I OSK 2061/22

I OSK 2061/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2998/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-01
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części oraz wymierzono grzywnę i przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 15 § 1, § 6, § 7
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2998/21 w sprawie ze skargi K. K. i J. M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 302/14 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt. 1 i 3; 2. wymierza Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 10 000 (dziesięciu tysięcy) złotych; 3. przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy dla K. K. i J. M. sumy pieniężne w wysokości po 15 000 (piętnaście tysięcy) złotych na rzecz każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz K. K. i J. M. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2998/21, po rozpoznaniu skargi K. K. i J. M. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 302/14, w punkcie pierwszym wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 7 000 zł; w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie trzecim przyznał od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących sumę pieniężną w kwocie po 6 000 zł dla każdego z nich; w punkcie czwartym oddalił skargę w pozostałym zakresie; w punkcie piątym zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
K. K. i J. M. w piśmie z 5 listopada 2021 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 302/14. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku Z. D. z 25 maja 1995 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], dawniej "[...]" w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Z powodu niewykonania wyroku z 18 września 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 302/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył wcześniej organowi grzywny wyrokami z: 7 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1528/16, 22 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1729/17, 7 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1872/18, a także z 26 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1097/20. Grzywny te wyniosły odpowiednio: 2 000 zł, 5 000 zł, 5 000 zł i 6 000 zł.
Jak wskazał Sąd I instancji rozpoznając skargę w niniejszej sprawie, akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt I SAB/Wa 302/14 wpłynęły do organu 12 stycznia 2015 r. Od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin, w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczynny, powinna być rozpoznana. Termin ten upłynął bezskutecznie 12 kwietnia 2015 r.
Sąd I instancji podkreślił, że do dnia orzekania w niniejszej sprawie, wniosek o ustalenie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość nie został rozpatrzony, a tym samym organ nie wykonał wyroku z 18 września 2014 r. Uznając wniosek o wymierzenie grzywny organowi za uzasadniony, Sąd I instancji wymierzył grzywnę w kwocie 7 000 zł. Sąd miał na uwadze także fakt, że uprzednie czterokrotne ukaranie organu grzywnami nie przyniosło skutku. Sąd miał również na uwadze, że wymierzenie grzywny organowi, na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a., ma za zadanie nie tylko skłonienie go do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie orzeczeń sądowych.
Jednocześnie, Sąd I instancji stwierdził że zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku (prawie 7 lat), nosi cechy rażącego naruszenia prawa.
Jak zauważył Sąd I instancji, od dnia 17 czerwca 2021 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 1097/20 o ukaraniu Prezydenta po raz czwarty grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2014 r., organ nie dokonał w niniejszej sprawie żadnej, mającej odzwierciedlenie w aktach, czynności aż do 30 lipca 2021 r. Wtedy to, w odpowiedzi na monit skarżących poinformował, że istnieje konieczność zlecenia opinii fotogrametrycznej dotyczącej terenu dawnej nieruchomości, a decyzja kończąca postępowanie zostanie wydana w ciągu trzech miesięcy od momentu otrzymania tego opracowania. Opinia wpłynęła do organu 4 października 2021 r., lecz organ sprawy nie zakończył. Następne pisma w sprawie, o uzupełnienie materiału dowodowego, organ kierował w ponadmiesięcznych odstępach czasu, zwykle jako reakcję na zapytanie skarżących.
Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 6 000 zł. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie przez Prezydenta sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem odszkodowawczym.
Równocześnie Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o zastosowanie przez Sąd art. 154 § 2 P.p.s.a. i orzeczenie o istnieniu uprawnienia lub obowiązku. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie dotyczy przypadku, o którym mowa w art. 154 § 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. K. i J. M. zaskarżając wyrok w części, to jest w zakresie punktu pierwszego, w którym – jak wskazali – Sąd I instancji nie wymierzył grzywny ponad 7 000 zł, oraz punktu trzeciego, w którym Sąd I instancji nie przyznał na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej ponad 6 000 zł.
Sądowi I instancji zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 7 000 zł oraz uznaniu, że grzywna w tej wysokości będzie adekwatną sankcją za ignorowanie rozstrzygnięć Sądu, w sytuacji gdy z całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności biorąc pod uwagę wysokość dotychczas wymierzonych grzywien za niewykonanie wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 302/14 wynika, że nie odniesie ona zamierzonego skutku;
2. art. 154 § 7 P.p.s.a. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie 6 000 zł oraz uznaniu, że jest wystarczająca w sprawie, podczas gdy nie stanowi ona realnego środka mogącego przymusić organ do wydania rozstrzygnięcia, ani też wystarczającej rekompensaty za skutki opieszałego i przewlekłego prowadzenia postępowania.
