I OSK 2058/23

I OSK 2058/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Maciej Dybowski
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 793/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-20
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art.145 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 2 i 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1961 nr 39 poz 198
§ 1 ust. 1, § 6 ust. 2 i 3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B.P, E.W., M.S. i A.S. oraz K.H., R.H. i E.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 793/21 w sprawie ze skarg E.H., K.H., R.H., B.P., E.W., M.S. i A.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2021 r. nr GZ.gn.625.40.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz solidarnie B.P., E.W., M.S. i A.S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz solidarnie K.H., R.H. i E.H. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg E.H., K.H. i R.H. oraz B.P., E.W., M.S. i A.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2021 r. nr GZ.gn.625.40.2019, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 20 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 793/21, oddalił skargi.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy ww. decyzją z 23 lutego 1973 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe z 20 grudnia 1972 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,33 ha, położonego w os. K., przy ul. [...]j, uregulowanego w księdze hipotecznej pod nazwą "Nieruchomość K. A-I" jako działka gruntu [...], stanowiącego współwłasność M.J., A.P., Z.B. i R.H. – z uwagi na jego opuszczenie.
W wyniku wniosku K.S. (następczyni prawnej M.J.) o stwierdzenie nieważności ww. orzeczeń, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 13 września 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 23 lutego 1973 r. i z 20 grudnia 1972 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 18 listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję z 13 września 2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg K.H., R.H., E.H., S.F., S.M., B.M., J.M., E.W., K.S., A.S., M.S., E.W. i B.P. uchylił ww. zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 listopada 2013 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z 13 września 2013 r., stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Zdaniem Sądu, organy nadzoru nie wyjaśniły kluczowej okoliczności w sprawie, tj. czyją własność na dzień 20 grudnia 1972 r. (wydania decyzji o przejęciu nieruchomości) i z jakich dokumentów źródłowych to wynika, stanowi sporna nieruchomość. Z przepisów stanowiących podstawę prawną decyzji kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym, to jest art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174, ze. zm.) oraz § 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze. zm.) wynika, że przejęciu podlegało gospodarstwo rolne, które nie stanowiło własności Państwa i zostało opuszczone przez właściciela. Sąd podkreślił, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w dniu 27 lutego 1962 r. zostało wydane orzeczenie nr 5 orzekające o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 6,33 ha, uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą "Nieruchomość K. A-l" jako działka nr [...] na nazwiska: M.J., A.P., Z.B. i R.H.. Następnie, Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe pismem z 9 czerwca 1962 r. działając w oparciu o art. 137 § 1 pkt 1 k.p.a. uchyliło orzeczenie z 27 lutego 1962 r. dotyczące przejęcia na rzecz Skarbu Państwa powyższej nieruchomości. Do kolejnego uchylenia orzeczenia nr 5 doszło 19 grudnia 1972 r., o czym świadczy znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga nr RL-463/6/72. Decyzja ta została wydana przeddzień kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe z 20 grudnia 1972 r. Skutków prawnych wywołanych decyzją z 27 lutego 1962 r., pismem z 9 czerwca 1962 r. oraz decyzją z 19 grudnia 1972 r. organ nadzoru nie oceniał, bowiem uznał, że kwestia dwukrotnego uchylenia orzeczenia nr 5 z 27 lutego 1962 r. pozostaje odrębną sprawą i może być przedmiotem oceny we właściwym trybie i przed właściwym organem. W ocenie Sądu w tej konkretnej sprawie od tej właśnie oceny uzależniona jest jednakże ocena decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 23 lutego 1973 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 20 grudnia 1972 r. Jeżeli bowiem okazałoby się, że przejęcia spornej nieruchomości dokonano skutecznie już w 1962 r. i potwierdzają to dodatkowo stosowne zapisy hipoteczne, to w innym kierunku należałoby prowadzić ocenę decyzji z 1972 i 1973 r.
Następnie, wyrokiem z 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1128/15, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne B.P., E.W., M.S., A.S. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, złożone od ww. wyroku z 26 listopada 2014 r.
W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpatrzeniu wniosku K.S. decyzją z 12 kwietnia 2019 r. nr GZ.gn.625.57.2017 odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 23 lutego 1973 r. i z 20 grudnia 1972 r., a następnie zaskarżoną decyzją z 11 lutego 2021 r. w pkt 1) uchylił decyzję z 12 kwietnia 2019 r. w całości i w pkt 2) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 23 lutego 1973 r. i z 20 grudnia 1972 r. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja Ministra z 12 kwietnia 2019 r. została skierowana do zmarłej strony postępowania, co uzasadniało jej uchylenie w całości oraz ponowne orzeczenie co do istoty sprawy przy uwzględnieniu następców prawnych zmarłej. Odnosząc się do zaleceń zawartych w wiążącym w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie z 26 listopada 2014 r. organ nadzoru stwierdził, że Sąd ten wskazał wprawdzie, że orzeczenie nr 5 odnosiło się do nieruchomości składającej się z działki nr [...] (a więc tej samej, co w decyzji z 20 grudnia 1972 r.), jednakże wydając ten wyrok Sąd nie dysponował omawianym orzeczeniem, zaś wiedzę co do jego treści czerpał z decyzji z 19 grudnia 1972 r., w której jest mowa o działce nr [...]. Kopia orzeczenia nr 5 z 27 lutego 1962 r. została złożona do akt postępowania dopiero do skargi kasacyjnej od wyroku z 26 listopada 2014 r. Z przedłożonego przez Skarżących orzeczenia wynika natomiast, że w istocie dotyczyło ono przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej o powierzchni 6,33 ha, położonej w K., opisanej jako część działki nr [...]1 - nieruchomość K. A-l. Orzeczenie nr 5 z 27 lutego 1962 r., do którego nawiązał WSA w Warszawie oraz decyzja z 20 grudnia 1972 r. odnosiły się więc w istocie do dwóch różnych nieruchomości (tj. do części dawnej działki nr [...]1 oraz do działki nr [...]) i w konsekwencji rozstrzygnięcia te nie pozostają ze sobą w żadnej kolizji.
Organ nadzoru podkreślił, że z odpisu zaświadczenia Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z 12 maja 1961 r. nr III.1282/61 wynika, że księga hipoteczna "Nieruchomość K. A - I" została zniszczona w czasie działań wojennych w latach 1944 - 1945. Na podstawie ocalałych dokumentów Sąd stwierdził następnie, że działkę nr [...] o powierzchni 6,3306 ha nabyli M.J., A.P., Z.B. i R.H. na mocy aktu kupna z 7 lipca 1943 r. (rep. nr [...]). Oznacza to, że wskazane osoby były ostatnimi ujawnionymi w księdze wieczystej współwłaścicielami działki nr [...].
