I OSK 2063/22

I OSK 2063/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 596/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-15
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2022 poz 329
art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 104 § 1 i § 2, art. 105 § 1, art. 127 § 3, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 596/22 w sprawie ze skargi A. A., B. B. i C. C. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 grudnia 2021 r. nr DP-III.025.1.54.2021.PM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od A. A., B. B. i C. C. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 596/22 uchylił zaskarżone przez A. A., B. B. i C. C. postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z 23 grudnia 2021 r. nr DP-III.025.1.54.2021.PM w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A., C. C. i B. B. we wniosku z 23 sierpnia 2021 r. wystąpili do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii o "(...) stwierdzenie nieważności orzeczenia (decyzji) Ministra Przemysłu Lekkiego nr 28 z dnia 2 stycznia 1950 r., wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przejęcia przedsiębiorstwa: "[A]" (...) oraz decyzji w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przedsiębiorstwa: "[A]"- o ile została wydana (...)".
Minister Rozwoju i Technologii w piśmie z 15 listopada 2021 r. znak: DP-III.025.1.20.2021.MD/21 (DP-lll-025-18-21) poinformował strony o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nr 28 "Ministra Przemysłu i Handlu" (w Monitorze Polskim wskazano "Ministra Przemysłu Lekkiego" – przyp. NSA) z 2 stycznia 1950 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. "[A]", opublikowanego w Monitorze Polskim z dnia [...] 1950 r. Nr [...], poz. [...].
W piśmie z 15 listopada 2021 r. stwierdzono, że z uwagi na wskazaną datę ogłoszenia, przez publikację, ww. orzeczenia nr 28 Ministra Przemysłu i Handlu, i upływ 71 lat od dnia jego ogłoszenia, wystąpiły przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491), powoływanej dalej jako "ustawa nowelizująca".
Skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołanego wyżej pisma z 15 listopada 2021 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i dalsze prowadzenia postępowania.
Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 23 grudnia 2021 r. nr DP-III.025.1.54.2021.PM stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie strony odwołały się od czynności organu administracji, polegającej na zawiadomieniu o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powołanego na wstępie orzeczenia, która nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem administracyjnym, i nie przysługuje od niej środek odwoławczy.
Zdaniem organu, w przedmiotowym piśmie jedynie poinformowano wnioskodawców o obowiązującym stanie prawnym, wynikającym z wejścia w życie 16 września 2021 r. ustawy nowelizującej, w tym o treści art. 2 ust. 2 tej ustawy.
Ponadto, w ocenie organu, w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.".
Minister podkreślił, że wystąpienie okoliczności faktycznych, skutkujących umorzeniem z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r., określonych w ustawie nowelizującej postępowań administracyjnych (których wystąpienie w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości z uwagi na datę ogłoszenia orzeczenia nacjonalizacyjnego w Monitorze Polskim oraz datę wszczęcia postępowania nieważnościowego), stanowi o braku podstawy prawnej do ponownego orzeczenia o umorzeniu, ale w formie decyzji, wydanej na podstawie art. 105 K.p.a. Umorzenie postępowania z mocy prawa nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania i wyklucza ponowne umorzenie postępowania, tym razem z urzędu.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. A., B. B. i C. C., zaskarżając je w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając zasadność skargi podkreślił, że "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem: decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu wydanym na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego.
W ocenie Sądu I instancji, Minister nieprawidłowo uznał niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w sytuacji gdy pismo zawierające informację o umorzeniu postępowania administracyjnego, w związku z nowelizacją art. 156 § 2 K.p.a., stanowi niedopuszczalną formę załatwienia sprawy i pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu.