W przypadku uznania, że wskazane wyżej zarzuty mają charakter procesowy, sformułowano je powtórnie, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a. oraz art. 154 § 7 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 1. – przez wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości maksymalnej, to jest dziesięciokrotnego przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia, a także w zakresie punktu 3. – przez przyznanie od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w wysokości maksymalnej, to jest pięciokrotności przeciętnego, miesięcznego wynagrodzenia. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Prezydent m.st. Warszawy notorycznie lekceważy wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydawane w sprawie bezczynności tego organu w sprawie wyroku o sygn. akt I SAB/Wa 302/14. Wymierzona grzywna jest więc niewystarczająca, aby przymusić organ do wykonania prawomocnego wyroku z 18 września 2014 r. Skoro organ lekceważy wyroki, w których grzywna orzekana jest na poziomie kilku tysięcy złotych, to należy uwzględnić górną granicę grzywny określoną w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, pobłażliwe traktowanie notorycznego naruszania prawa przez Prezydenta m.st. Warszawy skutkuje tym, że organ ten nie dąży do załatwiania spraw administracyjnych. Łączna suma nakładanych corocznie przez I Wydział WSA grzywien i sum pieniężnych nie przekracza – jak podali wnoszący skargę kasacyjną – przeciętnego odszkodowania, które organ ustaliłby w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Organ nie zakończył sprawy, mimo że od wyznaczonego terminu upłynęło już prawie 8 lat. Takie zjawisko godzi nie tylko w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości. Orzeczenia zasądzające sumę pieniężną w dolnej granicy jej możliwej wysokości, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, nie stanowią dla organu podstawy do rozwagi, ani nie mobilizują go do zakończenia sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną przywołali argumentację zawartą w wyroku NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17 na poparcie swojego stanowiska. Jak wskazali, Europejski Trybunał Praw Człowieka wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Istnieje silne domniemanie, że nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (tak sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97, wyrok z 29 marca 2006 r.). Z tego względu należy uwzględnić maksymalną stawkę przewidzianą w art. 154 § 7 P.p.s.a.
Przy nakładaniu i określaniu wysokości grzywny oraz sumy pieniężnej należy też mieć na względzie przewidywaną efektywność (tak NSA w wyroku z 20 stycznia sygn. akt I OSK 2290/20).
Wnoszący skargę kasacyjną podkreślali, że w wyniku toczącego się przez lata postępowania administracyjnego oraz kolejnych, nieskutecznych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy, utracili zaufanie do polskiej administracji publicznej oraz polskiego sądownictwa administracyjnego.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
W dniu 26 lipca 2023 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo Prezydenta m. st. Warszawy z tej samej daty, znak SD-WS-II.6841.747.2018.KLA(JMU), w którym poinformowano o załatwieniu sprawy z wniosku Z. D. z 23 maja 1995 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] róg [...], ozn. jako hip. "[...]" oraz o wdrożonych rozwiązaniach skutkujących zwiększeniem liczby wydanych decyzji w sprawach dekretowych w 2022 r. Do pisma została załączona decyzja z 25 lipca 2023 r. nr 524/SD/2023 dotycząca tej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, zasadny jest bowiem zarzut niewłaściwego zastosowania art. 154 § 1 i 6 oraz 7 P.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie, z ostrożności procesowej, zarzucając naruszenie powyższych przepisów, jako podstawę kasacyjną podali art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., deklarując oparcie skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie, że art. 154 § 1 P.p.s.a. zawiera regulację materialnoprawną, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., mimo że został zamieszczony w ustawie – generalnie – procesowej (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 52/13, 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2673/12, a także cytowane w skardze kasacyjnej wyroki NSA z: 20 stycznia 2021 r. sygn. akt: I OSK 2123/20, I OSK 2290/20, I OSK 1913/20, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi zaś na analogiczną regulację prawną, tak samo można zakwalifikować przepisy zawarte w art. 154 § 6 i 7 P.p.s.a. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla merytorycznego rozważenia zgłoszonych zarzutów, ponieważ w skardze kasacyjnej zgłoszono zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do art. 154 § 1 i 6 oraz art. 154 § 7 P.p.s.a. Ze względu na zakres zaskarżenia zauważyć przy tym należy, że w konsekwencji nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane ustalenia i okoliczności faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia, co ma istotne znaczenie w przypadku postawienia zarzutu niewłaściwego zastosowania. Niewłaściwego zastosowania skarżący kasacyjnie nie upatrują przy tym w braku podstaw do zastosowania wskazanych przepisów, ale w wysokości orzeczonej grzywny i przyznanej sumy pieniężnej.
