I OSK 2058/14

I OSK 2058/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Kulig - Maciszewska
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2775/13 - Postanowienie NSA z 2014-08-04
III SA/Gd 532/13 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2013-09-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
art. 16 a ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 532/13 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 5 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 532/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku opiekuńczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Chojnice z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] kwietnia 2013 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Chojnic z [...] marca 2013 r. (nr [...]) w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Chojnicach w dniu [...] stycznia 2013 r.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie.
W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadzała się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca A. C. od 1996 r. jest bierna zawodowo (nie przejawia aktywności zawodowej), a zatem w takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Innymi słowy, pomimo ustalenia w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżąca od dłuższego czasu pomaga rodzicom (dba o regularne wizyty u lekarzy, sprząta, robi zakupy, pomaga w codziennej toalecie), a osoby te posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wobec nie pozostawania w zatrudnieniu lub nie wykonywania innej pracy zarobkowej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca rezygnuje z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad takimi osobami.
W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób niepełny oceniły materiał dowodowy, tym samym nie można przyjąć, iż został wyjaśniony stan faktyczny stanowiący podstawę wydanych rozstrzygnięć. Mianowicie, w aktach administracyjnych znajduje się zaświadczenie Powiatowego Urzędu Pracy w Chojnicach z [...] stycznia 2013 r., z którego wynika, że skarżąca A. C. "od dnia 1 marca 1996 r. do nadal" jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna. W ocenie Sądu okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem winna zostać w sposób wszechstronny poddana ocenie organów w sprawie.
W tym kontekście Sąd wskazał, że orzecznictwo sądów administracyjnych według poprzednio obowiązującego – tj. do dnia 1 stycznia 2013 r. – stanu prawnego, a dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego stwarzało możliwość przyznania go osobie bezrobotnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1758/07, LEX nr 501328). W ocenie Sądu, wypracowane na gruncie dotychczasowych przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego sposoby wykładni przepisów regulujących zasady uzyskania prawa do tego świadczenia wydają się być również aktualne w procesie wykładni przepisów dotyczących specjalnego świadczenia opiekuńczego, skoro celem obydwu świadczeń (tj. świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego) jest wsparcie finansowe (rekompensata) Państwa wobec osób, które – z uwagi na potrzebę sprawowania stałej opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność – nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wykonują innej pracy zarobkowej. Należy zatem wskazać, że ustawodawca wprowadzając od dnia 1 stycznia 2013 r. obok świadczenia pielęgnacyjnego specjalny zasiłek opiekuńczy (w którym to dla osoby podejmującej się opieki ustalił wymóg jedynie rezygnacji z zatrudnienia – art. 16a ust. 1 ustawy), jednocześnie – w art. 16a ust. 8 ustawy – enumeratywnie określił przypadki (podmioty), którym specjalny zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Gdyby zatem wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie uczyniłby w tym przepisie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA).
Należy zatem przyjąć, że tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, tak samo w odniesieniu do specjalnego zasiłku opiekuńczego, osoba zarejestrowana w urzędzie pracy ma prawo ubiegać się o przyznanie tego świadczenia. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy wykładać szeroko, tj. mając na uwadze realia, w których znajduje się osoba bezrobotna zarejestrowana w urzędzie pracy. Mianowicie, zwrócić uwagę należy, że "bezrobotnym" – zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 674) – jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, którą cechuje m.in. gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. W tej sytuacji należy przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna składając wniosek o przyznanie omawianego świadczenia niejako właśnie rezygnuje z tej gotowości do pracy, a zatem pozbawia się (choć potencjalnej ale) możliwości uzyskania i wykonywania pracy. Potwierdza to analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. j/ ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z której jasno wynika, że uzyskanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego pozbawia osobę zarejestrowaną jako bezrobotna tego statusu, a w konsekwencji pozbawia taką osobę uzyskania za pośrednictwem urzędu pracy zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), co należy w takim przypadku utożsamić z pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 16a ust. 1 ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze to, że skutki wyłączenia możliwości uzyskania zatrudnienia za pośrednictwem urzędu pracy i skutki podjęcia samodzielnej decyzji o rezygnacji z zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, są w istocie takie same – oznacza to bowiem, że dana osoba nie wykonuje pracy zawodowej, gdyż czas ten poświęca opiece nad osobą niepełnosprawną.
W ocenie Sądu nie zasługuje także na akceptację dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy polegająca na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu (aczkolwiek zgodna z jego literalnym brzmieniem) jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Prezentowana wykładnia prowadzi bowiem do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Nie sposób jest bowiem przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy, pomijając fakt zarejestrowania skarżącej jako osoby bezrobotnej w Powiatowym Urzędzie Pracy w Chojnicach w sposób niepełny rozpatrzyły i oceniły materiał dowodowy, czym naruszyły art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267), a ponadto dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy.
