I OSK 2057/23

I OSK 2057/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 515/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-12-22
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Dnia 16 lipca 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 515/22 w sprawie ze skargi E.Ś. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 grudnia 2021 r. nr GZ.rn.625.101.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 515/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę E.Ś. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 grudnia 2021 r. nr GZ.rn.625.101.2019 o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 25 listopada 1948 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 23 stycznia 1948 r. nr [...] stwierdzającej, że nieruchomość ziemska [...], objęta [...] ks. tab. przy Sądzie Okręgowym w [...], położona w gromadzie [...] w powiecie [...], o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca własność S., K., T. i A. Ś., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 , poz. 13 ze zm.).
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, E.Ś. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (cyt.): "naruszenie prawa materialnego (art. 174 § 1 k.p.a.) poprzez:
- błąd w subsumpcji, tj. wadliwe uznanie, że stan faktyczny niniejszej sprawy, w którym brak jest dowodów doręczenia stronom decyzji nacjonalizacyjnej, odpowiada hipotezie art. 2 ust. 2 ustawy z 11.08.2021 r. o zmianie ustawy k.p.a.
- pominięcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi naruszył sformułowaną w art. 9 k.p.a. zasadę informowania stron, mając na względzie słuszny interes stron powinien pouczyć stronę o braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej z uwagi na upływ czasu i możliwość złożenia wniosku o wydanie prejudykatu stwierdzającego wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa;
- błędna interpretacja art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. poprzez pominięcie, że nowelizacja z art. 2 ma zastosowanie wyłącznie do postępowań nieważnościowych, a nie do postępowań obejmujących uzyskanie prejudykatu o tzw. słabszym skutku;
- naruszenie art. 158 § 3 k.p.a., z którego a contrario wynika, że strona domagać się może stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, nawet jeśli od chwili jej doręczenia upłynęło 30 lat;
- odmowę zastosowania art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustawa nie może zamykać drogi sądowej obywatelom RP dochodzenia naruszonych praw, w tym prawa do odszkodowania za szkody związane z wydaniem bezprawnej decyzji władzy publicznej;
- pominięcie, że nowela k.p.a. jest niezgodna także z prawem Unii Europejskiej, bowiem narusza art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, w myśl którego można pozbawić kogoś własności nieruchomości tylko na warunkach przewidzianych ustawą za słusznym odszkodowaniem wypłacanym w słusznym terminie."
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i (cyt.): "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania".
Ponadto skarżąca, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze, a które to zarzuty nie tylko okazały się niezasadne, ale też w części nie zostały one nawet prawidłowo sformułowane. Tymczasem, jak podkreśla się w doktrynie, ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). W tym zatem kontekście wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach kasacyjnych. Są nimi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak z powyższego zatem wynika, różna jest konstrukcja obu wspomnianych podstaw kasacyjnych. W tej sytuacji więc konieczne jest prawidłowe sprecyzowanie w skardze kasacyjnej charakteru poszczególnych zarzutów i właściwe ich sformułowanie.
Odnosząc powyższe do treści przedmiotowej skargi kasacyjnej, należy zatem stwierdzić, że zarzut oparty na art. 9 k.p.a. nie miał charakteru materialnoprawnego a wyłącznie procesowy. Skutkowało to – zgodnie z wymogiem zawartym w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.- koniecznością wyjaśnienia przez stronę skarżącą w czym - jej zdaniem - w niniejszej sprawie przejawiała się owa istotność naruszenia przez Ministra tego przepisu. Innymi słowy należało wyjaśnić, w jaki sposób naruszenie - zdaniem skarżącej - art. 9 k.p.a. i to przez Sąd Wojewódzki mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku.
Tego wymogu skarga kasacyjna nie spełnia a tym samym – w tym zakresie – nie spełnia także wymogu przewidzianego art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowiącego, iż skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W związku z tym wyjaśnić w tym miejscu wypada, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 grudnia 2021 r. o umorzeniu postępowania została wydana w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 25 listopada 1948 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia 23 stycznia 1948 r. stwierdzającej, że nieruchomość ziemska [...], objęta [...] ks. tab. przy Sądzie Okręgowym w [...], położona w gromadzie [...] w powiecie [...], o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiąca własność S., K., T. i A. Ś., podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolne. Postępowanie nadzorcze toczyło się bowiem na skutek wniosku skarżącej, który został wniesiony w dniu 1 kwietnia 2019 r. a w toku tego postępowania weszła w życie (w dniu 16 września 2021 r.) ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Jak z powyższego więc wynika, w dniu wniesienia w/w wniosku przez stronę ustawa zmieniająca kodeks postępowania administracyjnego jeszcze nie obowiązywała (nawet nie była jeszcze uchwalona) a jednocześnie po wejściu jej w życie, organ był obowiązany zastosować przewidziane nią unormowania prawne. Z tego zatem powodu nie bardzo zrozumiałym było twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby Minister, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył art. 9 k.p.a. i to jeszcze w sposób istotny, a czego wadliwie nie dostrzegł Sąd Wojewódzki.