Niewłaściwe zastosowanie przepisu to stan braku adekwatności między ustalonym stanem faktycznym a przesłankami zastosowania tego przepisu. W przypadku regulacji art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 P.p.s.a. sytuacja jest o tyle skomplikowana, że ustawodawca, przewidując nałożenie grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku i możliwość przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, nie określił przesłanek miarkowania ich wysokości, wskazując jedynie ich maksymalną dopuszczalną wysokość. Nie została określona ani wysokość minimalna, ani też nie wskazano wprost jakichkolwiek kryteriów, jakimi powinien w takich przypadkach kierować się sąd administracyjny. Określenie wysokości zarówno grzywny, jak i sumy pieniężnej zostało pozostawione w każdym z indywidualnych przypadków do uznania sądu i uzależnione od okoliczności z tym przypadkiem związanych. Z tego względu należy wyjaśnić, że ograniczoną skuteczność może mieć w sprawach tego rodzaju powoływanie się na kwoty grzywien i sum pieniężnych zasądzonych w innych przypadkach. Każdorazowo powinny one być zindywidualizowane i zależą od oceny okoliczności sprawy. Rolą sądu jest natomiast uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował, że kryteriów określania wysokości grzywny i sumy pieniężnej należy upatrywać w funkcji obu tych środków prawnych.
Efektywność wyroków sądów administracyjnych nie jest gwarantowana co do zasady przez podejmowanie czynności egzekucyjnych, co wynika z charakteru orzeczeń sądów administracyjnych i przyjętego modelu sądownictwa administracyjnego. Efektywność tę ustawodawca zapewnia za pomocą różnych środków prawnych, w przypadku wyroków uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środki te określa art. 154 P.p.s.a. Suma pieniężna nie ma przy tym funkcji odszkodowawczej, co wynika z art. 154 § 4 i 5 P.p.s.a. Podstawową funkcją grzywny oraz sumy pieniężnej jest zatem reakcja na niewykonanie prawomocnego wyroku, środki te mają charakter dyscyplinujący, w przypadku grzywny towarzyszy mu element represyjności, zaś w przypadku sumy pieniężnej również element kompensacyjności. Ponieważ oba środki mają w pierwszym rzędzie na celu wymuszenie wykonania prawomocnego wyroku, przy ich nakładaniu i określaniu ich wysokości należy mieć wzgląd na przewidywaną efektywność. Dla miarkowania wysokości znaczenie mogą mieć nadto: stopień naruszenia prawa przez organ, okoliczności towarzyszące naruszeniu i zwłoce w wykonaniu prawomocnego wyroku oraz zasadność wynagrodzenia skarżącemu bezczynności w wykonaniu prawomocnego wyroku uwzględniającego jego skargę. Okoliczności danego przypadku mają znaczenie dla określenia przez sąd, w jakiej wysokości grzywna oraz ewentualna suma pieniężna powinny być określone, aby dawały możliwość wypełnienia swojej roli. Środki przewidziane w art. 154 P.p.s.a. zawsze znajdują zastosowanie w przypadku niewykonania prawomocnego wyroku. Jest to stan co do zasady zawsze naganny i możliwy do obiektywnego stwierdzenia. Ustawodawca nie zdecydował się jednak na obligatoryjne sankcjonowanie go za pomocą wskazanych środków, jak też na określenie ich wysokości w sposób bezwzględny, w ściśle określonej wysokości.
Argumentacja skargi kasacyjnej bazuje na tezie, że ze względu na wysokość zastosowanych środków prawnych nie wypełnią one swojej funkcji, nie przymuszą organu do załatwienia sprawy, a dotychczasowa bierność organu – mimo uprzednich wyroków – ma być tego dowodem.