Oceniając z kolei przesłanki przejęcia spornego gospodarstwa organ nadzoru podkreślił, że nie zamieszkiwał w nim właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice. Jest okolicznością bezsporną, że warunek ten został spełniony przez M.J., jako jednego ze współwłaścicieli działki nr [...]. Z pisma E.W. z 25 czerwca 2004 r. wynika bowiem, że M.J. wyjechał z Polski wraz z żoną w latach 40. XX wieku. Małżeństwo to nie posiadało dzieci. Z kolei wyciąg z aktu zgonu M.J. zawiera informację, że osoba ta zmarła zagranicą ([...], [...]). Natomiast w odniesieniu do pozostałych współwłaścicieli organ zaznaczył, że w dacie wydania decyzji z 20 grudnia 1972 r. wszyscy oni już nie żyli (A.P. zmarł 17 listopada 1959 r., R.H. 8 maja 1971 r., zaś Z.B. 26 listopada 1972 r.). W zgromadzonej dokumentacji brak jest jednak jakiejkolwiek informacji, czy na nieruchomości obejmującej działkę nr [...] pozostał spadkobierca bądź spadkobiercy któregokolwiek ze zmarłych współwłaścicieli. Jedyną osobą, na którą aktualne strony postępowania wskazują jako na tę, która gospodarstwem tym miała zarządzać i opłacać podatki, jest H.K., tj. szwagierka M.J.. Wbrew stanowisku Skarżących, nie legitymowała się ona jednak statusem posiadacza gospodarstwa rolnego obejmującego działkę nr [...], przez co fakt jej zamieszkiwania na przejętej nieruchomości nie miał znaczenia przy ocenie ziszczenia się ocenianej przesłanki. Źródłem władztwa H.K. w odniesieniu do gospodarstwa zlokalizowanego w K. nie była bowiem umowa użytkowania, zastawu, najmu czy też dzierżawy, do których nawiązywał art. 336 Kodeksu cywilnego, jak również żadna inna umowa, lecz upoważnienie udzielone tej osobie przez M.J. w dniu 18 kwietnia 1962 r. W rzeczywistości więc H.K. nie była posiadaczem omawianego gospodarstwa, lecz jedynie jego dzierżycielem, zaś tego rodzaju władztwo nie miało wpływu na zakwalifikowanie konkretnego gospodarstwa do kategorii gospodarstw opuszczonych. Jeśli zaś chodzi o przesłankę sprowadzającą się do tego, że przejmowane gospodarstwo nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę, za kluczowe w tym zakresie organ nadzoru uznał stwierdzenie samej H.K., zawarte w jej piśmie z 12 marca 1973 r., w myśl którego osoba ta przez okres 10 lat poprzedzających wydanie kontrolowanych decyzji nie użytkowała działki nr [...].
W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na kategoryczne przyjęcie, że decyzja z 20 grudnia 1972 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja z 23 lutego 1973 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Brak również podstaw do uznania, aby kontrolowane decyzje były dotknięte innymi kwalifikowanymi wadami, uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności.
Skargi na powyższą decyzję zostały wniesione przez E.H., K.H., R.H. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 793/21) oraz B.P., E.W., M.S. i A.S. (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 794/21).
Skarżący wnieśli o uchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 w zw. z art. 140 oraz art. 28 i art. 29 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż decyzje z 23 lutego 1973 r. i z 20 grudnia 1972 r., dotyczące przejęcia na własność Państwa spornej nieruchomości nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, iż:
1) w dacie wydania decyzji z 20 grudnia 1972 r. nie żyli R.H., A.P. i Z.B. - współwłaściciele nieruchomości, która decyzjami z 20 grudnia 1972 r. i z 23 lutego 1973 r. została przejęta na własność Skarbu Państwa, a wobec nich ani ich spadkobierców nie została wydana ani doręczona decyzja o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa;
2) istnieją dowody na okoliczność, że sporna nieruchomość nie była gospodarstwem rolnym (nieruchomością rolną);
3) sporna nieruchomość była zamieszkiwana przez H.K. - posiadacza w dobrej wierze, wobec czego wywłaszczenie nieruchomości zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. w zw. z § 1 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych;
4) brak jest dowodów na okoliczność, że sporna nieruchomość nie była uprawiana i poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym, wobec czego jej wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. w zw. z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia;
5) sporna nieruchomość w dacie wydania decyzji o przejęciu była własnością Skarbu Państwa, wobec czego jej wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r.;
II. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającej ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 ust. 1, § 2, § 3, § 4 i § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych poprzez ich błędne zastosowanie w decyzji z 20 grudnia 1972 r. i z 23 lutego 1973 r., przez co jako wydane z rażącym naruszeniem prawa były obarczone wadą nieważności.
W uzasadnieniach skarg Skarżący przedstawili argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 11 sierpnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg E.H., K.H. i R.H. oraz B.P., E.W., M.S. i A.S. oraz prowadzenia ich pod sygn. akt I SA/Wa 793/21.
Sąd I instancji oddalając skargi wskazał, że nie są one zasadne i nie zasługują na uwzględnienie.
Kontrolując zaskarżoną wydaną w sprawie w trybie nadzorczym decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2021 r. nr GZ.gn.625.40.2019 Sąd I instancji stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Decyzją tą organ nadzoru w pkt 1 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 kwietnia 2019 r. nr GZ.gn.625.57.2017 w całości i w pkt 2 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 23 lutego 1973 r. nr BUR PU-463-48/72 oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe z 20 grudnia 1972 r. nr RL-463/7/72. Decyzja z 12 kwietnia 2019 r. została bowiem skierowana do zmarłej strony postępowania, co uzasadniało jej uchylenie w całości oraz ponowne orzeczenie co do istoty sprawy przy uwzględnieniu następców prawnych zmarłej.
Z ugruntowanego stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/20 i przywołane w nim orzecznictwo).
Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Sąd meriti podzielił stanowisko organu nadzoru wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym inkryminowana decyzja Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 23 lutego 1973 r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe z 20 grudnia 1972 r. - o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,33 ha, położonego w os. K., przy ul. [...]j, uregulowanego w księdze hipotecznej pod nazwą "Nieruchomość K. A-I" jako działka gruntu [...], stanowiącego współwłasność M.J., A.P., Z.B. i R.H., z uwagi na jego opuszczenie - nie były obarczone żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru dokonał analizy i oceny zgodności tych decyzji z przepisami stanowiącymi ich podstawę, to jest przepisami art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych.
W jej wyniku organ nadzoru stwierdził, że orzeczenia te nie naruszają prawa w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest w sposób rażący.
Sąd I instancji podzielił ocenę organów nadzoru i zauważył, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04).
Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.
W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja organu nadzoru świadczy o dokonaniu prawidłowej i pełnej kontroli legalności inkryminowanych decyzji. Wbrew zarzutom skarg decyzje z 20 grudnia 1972 r. oraz z dnia 23 lutego 1973 r. nie zostały skierowane do zmarłych: A.P. i Z.B., a także do R.H., ale do H.K., tj. do osoby, która sprawowała faktyczne władztwo nad sporną nieruchomością, co potwierdza jednoznacznie treść powołanych decyzji, w których rozdzielnikach umieszczona została H.K.. Brak uwzględnienia w charakterze stron następców prawnych wskazanych wyżej zmarłych osób stanowi naruszenie przez organy przepisów procedury administracyjnej. Wskazane uchybienie jest jednak kwalifikowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przesłanka do ewentualnego wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), nie zaś jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę.
Mając na uwadze powyższą definicję i odpowiadając na zarzuty skarg dotyczące zamieszkiwania spornej nieruchomości przez H.K., Sąd meriti podzielił stanowisko organu nadzoru wyrażone w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym nie legitymowała się ona statusem posiadacza spornego gospodarstwa rolnego obejmującego działkę nr [...], przez co fakt jej zamieszkiwania na przejętej nieruchomości nie miał znaczenia przy ocenie ziszczenia się omawianej przesłanki przejęcia. Źródłem jej władztwa w odniesieniu do spornego gospodarstwa nie była bowiem umowa użytkowania, zastawu, najmu czy też dzierżawy, lecz upoważnienie udzielone przez M.J. w dniu 18 kwietnia 1962 r. H.K. nie była więc posiadaczem spornego gospodarstwa, lecz jedynie jego dzierżycielem, zaś tego rodzaju władztwo nie miało wpływu na zakwalifikowanie konkretnego gospodarstwa do kategorii gospodarstw opuszczonych. Jeśli zaś chodzi o ziszczenie się przesłanki nieuprawiania oraz niepoddawania określonym zabiegom agrotechnicznym przejmowanego gospodarstwa przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę, w sposób uprawniony organ nadzoru za kluczowe w tej mierze uznał stwierdzenie samej H.K., zawarte w jej piśmie z 12 marca 1973 r., w myśl którego przez okres 10 lat poprzedzających wydanie inkryminowanych decyzji nie użytkowała ona działki nr [...].
W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru zastosował się do zaleceń wynikających z wyroku WSA w Warszawie z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 123/14 i ustalił, że M.J., A.P., Z.B. i R.H. na mocy aktu kupna z 7 lipca 1943 r. (rep. nr [...]) byli ostatnimi (przed przejęciem spornego gospodarstwa) ujawnionymi w księdze wieczystej współwłaścicielami działki nr [...].
Do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa. Wszelkie wątpliwości co do tego, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji, w myśl wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że organ nadzoru w tej sprawie prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przyjmując, że inkryminowane decyzje nie są obarczone żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zaskarżona wydana przez organ nadzoru decyzja nie narusza prawa.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli B.P., E.W., M.S. i A.S., zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2021 r. znak sprawy: GZ.gn.625.40.2019 (dalej także jako odpowiednio: decyzja Ministra, Minister lub organ), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 23 lutego 1973 r. nr: BUR PU-463-48/72 i decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe z 20 grudnia 1972 r. nr: RL-463/7/72 (dalej łącznie także jako: decyzje), zaaprobował ustalenie, że decyzje nie zostały skierowane do zmarłych: A.P., Z.B. i R.H., czego potwierdzeniem ma być brak umieszczenia tych osób w rozdzielnikach decyzji, podczas gdy:
- w dacie wydania decyzji z 20 grudnia 1972 r. osoby te nie żyły, w związku z czym były pozbawione zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 26 k.p.a., w brzmieniu z dat wydania decyzji (Dz.U. 1962 Nr 33, poz. 156);
- decyzje kształtowały sytuację prawną tych osób, poprzez pozbawienie ich własności należącej do nich nieruchomości położonej w osiedlu K. przy ul. [...]j, uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą "Nieruchomość K. A-I" jako działka gruntu nr [...] o pow. 6 ha 3306,09 m2 (dalej jako: Nieruchomość), w związku z czym osoby te były adresatami decyzji (decyzje zostały wydane w stosunku do nich jako współwłaścicieli Nieruchomości; zostali wymienieni w tym charakterze w decyzjach);
- rozdzielniki decyzji określają jedynie, komu doręczone miały zostać decyzje, natomiast doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" (którym to sformułowanie ustawodawca posłużył się wprost w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.),
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skierowanych do osób zmarłych, a w związku z tym wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi,
względnie:
jeżeli zaś przyjąć, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że decyzje nie zostały skierowane do właścicieli Nieruchomości, choć skutkowały pozbawieniem ich prawa własności, za to zostały skierowane do "osoby, która sprawowała faktyczne władztwo nad sporną nieruchomością", będącej "jedynie (...) dzierżycielem" (a więc niemającej interesu prawnego w rozumieniu art. 25 k.p.a. w brzmieniu z dat wydania decyzji, a co najwyżej interes faktyczny), to już tylko z tego powodu obarczone są wadą nieważności, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 4 do 8 § 1 k.p.a., w brzmieniu z dat wydania decyzji, a ponadto zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) – w takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł uchybienia Ministra polegającego na nieuwzględnieniu tej okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem zasad ogólnych k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz skierowanych do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a w konsekwencji oddaleniem skargi;