Sąd I instancji zaznaczył, że dla zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej konieczne jest ustalenie, czy decyzja została doręczona odbiorcy lub ogłoszona, jak również kiedy doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, strona ma mieć możliwość kontroli prawidłowości dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, prowadzących do zastosowania art. 2 ust. 2 cyt. ustawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 134 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy umorzenia postępowania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek w nim określonych i bezpodstawne uznanie, że w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, organ jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania o charakterze deklaratoryjnym, a co więcej – błędne uznanie, że wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i niewydanie przez organ decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej ich zaistnienie oraz umarzającej postępowanie, ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ art. 134 K.p.a., podczas gdy przedmiot zaskarżenia wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie istniał, a co za tym idzie, organ prawidłowo wydał postanowienie o niedopuszczalności ww. środka zaskarżenia;
2) art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 134 i art. 127 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku zaistnienia przesłanek umorzenia postępowania, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, organ jest zobowiązany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 cyt. ustawy wprost wynika, że postępowanie podlega umorzeniu z mocy prawa i w aktualnym stanie prawnym nie istnieje podstawa prawna do wydania takiej decyzji, co było celem ustawodawcy, a ponadto wystąpienie warunków wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie powinno mieć wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydanego przez organ z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia;
3) art. 105 § 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 134 i art. 127 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ może umorzyć w formie decyzji postępowanie, które zostało już wcześniej umorzone z mocy prawa z uwagi na wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, a ponadto wystąpienie tych przesłanek nie powinno mieć wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które zostało wydane przez organ z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 127 § 3 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez wadliwą kontrolę i ocenę działania Ministra Rozwoju i Technologii bez uwzględnienia, że zakończenie postępowania administracyjnego, z uwagi na wystąpienie przesłanek z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, a także forma jego zakończenia, nie powinny mieć znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia, a także bez uwzględnienia, że wystąpienie przesłanek przepisu art. 2 ust. 2 cyt. ustawy wywołuje skutki z mocy prawa i nie wymaga decyzji deklaratoryjnej o umorzeniu postępowania;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134, art. 127 § 3, art. 104 § 2, art. 107 § 1 i art. 15 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej przez nieuprawnione przyjęcie, że z uwagi na wystąpienie przesłanek umorzenia z mocy prawa postępowania nadzorczego i niewydania w tym zakresie przez organ decyzji deklaratoryjnej, nie należało stwierdzić niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn przedmiotowych, podczas gdy w sprawie brak przedmiotu zaskarżenia, a kwestia stosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie powinna mieć znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia, a tym samym Sąd I instancji powinien oddalić skargę;
3) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niejasne, wybiegające poza istotę sprawy, wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku, nieprzedstawienie należytej argumentacji uzasadniającej stanowisko Sądu I instancji w zakresie relacji umorzenia z mocy prawa postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 cyt. ustawy, w tym formy jego zakończenia, do postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (wydanego z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia), a także brak należytego wyjaśnienia przez Sąd I instancji podstawy prawnej obowiązku wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej o umorzeniu postępowania w kontekście art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, co znacząco utrudnia kontrolę kasacyjną wyroku, jak i jego wykonanie, które wiązałoby się z koniecznością wydania przez organ decyzji w drugiej instancji (bez decyzji w pierwszej instancji) bez podstawy prawnej i w reakcji na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożony na pismo organu o charakterze informacyjnym.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie uznał, że obowiązek wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej w przedmiocie umorzenia postępowania, potwierdzającej zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, wpływa na nieprawidłowość postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydanego przez Ministra w związku z brakiem przedmiotu zaskarżenia.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organu, Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że organ nadzoru powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Z tego przepisu jednoznacznie wynika umorzenie postępowania z mocy prawa.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie uzasadnił należycie swojego stanowiska o relacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej do postanowienia wydanego na podstawie art. 134 K.p.a. w związku z brakiem przedmiotu zaskarżenia oraz co do podstawy prawnej umorzenia postępowania z uwagi na art. 2 ust. 2 cyt. ustawy.
Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony na pismo mające charakter wyłącznie informujący, co oznacza brak przedmiotu zaskarżenia. Dlatego też, ewentualna konieczność wydania przez organ decyzji umarzającej postępowanie, w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania, które dotyczy rozstrzygnięcia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sam pogląd Sądu I instancji o ewentualnej konieczności wydania przez organ decyzji umarzającej postępowanie w związku z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie może stanowić powodu uchylenia zaskarżonego postanowienia Ministra w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie strony "odwołały się" od czynności organu administracji, polegającej na zawiadomieniu o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, które nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem administracyjnym, i od którego nie przysługuje środek odwoławczy. Taką zresztą ocenę przedmiotowego pisma zaprezentował Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Trzeba zatem uznać, że strony złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na niezaskarżalną czynność organu. 134 K.p.a. Na poparcie tego stanowiska powołano wyroki WSA w Warszawie: z 27 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 766/22 i z 28 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 667/22. Wskazano, że Wojewódzkie Sądy Administracyjne odrzucają też skargi na pisma informujące o umorzeniu postępowania w związku z zaistnieniem warunków z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej (np. wyrok WSA w Warszawie z 18 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 665/22).
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, również pogląd Sądu I instancji co do obowiązku wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej umarzającej postępowanie z mocy prawa, potwierdzającej wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, jest nieprawidłowy. W szczególności, podstawy wydania decyzji o umorzeniu postępowania w niniejszym przypadku nie może stanowić przepis art. 105 § 1 K.p.a. Umorzenie z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania. Przepis art. 2 ust. 2 cyt. ustawy w sposób jasny określa formę zakończenia postępowania. Nie jest też możliwe posłużenie się analogią z przepisu prawnego, ponieważ nie występuje luka prawna – regulacja art. 2 ust. 2 jest wynikiem celowego działania ustawodawcy.
