zawiera zamknięty krąg podmiotów, którym może przysługiwać przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy o wpisach na rzecz SP, podczas gdy wykazano, że zamiarem ustawodawcy nie było ograniczenie praw podmiotów, którym przysługuje interes prawny do udziału w postępowaniu, a zagwarantowanie statusu strony dla statio fisci Skarbu Państwa, a tym samym uprawnienie, a w niektórych przypadkach umożliwienie wydania decyzji Ministrowi Finansów względem jakiejkolwiek strony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wyjaśnić, że podstawę orzekania dla Naczelnego Sądu Administracyjnego na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego stanowiły odpowiednio art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. Z powołanych przepisów wynika, że Sąd ten może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie (§ 1) oraz, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w takim przypadku w składzie jednego sędziego (§ 2). W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, w niniejszej sprawie nie miała ona miejsca.
Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do kwestii braku legitymacji skargowej skarżącej kasacyjnie Spółki w sprawie złożenia skargi na bezczynność Ministra Finansów w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...].
Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka złożyła skargę na bezczynność Ministra Finansów w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...] będącej w przeszłości w części własnością K.P. na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Postępowanie to, zdaniem skarżącej Spółki, stanowi kwestię wstępną wobec prowadzonego przed organem postępowania w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 marca 2012 r. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu, iż jest następcą prawnym poprzedniego współwłaściciela spornej nieruchomości, a równolegle w postępowaniu przed Ministrem Finansów toczy się postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 marca 2012 r., w którym to postępowaniu skarżąca posiada status strony.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, za niezasadny należało uznać pierwszy z nich, tj. zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 2 ust. 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu warszawskiego w zw. z art. 5 Dekretu warszawskiego a także art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. (dwa pierwsze zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej).
Wedle pierwszego z powołanych przepisów uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Przepis art. 28 k.p.a. stanowi natomiast, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Pojęcie interesu prawnego należy ujmować w kategoriach obiektywnych. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 791/18). Pojęcie interesu prawnego jest zatem tożsame z wskazaniem konkretnego przepisu prawa uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. W konsekwencji, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte i prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony do tego podmiot.
Zauważyć należy, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra Finansów w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...] będącej w przeszłości w części własnością K.P. Przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Z mocy art. 5 ust. 2 powołanej wyżej ustawy ustawę tę stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem ustawy tj. przed dniem 17 kwietnia 1968 r. (art. 5 ust. 1). Ustawa w art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 2 odwołując się do umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, jednoznacznie nakazuje jej stosowanie także do umów zawartych przed dniem 17 kwietnia 1968 r. W omawianej ustawie w sposób autonomiczny został określony katalog podmiotów, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych.
Istotnym jest, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 października 2022 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz. U. 2022 r., poz. 2185) w ustawie z dnia 9 kwietnia 1968 r. dodano art. 2a. W myśl tego przepisu, w brzmieniu po nowelizacji obowiązującej od dnia 10 listopada 2022 r., stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia Rządowego projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu uproszczenia procedur administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, Druk Sejmowy nr 2479 (IX kadencja) - "interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie ww. ustawy powinien wynikać bezpośrednio z prawa materialnego. Zgodnie z art. 1 ww. ustawy, jej przepisy stosuje się do wpisów na rzecz Skarbu Państwa w księgach wieczystych tytułu własności nieruchomości obywateli państw obcych oraz uprawnień wynikających z wieczystego użytkowania lub z ustanowionych na rzecz tych obywateli ograniczonych praw rzeczowych, które to nieruchomości i prawa przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych z rządami tych państw przez Rząd Polski. Przepisy ustawy stosuje się odpowiednio do zagranicznych osób prawnych. Na podstawie przepisu art. 2 ww. ustawy wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Z kolei przepis art. 5 ust. 2 ww. ustawy stosuje się również do nieruchomości oraz praw, które przeszły na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych umów o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, zawartych przed ogłoszeniem tej ustawy. Na gruncie wyżej przywołanych przepisów prawa materialnego przyjmuje się, że podmiotem posiadającym interes prawny w przedmiotowym postępowaniu jest podmiot będący statio fisci Skarbu Państwa. Tym też motywowana jest zmiana w zakresie dodawanego art. 2a ust. 2 ww. ustawy".