W analizowanej sprawie podstawowe znaczenie miała wykładnia prawa materialnego.
Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że z uwagi na wejście w życie wyżej wskazanej wyżej ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "ustawa zmieniająca"), zgodnie z obecnie obowiązującą treścią art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto ustawa ta dodała do art. 158 k.p.a. § 3, w myśl którego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W związku z tym, powyższe - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - oznaczało, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a postępowanie wszczęte winno być umorzone (art. 2 ust. 2 cyt. ustawy). W rezultacie więc, oceniając legalność zaskarżonej przez E.Ś. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 grudnia 2021 r. o umorzeniu postępowania, Sąd I instancji uznał, że skarga jej nie była zasadna.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd Wojewódzki wskazał, że z uzasadnienia projektu omawianej ustawy wynikało, iż ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynikało bowiem, że art. 156 § 2 k.p.a. - w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy - jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.
Trybunał Konstytucyjny przyjął przy tym – jak wywodził Sąd I instancji - że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej i jednocześnie podkreślił, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił więc uwagę na fakt, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać, wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Poza tym Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału, ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji bo trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby natomiast nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również, jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem, z jednej strony, deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony - przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Z tego zatem powodu – jak kontynuował Sąd I instancji - ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat, gdyż jest to okres skorelowany z przewidzianym w kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.
Poza tym Sąd Wojewódzki akcentował, iż każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. W związku z tym przykładowo Sąd wskazał w tym miejscu na: skutki zasiedzenia określone w art. 172 § 1 i 2 kodeksu cywilnego, przedawnienie roszczeń właściciela gruntu przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego z niego korzystania, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu (art. 243 k.c.), przedawnienie roszczeń wynikających z czynu niedozwolonego (art. 4421 § 1 i 2 k.c.), przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej (art.- 189g § 1 k.p.a.) czy ustanie karalności (art. 101 § 1 pkt 1 i 2 k.k.)., konkludując, że wszystkie w/w regulacje prawne (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na 30 lat.
Ponadto, Sąd Wojewódzki odwołał się również do zasady proporcjonalności, zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P., wyjaśniając, że wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny). Konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie może przy tym naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego a z drugiej jednak strony – wprowadzenie w demokratycznym państwie prawa tego rodzaju ograniczeń jest uzasadnione, gdy jest ono konieczne dla zapewnienia: bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być jednak proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05, 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111). W tej sytuacji zatem Sąd Wojewódzki podkreślił, że zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych a test proporcjonalności polega na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, oraz czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wprowadzona regulacja prawna, ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, była zatem konieczna bo wynikała z ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13). Doprowadziła ona do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków (tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych), służyła ochronie interesu publicznego, w tym interesu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a które - na skutek decyzji pozbawiających określone podmioty prawa własności - nabyły te prawa przy uwzględnieniu także i tego, że owo nabycie, z uwagi na upływ terminów zasiedzenia, i tak by nastąpiło. Jednocześnie owo ograniczenie nie stanowiło nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności danej decyzji, gdyż w/w okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. W ocenie więc Sądu Wojewódzkiego, w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważały nad zasadami rekompensowania szkody, poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził również, że powoływana często w tego rodzaju sprawach argumentacja, odwołująca się do zasady lex retro non agit, także nie była trafna, gdyż na gruncie procedury administracyjnej zasada ta doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi).
W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się natomiast możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób zatem abstrakcyjnie wykluczyć istnienia, wymagających ochrony, konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). Nadto Sąd Wojewódzki uznał także, iż również w aspekcie zasady praworządności, racje konstytucyjne mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych, ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, a które to zasady wynikały z art. 2 Konstytucji RP. Z tego więc względu, przyjęte rozwiązanie normatywne, spełniało – w ocenie Sądu Wojewódzkiego - zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważyły jej negatywne skutki.
W tych warunkach, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ponieważ skarżąca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyła po upływie ponad 70 lat, licząc od momentu zakończenia się postępowania dotyczącego podpadania nieruchomości ziemskiej Ostrów pod działanie dekretu o wprowadzeniu reformy rolnej, to skarga jej nie była zasadna, gdyż umorzenie przez organ zainicjowanego przez nią postępowania nie skutkowało naruszeniem postanowień Konstytucji RP.
Jednocześnie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, iż nie podziela prezentowanej przez stronę skarżącą koncepcji o możliwości – na gruncie uchwalonej ustawy - rozdzielenia spraw administracyjnych na: sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem bowiem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może więc polegać: albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają jednak w jednym i tym samym postępowaniu, w którym, jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to treść art. 158 k.p.a., w którym ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa bo decyzja ta jest wydawana w ramach tego samego postępowania nadzorczego.