Okoliczności faktyczne nie pozostawiają wątpliwości, że w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji wyrok z 18 września 2014 r. I SAB/Wa 302/14 nie został wykonany, gdyż wniosek o odszkodowanie nie został załatwiony. Jest to okoliczność bezsporna i w konsekwencji uzasadnia zastosowane środki dyscyplinujące. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji doszedł do przekonania, że niewykonanie prawomocnego wyroku ze skargi na bezczynność ma w sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zastrzeżenia Sądu budziła okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo czterokrotnego ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku, nadal nie zakończył sprawy, choć upłynęło prawie 7 lat od wyznaczonego terminu.
Sąd I instancji uwzględnił przy tym takie okoliczności, jak stopień skomplikowania spraw dotyczących gruntów warszawskich z uwagi na ich historyczny charakter, jak też wpływ do organu dużej liczby wniosków o załatwienie tych spraw oraz okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. Sąd Wojewódzki uznał jednak, że okoliczności te nie mogą wpłynąć na dokonaną ocenę, ponieważ działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Sąd podał też, że od 17 czerwca 2021 r., tj. od dnia wpływu do organu prawomocnego wyroku sygn. akt I SA/Wa 1097/20 o ukaraniu Prezydenta po raz czwarty grzywną za niewykonanie wspomnianego wyroku z 2014 r., organ nie dokonał w niniejszej sprawie żadnej, mającej odzwierciedlenie w aktach czynności aż do 30 lipca 2021 r., kiedy w odpowiedzi na monit skarżących poinformował, że istnieje konieczność zlecenia opinii fotogrametrycznej dotyczącej terenu dawnej nieruchomości, a decyzja kończąca postępowanie zostanie wydana w ciągu trzech miesięcy od momentu otrzymania tego opracowania. Wspomniany dokument wpłynął do organu 4 października 2021 r., lecz pomimo kolejnych monitów i wezwań skarżących do zakończenia postępowania organ sprawy nie zakończył. Jednocześnie następne pisma w sprawie o uzupełnienie materiału dowodowego organ wystosował w ponadmiesięcznych odstępach czasu, zwykle jako reakcję na żądanie skarżących.
Powyższe okoliczności wskazują, że od - wyznaczonego wyrokiem z 18 września 2014 r. - terminu do załatwienia sprawy (12 kwietnia 2015 r.) do dnia orzekania przez Sąd I instancji upłynęło 84 miesiące, co odpowiada czterdziestodwukrotności dwumiesięcznego okresu wyznaczonego do załatwienia sprawy. Oczywiście wyznaczenie przez sąd w wyroku terminu do załatwienia sprawy nie oznacza, że po jego upływie, bez względu na okoliczności, zachodzi stan bezczynności w wykonaniu wyroku. Tak jak w przypadku kodeksowych terminów do załatwienia sprawy, zaistnienie okoliczności uzasadniających przedłużenie terminu, daje możliwość organowi prowadzenia postępowania bez automatycznego narażania się na odpowiedzialność z powodu naruszenia wyznaczonego terminu. W toku postępowania mogą wszak zaistnieć sytuacje, które usprawiedliwiają przedłużenie postępowania. Zarówno z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę nie wynikają jednak żadne okoliczności usprawiedliwiające stwierdzony w sprawie stan rzeczy, uprawnione jest zatem przyjęcie, że zwłoka w wykonaniu wyroku łączy się z bagatelizowaniem wyznaczonego przez Sąd terminu. Sąd I instancji odnotował informowanie skarżących o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, nie dostrzegł w tym jednak okoliczności usprawiedliwiającej praktykę organu, uznał bowiem, że działania organu ograniczyły się do tych informacji, nie towarzyszyły im czynności merytoryczne. Ta ocena stanu faktycznego nie została przez organ zakwestionowana ani przez złożenie skargi kasacyjnej, ani przez wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Słusznie więc uznał Sąd I instancji, że nakładane czterokrotnie w umiarkowanej wysokości grzywny oraz przyznane sumy pieniężne nie wypełniły swojej roli, stan bezczynności trwał bowiem na dzień orzekania przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się jednak ze skarżącymi kasacyjnie, że wymierzona przez Sąd I instancji grzywna w kwocie 7 000 złotych jest zbyt niska. Okoliczności sprawy uzasadniają podwyższenie wysokości grzywny za niewykonanie wyroku, a ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwota 10 000 złotych będzie kwota adekwatną, co w połączeniu z kwotą przyznanych skarżącym sum pieniężnych, powinno mobilizować organ do wykonywania wyroków.