Jak zwrócił uwagę wnoszący skargę kasacyjną, wykonanie wyroku będzie prowadzić do uznania, że możliwe jest złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od niezaskarżalnej czynności organu, a do tego, w sposób nieuprawniony, organ będzie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w drugiej instancji, przy braku rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Oznacza to, że wykonanie wyroku będzie skutkowało rażącym naruszeniem prawa i m.in. naruszeniem zasady dwuinstancyjności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A. A., B. B. i C. C. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jak zauważyli, celem racjonalnego ustawodawcy nie mogło być pozbawienie jednostki praw bez możliwości kontroli, czy zostały spełnione przesłanki tego pozbawienia. Sąd I instancji uznał, że w sprawie należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania, a skierowane do stron pismo nie jest decyzją administracyjną. Z kolei, organ w sentencji postanowienia stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale w uzasadnieniu uznał, że do stron wystarczy skierować pismo informujące o umorzeniu postępowania. Zatem, takie postanowienie musiało zostać przez Sąd I instancji uchylone z uwagi na jego błędne uzasadnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne zasługują na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wskazać, że sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej nie w pełni odpowiada wymogom formalnym zarzutu kasacyjnego, które zostały określone w art. 176 P.p.s.a. W świetle tego przepisu skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Prawidłowe powołanie się na jedną z podstaw kasacyjnych wymaga wskazania, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pomimo tego, że zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie, zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., to wskazano w nich na naruszenie tych samych przepisów prawa materialnego i procesowego, w postaci: art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 104 § 1 i 2, art. 127 § 3 i art. 134 K.p.a. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa. Nie jest to jednak uchybienie, które nie pozwala na ustalenie granic zaskarżenia skargi kasacyjnej.
Podstawę prawną zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia stanowi przepis art. 134 K.p.a.
Stosownie do art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przywołany przepis wskazuje na dwojakiego rodzaju przesłanki, których wystąpienie skutkuje tym, że organ odwoławczy nie przystępuje do ponownego rozpatrzenia sprawy w wyniku wniesionego odwołania. Są to: niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia.
Zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Po złożeniu przez stronę odwołania, czy jak w niniejszej sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy bada, czy akt (czynność) organu administracji publicznej, od którego zostało wniesione odwołanie, jest decyzją administracyjną. Przy tej ocenie nie może kierować się wyłącznie samą nazwą nadaną przez organ. Kryterium kwalifikującym akt organu administracji publicznej do kategorii decyzji administracyjnych będzie władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki, posiadające minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, wystarczające do tego, ażeby zaliczyć akt do decyzji istniejących w obrocie prawnym. Przy ich kwalifikowaniu należy brać pod uwagę przedmiot (władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o indywidualnych prawach lub obowiązkach) oraz formę rozstrzygnięcia, mając na względzie spełnienie przesłanek konstytucyjnych zapewniających istnienie decyzji w obrocie prawnym (B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 1992 r. sygn. akt SA/Gd 746/92, publ. w OSP 1993, nr 9, s. 178).
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał, że pismo Ministra z 15 listopada 2021 r. znak: DP-III.025.1.20.2021.MD/21 (DP-lll-025-18-21) - informujące strony o umorzeniu z mocy prawa postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., orzeczenia nr 28 Ministra Przemysłu i Handlu z 2 stycznia 1950 r. wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. "[A]", opublikowanego w Monitorze Polskim z dnia [..] 1950 r., Nr [...], poz. [...] - nie konkretyzuje uprawnień i obowiązków wynikających z mocy prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). W rezultacie należało przyjąć, że w ocenie Sądu I instancji, pisma tego nie można zaliczyć do decyzji administracyjnych. Potwierdza ten wniosek dalszy wywód Sądu I instancji, że pismo zawierające informację o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z nowelizacją art. 156 § 2 K.p.a. stanowi niedopuszczalną formę załatwienia sprawy i pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli rozstrzygnięcia organu. Skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął za miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w odniesieniu do kwalifikacji pisma z 15 listopada 2021 r. Oznacza to, że wniosek skarżących z 7 grudnia 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dotyczył decyzji administracyjnej, ale został wniesiony od pisma z 15 listopada 2021 r., niezależnie od przyjęcia przez skarżących we wniosku odmiennej oceny, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 15 listopada 2021 r. jest decyzją administracyjną.