2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz.U. z 1961 r. Nr 32 poz. 161; dalej jako: Ustawa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, uznał za zgodne z prawem dowolne ustalenie, że Nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, w sytuacji gdy istnieją dowody na okoliczność, że Nieruchomość nie była gospodarstwem rolnym, wobec czego jej wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 Ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem uznania spełnienia przesłanek przejęcia Nieruchomości na własność Państwa, co z kolei skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 Ustawy w zw. z § 1 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39 poz. 198; dalej jako: Rozporządzenie) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli Decyzji Ministra, zaaprobował błędne uznanie, że:
- H.K. nie była posiadaczem Nieruchomości w dobrej wierze, a jedynie jej dzierżycielem;
- fakt zamieszkiwania przez nią na Nieruchomości nie miał znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek przejęcia;
- źródłem jej władztwa było upoważnienie udzielone przez M.J. w dniu 18 kwietnia 1962 r., a nie umowa użytkowania, zastawu, najmu czy dzierżawy,
podczas gdy:
- zarówno z decyzji, jak i z innych dokumentów sporządzanych w związku z postępowaniami dotyczącymi Nieruchomości wynika, że organy administracji uznawały H.K. za jej posiadacza, a nie osobę działającą za kogoś innego (w tym za pełnomocnika M.J.), a w szczególności fakt, że H.K. była posiadaczką Nieruchomości, wynikał już tylko z samej sentencji decyzji z 20 grudnia 1972 r. oraz treści decyzji z 23 lutego 1973 r.;
- zgodnie z wyraźnym brzmieniem upoważnienia M.J. dotyczyło ono nie tylko zarządzania, lecz przede wszystkim pełnego użytkowania przez czas nieograniczony, a zatem wykonywania posiadania w zakresie odpowiadającym użytkowaniu, tj. ograniczonemu prawu rzeczowemu, z którym wiąże się posiadanie zależne (art. 252 i 336 k.c.);
- upoważnienie M.J. było tylko potwierdzeniem, że istniejący już znacznie wcześniej stan władania Nieruchomością jest zgodny z jego wolą;
- w uzasadnieniu decyzji z 23 lutego 1973 r. przywołano oświadczenie H.K. o zamieszkiwaniu na Nieruchomości od 1945 r., jej użytkowaniu w całości i płaceniu podatków, co nie było kwestionowane w toku postępowania administracyjnego, w którym zostały wydane decyzje;
- wszelkie oświadczenia składane przez H.K. w toku postępowania i później były przez nią składane we własnym imieniu i na własną rzecz (a nie za kogoś innego);
- gdyby było inaczej, H.K. nie byłaby stroną postępowania, gdyż nie dotyczyłoby ono jej interesu prawnego;
- dobra wiara H.K. wynika z domniemań z art. 7 i 339 k.c. (a przed wejściem w życie kodeksu cywilnego – z art. 298 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe – Dz.U.Nr 57, poz. 319), a także z treści upoważnienia M.J.,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem uznania spełnienia przesłanek przejęcia Nieruchomości na własność Państwa, co z kolei skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 Ustawy w zw. z § 1 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli Decyzji Ministra, zaaprobował błędne ustalenie, że Nieruchomość była nieuprawiana oraz niepoddawana określonym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę, w sytuacji gdy w aktach spraw zakończonych wydaniem decyzji brak dowodów na tę okoliczność, z koeli warunki przejęcia Nieruchomości na własność Państwa określone w § 1 ust. 1 Rozporządzenia musiały być spełnione łącznie, a Nieruchomość nie spełniała żadnego z nich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem uznania spełnienia przesłanek przejęcia Nieruchomości na własność Państwa, co z kolei skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 oraz w zw. z art. 2 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, zaaprobował błędne ustalenie, że Nieruchomość w datach wydania decyzji nie była własnością Skarbu Państwa, pomimo tego, że:
- Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe wydało wcześniej, w dniu 27 lutego 1962 r., orzeczenie nr 5, o przejęciu na własność Państwa Nieruchomości;
- decyzja z 19 grudnia 1972 r. o uchyleniu ww. orzeczenia nie była ostateczna, jako że w dacie wydania decyzji z dnia 20 grudnia 1972 r. nie upłynął 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, a w dacie wydania decyzji z 20 grudnia 1972 r. Nieruchomość była własnością Skarbu Państwa;
- organ nie ustalił, czy i w jakiej dacie decyzja z 19 grudnia 1972 r. została doręczona stronom postępowania, w którym wydano to orzeczenie, a wobec tego czy i kiedy decyzja z 19 grudnia 1972 r. wywołała skutek prawny wobec współwłaścicieli Nieruchomości, ani nie ustalił, czy, w jakiej dacie i z jakim skutkiem zostało złożone ewentualne odwołanie od decyzji z 19 grudnia 1972 r.;
- decyzja wywłaszczeniowa wywołuje skutek prawny bez względu na jej wpis w księdze wieczystej,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem uznania spełnienia przesłanek przejęcia Nieruchomości na własność Państwa, co z kolei skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, zaaprobował ustalenie, że decyzje dotyczące przejęcia na własność Państwa Nieruchomości, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy oraz § 1 ust. 1, § 2-4 i § 6 ust. 2 i 3 Rozporządzenia, nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że:
a) w dacie wydania decyzji z 20 grudnia 1972 r. nie żyli A.P., Z.B. i R.H. – współwłaściciele Nieruchomości, do których m.in., jak należy przyjąć, zostały skierowane decyzje, choć byli pozbawieni zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 26 k.p.a., w brzmieniu z dat wydania decyzji; jeżeli zaś przyjąć, że decyzje nie zostały skierowane do właścicieli Nieruchomości, choć skutkowały pozbawieniem ich prawa własności, to już tylko z tego powodu obarczone są wadą nieważności, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 4 do 8 § 1 k.p.a., w brzmieniu z dat wydania decyzji, a ponadto należałoby wówczas uznać, że skoro decyzje zostały skierowane do osoby sprawującej jedynie faktyczne władztwo (dzierżyciela) nad Nieruchomością, a zatem niebędącej stroną w sprawie (niemającej interesu prawnego, a co najwyżej faktyczny), to zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,
b) istnieją dowody na okoliczność, że Nieruchomość nie była gospodarstwem rolnym, wobec czego jej wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 Ustawy,
c) Nieruchomość była zamieszkiwana przez H.K. – posiadacza w dobrej wierze, wobec czego wywłaszczenie Nieruchomości zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 Ustawy w zw. z § 1 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 2 Rozporządzenia,
d) brak dowodów na okoliczność, że Nieruchomość nie była uprawiana i poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym, wobec czego jej wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 Ustawy w zw. z § 1 ust. 1 Rozporządzenia,
e) Nieruchomość w datach wydania decyzji była własnością Skarbu Państwa, wobec czego jej wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 Ustawy,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącej naruszenie powyższych przepisów, jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie skierowanych do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
7) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do części zarzutów skargi na decyzję Ministra (opisanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy oraz § 1 ust.1, § 2-4 i § 6 ust. 2 i 3 Rozporządzenia oraz
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez ich:
a) błędną wykładnię, polegającą na utożsamianiu skierowania decyzji do określonych osób z faktem doręczenia jej tym osobom, a także na przyjęciu, że decyzja o pozbawieniu właścicieli nieruchomości własności tej nieruchomości nie jest skierowana do tych osób, a jedynie do osoby wskazanej w rozdzielniku decyzji, określającym, komu doręczona ma zostać ta decyzja, a w konsekwencji przyjęcie, że w razie wydania takiej decyzji w sytuacji, w której właścicieli nieruchomości własności zmarli, nie dochodzi do skierowania decyzji do osób zmarłych, pomimo że decyzja ta kształtuje sytuację prawną tych osób, poprzez pozbawienie ich własności należącej do nich nieruchomości (w związku z czym osoby te są jej adresatami), natomiast rozdzielnik decyzji określa jedynie, komu doręczona ma zostać decyzja, a faktu doręczenia decyzji określonej osobie nie należy utożsamiać ze skierowaniem decyzji do tej osoby,
b) niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, uznał, że decyzje nie są obarczone żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności pominął okoliczność, że decyzje są obarczone wadą nieważności, z uwagi na to, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to dlatego, że:
- decyzje zostały wydane w sprawie nieruchomości, która stanowiła własność Skarbu Państwa – ponieważ w dacie wydania tych decyzji pozostawała w obrocie prawnym jako ostateczna decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe z 27 lutego 1962 r. nr 5, dotycząca przejęcia na własność Państwa tej nieruchomości;
- decyzje zostały skierowane do (wydane wobec) podmiotów pozbawionych zdolności administracyjnoprawnej – A.P., Z.B. i R.H., współwłaścicieli Nieruchomości, którzy nie żyli w dacie wydania tych decyzji (byli pozbawieni zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 26 k.p.a. w brzmieniu z dat wydania decyzji);
względnie:
w razie przyjęcia, że decyzje nie zostały skierowane do właścicieli Nieruchomości, ale do H.K., tj. zarazem "osoby, która sprawowała faktyczne władztwo nad sporną nieruchomością", będącej "jedynie (...) dzierżycielem" (a więc niemającej interesu prawnego w rozumieniu art. 25 k.p.a. w brzmieniu z dat wydania decyzji, a co najwyżej interes faktyczny), wówczas zostały wydane z rażącym naruszeniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 4 do 8 § 1 k.p.a., w brzmieniu z dat wydania decyzji, a ponadto skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie;
3) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię , a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że wydanie decyzji o pozbawieniu własności nieruchomości zmarłych właścicieli tej nieruchomości (skierowane jej do zmarłych właścicieli) należy zakwalifikować jako uchybienie procesowe "braku uwzględnienia w charakterze stron następców prawnych" tych właścicieli, a w konsekwencji, że stanowi to "przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu)", a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji (z powodu rażącego naruszenia prawa), podczas gdy byt prawny strony w postępowaniu administracyjnym należy odróżnić od prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu, zaś podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej, z kolei możliwość skorzystania ze wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez następców prawnych zmarłych stron nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem decyzji do osób zmarłych, co doprowadziło do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, pominął okoliczność, żę decyzje są obarczone wadą nieważności;
4) art. § 1 ust. 1, § 6 ust. 2 Rozporządzenia oraz art. 2 ust. 1 Ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie ma znaczenia przy ocenie ziszczenia się przesłanek przejęcia nieruchomości fakt zamieszkiwania na nieruchomości osoby, która przez organy wydające decyzje w przedmiocie tego przejęcia uznawana jest za jej posiadacza w dobrej wierze, a nie osobę działającą za kogoś innego (w tym za pełnomocnika właściciela), która ponadto legitymuje się prawem do pełnego użytkowania tej nieruchomości przez czas nieograniczony (a zatem wykonywania posiadania w zakresie odpowiadającym użytkowaniu, tj. ograniczonemu prawu rzeczowemu, z którym wiąże się posiadanie zależne), a przy tym użytkuje tę nieruchomość w całości i płaci podatki, czego organy prowadzące postępowanie w przedmiocie przejęcia nie kwestionują, w sytuacji gdy fakt zamieszkiwania takiej osoby, będącej posiadaczem nieruchomości w dobrej wierze, jest zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia równoznaczny z zamieszkiwaniem na tej nieruchomości właściciela, co z kolei przesądza, że nieruchomość taka nie stanowi gospodarstwa rolnego opuszczonego (o którym mowa w art. 2 ust. 1 Ustawy oraz § 1 ust. 1 Rozporządzenia), w związku z czym nie może zostać przejęta przez Państwo;
5) art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy oraz § 1 ust. 1, § 2-4 i § 6 ust. 2 i 3 Rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, pominął okoliczność, że decyzje są obarczone wadą nieważności, i zaaprobował odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (rażącym naruszeniem tych przepisów), stanowiącą naruszenie tych przepisów.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra, a w wyniku rozpoznania skargi wniesiono o uchylenie pkt 2 decyzji Ministra w całości. W razie stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozprawy.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli K.H., R.H. i E.H., zastępowani przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
8) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 lutego 2021 r. znak sprawy: GZ.gn.625.40.2019 (dalej także jako odpowiednio: decyzja Ministra, Minister lub organ), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z 23 lutego 1973 r. nr: BUR PU-463-48/72 i decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe z 20 grudnia 1972 r. nr: RL-463/7/72 (dalej łącznie także jako: decyzje), zaaprobował ustalenie, że decyzje nie zostały skierowane do zmarłych: A.P., Z.B. i R.H., czego potwierdzeniem ma być brak umieszczenia tych osób w rozdzielnikach decyzji, podczas gdy:
- w dacie wydania decyzji z 20 grudnia 1972 r. osoby te nie żyły, w związku z czym były pozbawione zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 26 k.p.a., w brzmieniu z dat wydania decyzji (Dz.U. 1962 Nr 33, poz. 156);
- decyzje kształtowały sytuację prawną tych osób, poprzez pozbawienie ich własności należącej do nich nieruchomości położonej w osiedlu K. przy ul. [...]j, uregulowanej w księdze hipotecznej pod nazwą "Nieruchomość K. A-I" jako działka gruntu nr [...] o pow. 6 ha 3306,09 m2 (dalej jako: Nieruchomość), w związku z czym osoby te były adresatami decyzji (decyzje zostały wydane w stosunku do nich jako współwłaścicieli Nieruchomości; zostali wymienieni w tym charakterze w decyzjach);
- rozdzielniki decyzji określają jedynie, komu doręczone miały zostać decyzje, natomiast doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji" (którym to sformułowanie ustawodawca posłużył się wprost w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.),
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skierowanych do osób zmarłych, a w związku z tym wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi,
względnie:
jeżeli zaś przyjąć, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku, że decyzje nie zostały skierowane do właścicieli Nieruchomości, choć skutkowały pozbawieniem ich prawa własności, za to zostały skierowane do "osoby, która sprawowała faktyczne władztwo nad sporną nieruchomością", będącej "jedynie (...) dzierżycielem" (a więc niemającej interesu prawnego w rozumieniu art. 25 k.p.a. w brzmieniu z dat wydania decyzji, a co najwyżej interes faktyczny), to już tylko z tego powodu obarczone są wadą nieważności, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 4 do 8 § 1 k.p.a., w brzmieniu z dat wydania decyzji, a ponadto zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) – w takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł uchybienia Ministra polegającego na nieuwzględnieniu tej okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem zasad ogólnych k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz skierowanych do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), a w konsekwencji oddaleniem skargi;
9) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lipca 1961 r., zmieniającą ustawę z dnia 13 lipca 1957 r. (Dz.U. z 1961 r. Nr 32 poz. 161; dalej jako: Ustawa) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, uznał za zgodne z prawem dowolne ustalenie, że Nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, w sytuacji gdy istnieją dowody na okoliczność, że Nieruchomość nie była gospodarstwem rolnym, wobec czego jej wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 Ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem uznania spełnienia przesłanek przejęcia Nieruchomości na własność Państwa, co z kolei skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności Decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
10) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 Ustawy w zw. z § 1 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1961 r. Nr 39 poz. 198; dalej jako: Rozporządzenie) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli Decyzji Ministra, zaaprobował błędne uznanie, że:
- H.K. nie była posiadaczem Nieruchomości w dobrej wierze, a jedynie jej dzierżycielem;
- fakt zamieszkiwania przez nią na Nieruchomości nie miał znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek przejęcia;
- źródłem jej władztwa było upoważnienie udzielone przez M.J. w dniu 18 kwietnia 1962 r., a nie umowa użytkowania, zastawu, najmu czy dzierżawy,
podczas gdy:
- zarówno z decyzji, jak i z innych dokumentów sporządzanych w związku z postępowaniami dotyczącymi Nieruchomości wynika, że organy administracji uznawały H.K. za jej posiadacza, a nie osobę działającą za kogoś innego (w tym za pełnomocnika M.J.), a w szczególności fakt, że H.K. była posiadaczką Nieruchomości, wynikał już tylko z samej sentencji decyzji z 20 grudnia 1972 r. oraz treści decyzji z 23 lutego 1973 r.;
- zgodnie z wyraźnym brzmieniem upoważnienia M.J. dotyczyło ono nie tylko zarządzania, lecz przede wszystkim pełnego użytkowania przez czas nieograniczony, a zatem wykonywania posiadania w zakresie odpowiadającym użytkowaniu, tj. ograniczonemu prawu rzeczowemu, z którym wiąże się posiadanie zależne (art. 252 i 336 k.c.);
- upoważnienie M.J. było tylko potwierdzeniem, że istniejący już znacznie wcześniej stan władania Nieruchomością jest zgodny z jego wolą;
- w uzasadnieniu decyzji z 23 lutego 1973 r. przywołano oświadczenie H.K. o zamieszkiwaniu na Nieruchomości od 1945 r., jej użytkowaniu w całości i płaceniu podatków, co nie było kwestionowane w toku postępowania administracyjnego, w którym zostały wydane decyzje;
- wszelkie oświadczenia składane przez H.K. w toku postępowania i później były przez nią składane we własnym imieniu i na własną rzecz (a nie za kogoś innego);
- gdyby było inaczej, H.K. nie byłaby stroną postępowania, gdyż nie dotyczyłoby ono jej interesu prawnego;
- dobra wiara H.K. wynika z domniemań z art. 7 i 339 k.c. (a przed wejściem w życie kodeksu cywilnego – z art. 298 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe – Dz.U.Nr 57, poz. 319), a także z treści upoważnienia M.J.,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem uznania spełnienia przesłanek przejęcia Nieruchomości na własność Państwa, co z kolei skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
11) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 Ustawy w zw. z § 1 ust. 1 Rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli Decyzji Ministra, zaaprobował błędne ustalenie, że Nieruchomość była nieuprawiana oraz niepoddawana określonym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, użytkownika albo dzierżawcę, w sytuacji gdy w aktach spraw zakończonych wydaniem decyzji brak dowodów na tę okoliczność, z koeli warunki przejęcia Nieruchomości na własność Państwa określone w § 1 ust. 1 Rozporządzenia musiały być spełnione łącznie, a Nieruchomość nie spełniała żadnego z nich, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem uznania spełnienia przesłanek przejęcia Nieruchomości na własność Państwa, co z kolei skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
12) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 oraz w zw. z art. 2 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, zaaprobował błędne ustalenie, że Nieruchomość w datach wydania decyzji nie była własnością Skarbu Państwa, pomimo tego, że:
- Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe wydało wcześniej, w dniu 27 lutego 1962 r., orzeczenie nr 5, o przejęciu na własność Państwa Nieruchomości;
- decyzja z 19 grudnia 1972 r. o uchyleniu ww. orzeczenia nie była ostateczna, jako że w dacie wydania decyzji z dnia 20 grudnia 1972 r. nie upłynął 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, a w dacie wydania decyzji z 20 grudnia 1972 r. Nieruchomość była własnością Skarbu Państwa;
- organ nie ustalił, czy i w jakiej dacie decyzja z 19 grudnia 1972 r. została doręczona stronom postępowania, w którym wydano to orzeczenie, a wobec tego czy i kiedy decyzja z 19 grudnia 1972 r. wywołała skutek prawny wobec współwłaścicieli Nieruchomości, ani nie ustalił, czy, w jakiej dacie i z jakim skutkiem zostało złożone ewentualne odwołanie od decyzji z 19 grudnia 1972 r.;
- decyzja wywłaszczeniowa wywołuje skutek prawny bez względu na jej wpis w księdze wieczystej,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem uznania spełnienia przesłanek przejęcia Nieruchomości na własność Państwa, co z kolei skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
13) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 140 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, zaaprobował ustalenie, że decyzje dotyczące przejęcia na własność Państwa Nieruchomości, na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy oraz § 1 ust. 1, § 2-4 i § 6 ust. 2 i 3 Rozporządzenia, nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, pomimo, że:
f) w dacie wydania decyzji z 20 grudnia 1972 r. nie żyli A.P., Z.B. i R.H. – współwłaściciele Nieruchomości, do których m.in., jak należy przyjąć, zostały skierowane decyzje, choć byli pozbawieni zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 26 k.p.a., w brzmieniu z dat wydania decyzji; jeżeli zaś przyjąć, że decyzje nie zostały skierowane do właścicieli Nieruchomości, choć skutkowały pozbawieniem ich prawa własności, to już tylko z tego powodu obarczone są wadą nieważności, gdyż zostały wydane z rażącym naruszeniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 4 do 8 § 1 k.p.a., w brzmieniu z dat wydania decyzji, a ponadto należałoby wówczas uznać, że skoro decyzje zostały skierowane do osoby sprawującej jedynie faktyczne władztwo (dzierżyciela) nad Nieruchomością, a zatem niebędącej stroną w sprawie (niemającej interesu prawnego, a co najwyżej faktyczny), to zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie,