W świetle powyższego przepisu, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych jest wyłącznie organ reprezentujący Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Jak z kolei stanowi art. 51 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, o których mowa w art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r., wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w nowym brzmieniu. Oznacza to, że art. 2a ust. 2 ww. ustawy znajdzie zastosowanie do będącego przedmiotem skargi na bezczynność w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Finansów. Tym samym uznać należy, że stroną tego postępowania jest obecnie wyłącznie organ reprezentujący Skarb Państwa.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 Dekretu warszawskiego wskazać należy, że nie są one zasadne. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie), w art. 127 § 3 k.p.a. wskazano, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei art. 140 k.p.a. stanowi odesłanie do zastosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Natomiast art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji nie stosował powyższych przepisów, stąd też nie mogły one zostać przez Sąd ten naruszone.
Odnosząc się natomiast do wykazania przez skarżącą kasacyjnie Spółkę interesu prawnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 Dekretu warszawskiego w związku z posiadaniem przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przed Ministrem Rozwoju i Technologii w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 marca 2012 r., które zostało zawieszone do czasu wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów zauważyć należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż skarżąca kasacyjnie na tej podstawie posiada interes prawny w niniejszej sprawie. Powyższe przepisy bezsprzecznie odnoszą się do dotychczasowego właściciela gruntu, jego prawnych następców będących w posiadaniu gruntu, lub osób prawa jego reprezentujących, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkowników gruntu.
Należy w tym miejscu przywołać uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22, zgodnie z którą "1. Z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.); 2. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego". Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2009 r., Repertorium A [...] K.Ć. działający w imieniu i na rzecz spadkobierców G.P., będącej spadkobiercą K.P., sprzedano roszczenia oraz własność budynku m.in. przy ul. [...] E. z siedzibą w [...], a której skarżąca kasacyjnie jest następcą prawnym. W uzasadnieniu uchwały Sąd wskazał, że źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa (zob. P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej. W doktrynie wskazuje się, że art. 28 k.p.a. samodzielnie nie wystarcza do przypisania statusu strony jakiemukolwiek podmiotowi: "O możliwości wystąpienia w roli strony postępowania decyduje bowiem to, czy ma on "interes prawny" warunkujący ubieganie się przezeń o wszczęcie postępowania względnie skierowanie w stosunku do niego czynności w postępowaniu wszczętym z urzędu" (zob. M. Romańska, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 179). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że "przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania" (np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 176/11; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r, sygn. akt II OSK 226/15; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2368/15).
W związku z powyższym, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej bezczynności Ministra Finansów w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności spornej nieruchomości. Skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała zarówno w skardze skierowanej do Sądu I instancji, jak i skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego, na podstawie którego mogłaby wywodzić swój interes prawny w przedmiotowej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że na gruncie powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów Dekretu warszawskiego oraz w oparciu o wyżej przytoczoną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest również podstaw do stwierdzenia, że na ich podstawie Spółka posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa - na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych prawa własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip. [...] będącej w przeszłości w części własnością K.P. Nie są również zasadne argumenty Spółki, że skoro posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Transportu i Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 marca 2012 r., nr BO-3w/786-R-41/10, to z tego faktu może również wywodzić swój interes prawny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że obie sprawy toczą się na podstawie odrębnych przepisów i w każdej z nich inne podmioty mają przyznany statut strony postępowania. Sąd kasacyjny zauważa, że skarżącej kasacyjnie mógłby przysługiwać jedynie interes faktyczny w rozpoznawanej sprawie.
W konsekwencji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o wpisach na rzecz SP w zw. z art. 2 ustawy o wpisach na rzecz SP w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o wpisach na rzecz SP. Zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Dlatego też, Sąd I instancji zasadnie uznał, że skoro skarżąca kasacyjnie Spółka nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu bezczynności Ministra Finansów, to w konsekwencji jej skarga podlegała odrzuceniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują tę kwestię, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (zob. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).