Z analogicznych powodów przyznanie sum pieniężnych w łącznej kwocie po 6 000 złotych w sytuacji, w której organ nie wykonywał prawomocnego wyroku przez 7 lat i to pomimo uwzględnienia już wcześniejszych kilku skarg na jego niewykonanie, nie spełnia celu, dla którego środek ten został ustanowiony. Rozstrzygając zasadność zarzutu dotyczącego art. 154 § 7 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wziął nadto pod uwagę, że przewidziany w nim środek prawny pełni nie tylko funkcję dyscyplinująco-represyjną, ale także funkcję kompensacyjną. Jest on również zadośćuczynieniem za stan niedogodności, wywołany niewykonaniem wyroku sądu. Skarżący zasadnie powołują się na poczucie bezsilności. Trwające postępowanie administracyjne jest dla stron źródłem również obowiązków procesowych, związanych przykładowo z koniecznością informowania organu o zmianie adresu, wymusza też stałą staranność w monitorowaniu nadchodzącej korespondencji. Nadto, aby dochodzić swoich praw, skarżący zmuszeni są do ponawiania czynności procesowych, ponoszenia kosztów pomocy prawnej. Te wszystkie okoliczności, w połączeniu z długością okresu, w jakim mają miejsce i wzgląd na konieczność wywołania skutku dyscyplinującego, uzasadniają przyznanie sum pieniężnych w wysokości po 15 000 zł dla każdego ze skarżących.
Mając na uwadze górne granice określone w art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a., kwoty te nie są w okolicznościach sprawy wygórowane, a jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego są w łącznej wysokości dostatecznie wysokie, aby zadziałać represyjnie na Prezydenta m. st. Warszawy. Dodać trzeba, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z praktyki orzeczniczej znane są trudności, jakie towarzyszą załatwieniu spraw z elementem archiwalnym, w niniejszej sprawie upłynął jednak tak długi okres od wszczęcia postępowania, a podejmowane przez organ czynności były tak mało znaczące, że trudności te nie mogły wpływać na minimalizowanie wysokości stosowanych środków prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił natomiast wniosku skargi kasacyjnej o wymierzenie grzywny i przyznanie sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach, gdyż wziął pod uwagę fakt wykonania tuż przed posiedzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z 18 września 2014 r. oraz okoliczność, że przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie.
Odnośnie do kwot wymierzonej grzywny i przyznanej sumy pieniężnej wyjaśnienia jeszcze wymaga, że wymierzenie grzywny organowi administracji, będącemu państwową jednostką budżetową, w gruncie rzeczy nie jest dolegliwością finansową. W budżetach tych jednostek paragraf "kary" nie jest planowany. Zatem w przypadku wymierzenia organowi grzywny musi on wystąpić do dysponenta budżetu o przyznanie mu kwoty pieniężnej w wysokości wymierzonej grzywny. Po uzyskaniu tej kwoty, organ uiszcza grzywnę na konto właściwego sądu administracyjnego, który jest także państwową jednostką budżetową. Ta zaś z mocy prawa nie może mieć żadnych własnych dochodów. To powoduje, mówiąc w skrócie, że sąd musi te pieniądze "zwrócić" budżetowi Państwa. Uznać zatem należy, że przedstawiony mechanizm, w określonych przypadkach istotnie obniża efektywność grzywny jako środka przymuszającego do wykonania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego. Tymczasem przyznanie skarżącym sumy pieniężnej ma zawsze wymiar dolegliwości finansowej. Jak wynika z okoliczności niniejszej sprawy i wielu innych – o czym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest wiadomym z urzędu - wyroki sądów administracyjnych uwzględniające skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie są wykonywane, mimo wymierzania organom grzywien. Tak więc z punktu widzenia skarżących wielokrotnie wymierzenie wyłącznie grzywny jest nieskutecznym środkiem przymusu. Przy tym dodać należy, że zjawisko to nie tylko godzi w interes prawny skarżących, ale także narusza powagę wymiaru sprawiedliwości (cyt. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 2230/17). Nie można tracić też z pola widzenia faktu, że w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku skarżących zajęło organowi 26 lat, co w świetle powszechnie znanych faktów o przyznaniu niektórym podmiotom znacznych sum odszkodowania w sprawach dekretowych, a więc załatwieniu wniosków o odszkodowanie tych podmiotów, musi budzić niezrozumienie i wręcz poczucie niesprawiedliwości u skarżących. Bezczynność organu wobec tego nie może być rozpatrywana w kategoriach wyłącznie rażącego naruszenia prawa, ale nawet w kategoriach lekceważenia stron. Zastosowaniu środka dyscyplinującego w postaci sumy pieniężnej, także w dolegliwej dla organu wysokości, przyświeca zatem jeszcze jeden cel, który należy mieć na względzie przy interpretacji art. 154 § 7 P.p.s.a. - przyznanie skarżącym sumy pieniężnej ma bowiem uświadomić skarżącym, że nie SA oni bezbronni, że sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznają na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżących swoją ochroną. Ochrona ta zaś wraża się również w wysokości przyznanej kwoty sumy pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc, że Prezydentowi m. st. Warszawy została wymierzona grzywna oraz przyznana suma pieniężna z naruszeniem art. 154 § 1 i 6 oraz § 7 P.p.s.a., ponieważ są one zbyt niskie.