g) istnieją dowody na okoliczność, że Nieruchomość nie była gospodarstwem rolnym, wobec czego jej wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 Ustawy,
h) Nieruchomość była zamieszkiwana przez H.K. – posiadacza w dobrej wierze, wobec czego wywłaszczenie Nieruchomości zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 Ustawy w zw. z § 1 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 2 Rozporządzenia,
i) brak dowodów na okoliczność, że Nieruchomość nie była uprawiana i poddawana właściwym zabiegom agrotechnicznym, wobec czego jej wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 Ustawy w zw. z § 1 ust. 1 Rozporządzenia,
j) Nieruchomość w datach wydania decyzji była własnością Skarbu Państwa, wobec czego jej wywłaszczenie zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 Ustawy,
co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało zaaprobowaniem odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa, stanowiącej naruszenie powyższych przepisów, jak również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie skierowanych do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), co z kolei skutkowało oddaleniem skargi;
14) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do części zarzutów skargi na decyzję Ministra (opisanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku;
IV. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy oraz § 1 ust.1, § 2-4 i § 6 ust. 2 i 3 Rozporządzenia oraz
7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez ich:
c) błędną wykładnię, polegającą na utożsamianiu skierowania decyzji do określonych osób z faktem doręczenia jej tym osobom, a także na przyjęciu, że decyzja o pozbawieniu właścicieli nieruchomości własności tej nieruchomości nie jest skierowana do tych osób, a jedynie do osoby wskazanej w rozdzielniku decyzji, określającym, komu doręczona ma zostać ta decyzja, a w konsekwencji przyjęcie, że w razie wydania takiej decyzji w sytuacji, w której właścicieli nieruchomości własności zmarli, nie dochodzi do skierowania decyzji do osób zmarłych, pomimo że decyzja ta kształtuje sytuację prawną tych osób, poprzez pozbawienie ich własności należącej do nich nieruchomości (w związku z czym osoby te są jej adresatami), natomiast rozdzielnik decyzji określa jedynie, komu doręczona ma zostać decyzja, a faktu doręczenia decyzji określonej osobie nie należy utożsamiać ze skierowaniem decyzji do tej osoby,
d) niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, uznał, że decyzje nie są obarczone żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności pominął okoliczność, że decyzje są obarczone wadą nieważności, z uwagi na to, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a to dlatego, że:
- decyzje zostały wydane w sprawie nieruchomości, która stanowiła własność Skarbu Państwa – ponieważ w dacie wydania tych decyzji pozostawała w obrocie prawnym jako ostateczna decyzja Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga-Południe z 27 lutego 1962 r. nr 5, dotycząca przejęcia na własność Państwa tej nieruchomości;
- decyzje zostały skierowane do (wydane wobec) podmiotów pozbawionych zdolności administracyjnoprawnej – A.P., Z.B. i R.H., współwłaścicieli Nieruchomości, którzy nie żyli w dacie wydania tych decyzji (byli pozbawieni zdolności administracyjnoprawnej w rozumieniu art. 26 k.p.a. w brzmieniu z dat wydania decyzji);
względnie:
w razie przyjęcia, że decyzje nie zostały skierowane do właścicieli Nieruchomości, ale do H.K., tj. zarazem "osoby, która sprawowała faktyczne władztwo nad sporną nieruchomością", będącej "jedynie (...) dzierżycielem" (a więc niemającej interesu prawnego w rozumieniu art. 25 k.p.a. w brzmieniu z dat wydania decyzji, a co najwyżej interes faktyczny), wówczas zostały wydane z rażącym naruszeniem zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 4 do 8 § 1 k.p.a., w brzmieniu z dat wydania decyzji, a ponadto skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie;
8) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię , a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym uznaniu, że wydanie decyzji o pozbawieniu własności nieruchomości zmarłych właścicieli tej nieruchomości (skierowane jej do zmarłych właścicieli) należy zakwalifikować jako uchybienie procesowe "braku uwzględnienia w charakterze stron następców prawnych" tych właścicieli, a w konsekwencji, że stanowi to "przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu)", a nie przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji (z powodu rażącego naruszenia prawa), podczas gdy byt prawny strony w postępowaniu administracyjnym należy odróżnić od prawa do czynnego udziału w tym postępowaniu, zaś podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy, udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby zmarłej, z kolei możliwość skorzystania ze wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez następców prawnych zmarłych stron nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem decyzji do osób zmarłych, co doprowadziło do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, pominął okoliczność, żę decyzje są obarczone wadą nieważności;
9) art. § 1 ust. 1, § 6 ust. 2 Rozporządzenia oraz art. 2 ust. 1 Ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie ma znaczenia przy ocenie ziszczenia się przesłanek przejęcia nieruchomości fakt zamieszkiwania na nieruchomości osoby, która przez organy wydające decyzje w przedmiocie tego przejęcia uznawana jest za jej posiadacza w dobrej wierze, a nie osobę działającą za kogoś innego (w tym za pełnomocnika właściciela), która ponadto legitymuje się prawem do pełnego użytkowania tej nieruchomości przez czas nieograniczony (a zatem wykonywania posiadania w zakresie odpowiadającym użytkowaniu, tj. ograniczonemu prawu rzeczowemu, z którym wiąże się posiadanie zależne), a przy tym użytkuje tę nieruchomość w całości i płaci podatki, czego organy prowadzące postępowanie w przedmiocie przejęcia nie kwestionują, w sytuacji gdy fakt zamieszkiwania takiej osoby, będącej posiadaczem nieruchomości w dobrej wierze, jest zgodnie z § 6 ust. 2 Rozporządzenia równoznaczny z zamieszkiwaniem na tej nieruchomości właściciela, co z kolei przesądza, że nieruchomość taka nie stanowi gospodarstwa rolnego opuszczonego (o którym mowa w art. 2 ust. 1 Ustawy oraz § 1 ust. 1 Rozporządzenia), w związku z czym nie może zostać przejęta przez Państwo;
10) art. 2 ust. 1 i 2 Ustawy oraz § 1 ust. 1, § 2-4 i § 6 ust. 2 i 3 Rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując kontroli decyzji Ministra, pominął okoliczność, że decyzje są obarczone wadą nieważności, i zaaprobował odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa (rażącym naruszeniem tych przepisów), stanowiącą naruszenie tych przepisów.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na decyzję Ministra, a w wyniku rozpoznania skargi wniesiono o uchylenie pkt 2 decyzji Ministra w całości. W razie stwierdzenia braku podstaw do rozpoznania skargi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty obu skarg kasacyjnych pokrywają się, dlatego obie skargi kasacyjne zostaną rozpatrzone łącznie.