Skoro wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2, które podlegałoby rozpoznaniu przez ten organ, to należało zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że ziściła się pierwsza z przesłanek określonych w art. 134 K.p.a., to jest niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyczyny przedmiotowe niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 K.p.a. obejmują bowiem przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od czynności organu administracji niebędącej decyzją administracyjną, a stanowiącej czynność materialno-techniczną lub pismo informacyjne.
Zaskarżone postanowienie, w którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania odpowiada więc przepisom prawa, na podstawie których zostało wydane, to jest art. 134 w związku z art. 127 § 1 i § 3 i art. 126 K.p.a.
Sąd I instancji, formułując ocenę o nieprawidłowym uznaniu przez organ administracyjny niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dostrzegł przy tym konsekwencji prawnych uchylenia postanowienia wydanego w trybie art. 134 K.p.a. W powstałym po uchyleniu przedmiotowego postanowienia stanie sprawy, Minister Rozwoju i Technologii - działający w trybie odwoławczym – z jednej strony zobowiązany byłby do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ze względu na związanie oceną prawną wyrażoną w zaskarżonym wyroku co do wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, z drugiej zaś strony w obrocie prawnym wciąż pozostawałby do rozpoznania wniosek stron o ponowne rozpoznanie sprawy.
Tym samym za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 127 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe ich zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie można też odmówić racji skarżącemu kasacyjnie organowi co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., skoro Sąd I instancji powiązał ocenę co do wadliwości zaskarżonego postanowienia wyłącznie z niedopuszczalną formą załatwienia sprawy w postaci pisma a nie decyzji administracyjnej o umorzeniu postępowania.
Nie mógł natomiast znaleźć uzasadnienia zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a.
Kolejno należy zauważyć, że co do zasady należy zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej sformułowaną w pkt. II ppkt. 2, a dotyczącą wadliwego stanowiska Sądu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z przyczyn przedmiotowych z uwagi na wystąpienie przesłanek umorzenia z mocy prawa postępowania nadzorczego i niewydania w tym zakresie przez organ decyzji deklaratoryjnej.
Sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do zakwestionowania legalności postanowienia wydanego na mocy art. 134 K.p.a., nie może co do zasady obejmować badaniem przedmiotu pisma, od którego został wniesiony środek odwoławczy. Postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma bowiem charakteru oceny merytorycznej, a jedynie jest formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Kontrola sądowoadministracyjna takiego postanowienia sprowadza się więc do oceny, czy rzeczywiście strona wniosła środek odwoławczy od decyzji organu pierwszej instancji. Zasadnie więc wskazał skarżący kasacyjnie organ, że skoro w sprawie brak przedmiotu zaskarżenia, to kwestia stosowania art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie powinna mieć znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia.
Tym niemniej w skardze kasacyjnej zostały podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 104 § 1 i 2, art. 105 § 1, art. 127 § 3 i art. 134 K.p.a., do których Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany odnieść się, kierując się wiążącym z mocy art. 269 § 1 P.p.s.a. stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09. Nie można też nie zauważyć, że zarzuty te pozostają w ścisłym związku z podniesionymi zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania.
Zasadniczy problem w zakresie wskazanych zarzutów kasacyjnych sprowadzał się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Sąd Wojewódzki przesądził bowiem, że zawarty w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zwrot "umorzenie z mocy prawa", wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., upatrując przyczyn działania organu w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji.
Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie K.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Przepisy te wprowadzają zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491), czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a. nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania powinno być w tym przypadku potwierdzone decyzją administracyjną, ale – jak podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22 – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo powinno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.
Tego rodzaju pogląd jest przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w przeważającej mierze i podziela go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Uzasadnieniem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się art. 2 pkt 2 ustawy o zmianie K.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (vide np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK1250/22, z 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1407/20 i z 28 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1511/19).
Analogiczny zresztą pogląd jest wyrażany w doktrynie, w której akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (vide np.: W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie można również zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie K.p.a., słusznie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do skarżących informacji zawartej w piśmie z 15 listopada 2021 r.
Należy jeszcze wskazać, że w wyniku pozostawienia podania bez rozpoznania powstaje stan bezczynności organu, który strona ma prawo kwestionować, ponaglając organ w pierwszej kolejności na podstawie art. 37 K.p.a., a następnie wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, opubl. w: ONSAiWSA z 2014 r. Nr 1, poz. 2).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie zaś z art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie może rozpoznać skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
W rozpoznawanej sprawie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona co pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozpoznanie skargi i jej oddalenie
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć strony, które wniosły skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., ze względu na charakter sprawy usprawiedliwiający poszukiwanie ochrony interesu prawnego skarżących na drodze sądowej, co znalazło swój wyraz w częściowym tylko podzieleniu zasadności zarzutów skargi kasacyjnej.