Oceny tej zmienić nie może wydanie przez Prezydenta. st. Warszawy decyzji z 25 lipca 2023 r. nr 524/SD/2023 załatwiającej wniosek Z. D. z 23 maja 1995 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] róg [...], ozn. jako hip. "[...]. Wprawdzie na dzień orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 września 2014 r. został wykonany, to jednak – zgodnie z art. 154 § 3 P.p.s.a. - wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Oznacza to, że miarodajny jest stan sprawy na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak wyżej była już o tym mowa, niesporny stan niniejszej sprawy wskazywał zaś, że na dzień wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona, ani też w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji wyrok z 18 września 2014 r. I SAB/Wa 302/14 nie został wykonany. Zatem okoliczność, że organ przestaje pozostawać w bezczynności, jeżeli wyda akt - po upływie terminu i po wniesieniu skargi o wymierzenie grzywny, ale przed wydaniem orzeczenia w sprawie przez sąd administracyjny - pozostaje bez wpływu na obowiązek wymierzenia grzywny. W świetle aktualnego brzmienia art. 154 P.p.s.a. organ może być jeszcze w dalszym ciągu odpowiedzialny za stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jeżeli przyczyny niedotrzymania terminu załatwienia sprawy nie są następstwem ani okoliczności zawinionych przez strony, ani też zdarzeń niezależnych od organu (J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 154. https://sip.lex.pl/#/commentary/587592933/420314/tarno-jan-pawel-prawo-o-postepowaniu-przed-sadami-administracyjnymi-komentarz-wyd-v?cm=URELATIONS (dostęp: 2023-08-04). Tym bardziej na ocenę tej sprawy nie mogą mieć wpływu wskazywane przez organ wdrożone rozwiązania skutkujące zwiększeniem liczby wydanych decyzji w sprawach dekretowych w 2022 r.
Niewykonanie orzeczenia sądu administracyjnego polega na niezastosowaniu się przez organ administracji w ponownym postępowaniu administracyjnym do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tego sądu. Jak wskazano w wyroku NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, za szczególnie groźną dla porządku prawnego postać niewykonania orzeczenia ustawodawca uznał niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ dla przeciwdziałania temu niebezpiecznemu zjawisku przewidział szczególny tryb postępowania w postaci możliwości wniesienia przez stronę skargi na niewykonanie takiego wyroku. Ponadto nie ulega wątpliwości, że podejmując rozstrzygnięcie w kwestii zastosowania środka wymierzenia grzywny należy mieć na względzie rolę grzywny nie tylko jako środka dyscyplinującego, ale także jako środka stanowiącego karę za ignorowanie wyroków sądowych przez organ administracji (funkcja represyjna i prewencyjna).
Na ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie złożyły się również niesporne okoliczności, które wskazują, że załatwienie sprawy z wniosku Z. D. nastąpiło po upływie 8 lat, bez kilku dni, od wyznaczenia organowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2014 r. terminu do załatwienia sprawy, a także po upływie 26 lat od wniesienia wniosku do organu. Wydanie decyzji nr 524/SD/2023 nastąpiło bowiem dopiero w dniu 25 lipca 2023 r., czyli na 10 dni przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd II instancji.
Z powyższych względów i mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 154 § 1, 6 i 7 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1-3 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego, ze względu na uwzględnienie skargi kasacyjnej od rozstrzygnięcia wyroku oddalającego skargę, postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).