Rozpoznając skargi kasacyjne w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że mają one usprawiedliwione podstawy.
Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma to, czyją własność na dzień 20 grudnia 1972 r. (wydania decyzji o przejęciu nieruchomości) i z jakich dokumentów źródłowych to wynika, stanowi sporna nieruchomość.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 listopada 2014 r., I SA/Wa 123/14, wskazał, że od oceny kwestii dwukrotnego uchylenia orzeczenia nr 5 z 27 lutego 1962 r. uzależniona jest ocena decyzji Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z 23 lutego 1973 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 20 grudnia 1972 r. Jeżeli bowiem okazałoby się, że przejęcia spornej nieruchomości dokonano skutecznie już w 1962 r. i potwierdzają to dodatkowo stosowne zapisy hipoteczne, to w innym kierunku należałoby prowadzić ocenę decyzji z 1972 i 1973 r. Organ nadzoru musi wyczerpująco ustalić stan prawny nieruchomości z uwzględnieniem rozważenia wszczęcia postępowań nadzorczych dotyczących oceny pisma z 9 czerwca 1962 r. oraz decyzji z 19 grudnia 1972 r. Dopiero przeprowadzenie tych czynności pozwoli organowi na wydanie prawidłowego orzeczenia w sprawie.
Powyższy wyrok jest prawomocny, zatem z mocy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym wyroku wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że skutki wydanego orzeczenia sądowego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, rzutując tak na ponownie prowadzone postępowanie administracyjne w danej sprawie, jak też na ewentualne postępowanie sądowoadministracyjne w razie ponownego zaskarżenia kolejnego rozstrzygnięcia ostatecznego. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Przy czym ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ustawowo określone związanie zarówno co do oceny prawnej, jak i wskazań określonych co do dalszego postępowania jest wiążące, a zatem powoduje konsekwencje w zakresie zawężenia granic sprawy do tych, w jakich rozpoznawał uprzednio Sąd I instancji.
Jakkolwiek decydujący wpływ na postępowanie administracyjne i wydane w nim rozstrzygnięcie ma sentencja orzeczenia sądu administracyjnego, to związanie organu administracji publicznej dokonaną oceną prawną wypływa wprost z uzasadnienia orzeczenia sądu, w którym ta ocena została zawarta.
Z brzmienia art. 153 p.p.s.a. wynika, że obowiązek zastosowania się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku spoczywa zarówno na organach administracji, jak i na sądach administracyjnych ponownie rozpatrujących sprawę.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc ani organ administracji publicznej, ani następnie sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego oraz wskazań co do dalszego postępowania. Tak więc ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Ponadto sformułowanie oceny odmiennej od oceny zawartej w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego możliwe jest w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W takim przypadku wiążący charakter mają ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną.
W świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy powyższe oznacza związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2014 r., I SA/Wa 123/14.
Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że "Organ nadzoru zastosował się do zaleceń wynikających z wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 123/14 i ustalił, że M.J., A.P., Z.B. i R.H. na mocy aktu kupna z dnia 7 lipca 1943 r. (rep. nr [...]) byli ostatnimi (przed przejęciem spornego gospodarstwa) ujawnionymi w księdze wieczystej współwłaścicielami działki nr [...]."
Z powyższego wynika, że Sąd I instancji uznał za prawnie wiążące ocenę prawną i wytyczne co do dalszego postępowania wynikające z wyroku WSA w Warszawie z 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 123/14. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jednak, jak Sąd I instancji ocenia stanowisko organu w kwestii wskazanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2014 r., I SA/Wa 123/14, jako mającej kluczowe znaczenie dla sprawy, to jest kwestii dwukrotnego uchylenia orzeczenia nr 5 z 27 lutego 1962 r.
Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący podnosili w skargach, że przedmiotowa nieruchomość w datach wydania Decyzji nie była własnością Skarbu Państwa. Oczywistym jest, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. W świetle oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2014 r., I SA/Wa 123/14, nie ulega wątpliwości, że omawiana kwestia ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Notabene Sąd I instancji nie przywołał okoliczności uzasadniających uznanie, że na tym etapie postępowania ocena prawna i wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 listopada 2014 r. utraciły wiążący charakter.
Nierozprawienie się przez Sąd I instancji z zarzutami skarg dotyczącymi tej kwestii musi zatem prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem są wątpliwości co do motywów oddalenia skarg, a pozostawione bez omówienia argumenty skarg mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia.
W tej sytuacji zaaprobowanie przez Sąd I instancji ustalenia organu, że przedmiotowa nieruchomość w datach wydania Decyzji nie była własnością Skarbu Państwa – bez wykazania niezasadności argumentacji skarżących dotyczącej tej kwestii, należy uznać za stanowiące naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Konkludując należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych jest przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargi kasacyjne za mające usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 tej ustawy.