W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach:
1) naruszenie prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mianowicie art. 16a ust. 1 i art. 16a ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż zachodzi podstawa do uchylenia decyzji obu instancji wobec stwierdzenia przez Sąd, że osoba bez pracy (zarejestrowana, jako osoba bezrobotna w urzędzie pracy) podejmując się stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej i zachodzi podstawa do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego,
2) naruszenie prawa materialnego i procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 80 k.p.a. w związku uwzględnieniem skargi wobec błędnego ustalenia Sądu, że zaskarżona decyzja Kolegium Odwoławczego wydana została z naruszeniem prawa materialnego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz że naruszono przepisy art. 7, art. 80 k.p.a. w sposób mający polegać na pominięciu, że chodzi o osobę bezrobotną zarejestrowaną w urzędzie pracy, jako osoba pozostająca w gotowości do podjęcia zatrudnienia, która podejmując się opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym rezygnując ze statusu osoby bezrobotnej rezygnuje z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej; jak również art. 32 Konstytucji RP wobec stwierdzenia w wyroku, iż zaskarżona decyzja narusza prawo biorąc pod uwagę sprzeczność przepisu art. 16a ustawy z zasadą równości, którą Sąd wadliwie odniósł do przesłanek przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego unormowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych;
3) naruszenie art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec nierozpatrzenia istoty sprawy, błędnej oceny stanu faktycznego i naruszenia przez Sąd ww. przepisów prawa materialnego, o czym mowa powyżej w pkt 1 i 2 niniejszej skargi,
4) naruszenie art. 141 § 4 i art. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak precyzyjnego wskazania, co do dalszego toku postępowania w związku z uchyleniem obu ww. decyzji wobec zaniechania wymaganej przez art. 1 ustawy kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku; uzasadnienie wyroku wskazuje na merytoryczną ocenę przez Sąd kwestii rezygnacji A. C., a także z ostrożności – na wypadek stwierdzenia, że organy administracji naruszyły art. 80 k.p.a., zarzucono wadliwość uzasadnienia wyroku, gdy chodzi o interpretację pojęcia rezygnacji z zatrudnienia na gruncie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych sprowadzające się do rozszerzenia zastosowania tego przepisu na osoby bezrobotne, podzielenie w tym względzie w przypadku stanowiska Sądu rozstrzygać będzie o sprawie, mimo naruszenia przez Sąd zarzucanego w pkt 1 i 2 niniejszej skargi.
Na tych podstawach wnosiło o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi A. C. na decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] kwietnia 2013 r., ewentualnie
2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji w celu ponownego rozpoznania skargi na decyzję Kolegium, biorąc pod uwagę brak wyjaśnienia w jaki sposób ustalenie dotyczące statutu osoby bezrobotnej zarejestrowanej w tym charakterze w urzędzie pracy ma wpływać na zastosowanie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominięcie rozważenia zasadności odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego z uwagi na stwierdzony przez organy administracji brak związku między rezygnacją z zatrudnienia a podjęciem opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym.
Wnosiło również o rozważenie – na wypadek uznania, iż ma miejsce istotne zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości na tle stanu faktycznego i prawnego – zasadności podjęcia uchwały:
Czy w świetle art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (...) dotyczy osób pozostających bez zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w chwili objęcia tej opieki, gdy nie ma związku między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym; względnie czy dotyczy osoby zarejestrowanej jako bezrobotna w powiatowym urzędzie pracy w chwili objęcia opieki, jeśli nie ma związku w zakresie przyczyny między brakiem zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej a objęciem stałej opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym?
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 16a ust. 1 i art. 16a ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz naruszenie art. 145 § 1 lit. a/ w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art.145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego wyprowadzone w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymagają łącznego rozpoznania co do prawidłowości wykładni normy prawa materialnego i prawa procesowego. Łączne rozpoznanie wynika z tego, że w istocie sprowadzają się do zakwestionowania błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Sąd uwzględniając skargę na decyzję (...): uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Uregulowany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ środek stosowany przez sąd administracyjny ma podstawy w błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. Błędna wykładnia przepisu prawa materialnego ma źródło w pominięciu przez organ administracji publicznej w procesie wykładni ustalonych zasad wykładni. Do podstawowej zasady wykładni przyjętej w doktrynie prawa administracyjnego należy zasada niedopuszczalności interpretacji normy prawnej w oderwaniu od kontekstu całej ustawy, jak i całego systemu prawa oraz zasada, że interpretacja normy prawa materialnego musi uwzględniać nie tylko tekst prawa, ale też w równej mierze społeczny sens jego wydania. Podkreśla się, że przez społeczny sens jego wydania należy rozumieć cel, dla którego bezpośredniego osiągnięcia wydana została interpretowana norma prawna, a przekroczenie tego sensu stanowi nadużycie tego prawa. Przy wykładni jednostkowej normy prawnej nie jest dopuszczalne ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej, wspieranej o definicje ustawowe, pomijając wykładnię systemową i wykładnię funkcjonalną. Odkodowanie wartości przy wykładni należy wyprowadzać z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która już w preambule przyjmuje takie wartości jak: równi w prawach i powinnościach wobec dobra wspólnego – Polski, mających zagwarantowane prawa obywatelskie, prawa do instytucji publicznych zapewniających rzetelność i sprawiedliwość, prawa umacniającego uprawnienia obywateli, godności i obowiązek solidarności z innymi. Te wartości zawarte już w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej następnie ukształtowane są w konstytucyjnych zasadach i regulacjach praw obywateli, w tym praw socjalnych. Przy wykładni normy materialnego prawa podstawową jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego oraz konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Według art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Wśród regulacji praw socjalnych należy uwzględnić regulację art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej".
Zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji". Według art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (...) – jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
Art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny – sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Występuje zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowiek do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki zakresowo ograniczającej – rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmuje zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłączna różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wykładnią zatem pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa. Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi: "Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (...) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".
W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię opartą o uwzględnienie zasad i praw człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dało to w pełni podstawy do zastosowania środka wobec zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w oderwaniu od całej regulacji tej ustawy i wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na treść decyzji. Tym samym nie było podstaw do zastosowania art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Prawidłowa wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych czyni niezasadnym zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego: art. 1, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma podstaw do zarzutu wadliwej oceny stanu fatycznego co do osoby bezrobotnej, skoro wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych obejmuje również osoby nie podejmujące zatrudnienia.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.