Jednocześnie w analizowanej sprawie Sąd Wojewódzki przyjął, że samo twierdzenie skarżącej iż brak było dowodu doręczenia kwestionowanego orzeczenia z 1948 r. w konkretnej dacie wszystkim współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości, nie podważało tego, że w/w orzeczenie zostało skutecznie doręczone w sposób określony prawem najpóźniej w grudniu 1948 r. Sąd Wojewódzki zaakceptował bowiem w pełni stanowisko organu nadzoru, że kwestionowane orzeczenie zostało wydane przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w dniu 25 listopada 1948 r. i niewątpliwie weszło do obrotu prawnego najpóźniej w grudniu 1948 r. tj. z datą jego doręczenia. Potwierdzeniem prawidłowości takiego poglądu był zaś fakt, że w aktach administracyjnych sprawy, które były dołączone do akt sprawy WSA w [...] o sygnaturze [...], znajdowały się odpisy [...] dotyczące własności nieruchomości objętej tą liczbą wykazu hipotecznego, a w których opisano tytuł prawny i podstawę władania nią przez Skarb Państwa. Jako podstawę władania przez Skarb Państwa nieruchomością opisaną w [...] podano zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 28 stycznia 1947 r. nr [...]. Zgodnie natomiast z informacją z Sądu Rejonowego w [...] z dnia 2 czerwca 2009 r., dokument ten złożony został do zbioru dokumentów [...], chociaż stwierdzono brak powyższego zbioru. W aktach znajdował się jednak wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 28 stycznia 1947 r. nr [...] skierowany do Sądu Okręgowego w [...] o podjęcie uchwały dotyczącej wpisu Skarbu Państwa, jako właściciela nieruchomości opisanej w [...] - na podstawie m.in. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 28 stycznia 1947 r. nr [...] stwierdzającego, że nieruchomość ziemska [...] objęta [...] podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. Na odwrocie tego wniosku istniał przy tym zapis uchwały Sądu z dnia 11 lutego 1947 r. zezwalającej na wpis zgodnie z wnioskiem.
Z przedstawionym wyżej stanowiskiem Sadu Wojewódzkiego nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej w szczególności podnosiła, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej mówi wyraźnie, że umorzone mogą być postępowania administracyjne wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakońoczone ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej. Tymczasem – zdaniem skarżącej - brak było (cyt.): "jakiegokolwiek dowodu, że przy doręczaniu decyzji nacjonalizacyjnych organ wydający tę decyzję dopełnił wymogów przewidzianych ówcześnie obowiązującymi przepisami art. 22 -26 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnym" Wszelkie zaś wątpliwości, związane z doręczeniem stronom decyzji nacjonalizacyjnych, powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącej. Potwierdzenie doręczenia decyzji administracyjnej powinno być zaś potwierdzone bądź dowodem doręczenia, bądź dopełnieniem wymogów prawnych regulujących tryb doręczenia, a wszelkie domniemania w tym zakresie należy uznać za niedopuszczalne.
Ponadto strona skarżąca wskazywała, iż z treści art. 158 § 3 k.p.a. a contrario wynika, że strona może domagać się stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, nawet jeśli od chwili jej doręczenia upłynęło 30 łat. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, stojąc więc na gruncie skutków upływu czasu, powinien zbadać czy decyzja nacjonalizacyjna dotknięta była wadą kwalifikowaną i dopiero wtedy mógł umorzyć postępowanie, a deklaratywnie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa.
Poza tym akcentowano, że w sytuacji gdy działania procesowe w niniejszej sprawie strona rozpoczęła przed wydaniem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej, to - zgodnie z zasadą poszanowania interesów w toku - obowiązkiem ustawodawcy było wydanie przepisów przechodnich statuujących działanie ustawy dawnej, a nie przyjęcie, że działa nowa dla stosunków powstałych pod działaniem prawa dotychczasowego.
Zdaniem skarżącej, nowela do k.p.a. była też niezgodna z prawem Unii Europejskiej, bowiem naruszała art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, w myśl którego można pozbawić kogoś własności nieruchomości tylko na warunkach przewidzianych ustawą za słusznym odszkodowaniem wypłacanym w słusznym terminie.
W ocenie składu orzekającego, skarga kasacyjna nie była uzasadniona. Jako zaś, że nie zawierała w zasadzie odmiennych treści, od tych, które sformułowano w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego, a jednocześnie stanowisko Sądu i instancji (obszernie wyżej przytoczone) skład orzekający w pełni podzielił, odniesienie się do w/w zarzutów kasacyjnych, mogło mieć już jedynie charakter uzupełniający.
Biorąc powyższe pod uwagę należy zatem przede wszystkim zauważyć, że słusznie Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, odwoływał się w tym przypadku w szczególności do poglądów wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przepisy Konstytucji RP mają bowiem charakter ogólny i abstrakcyjny a zatem, praktycznie rzecz biorąc, w każdym postępowaniu, bardziej lub mniej, ale z reguły istnieje możliwość powoływania się przez stronę postępowania, dla wsparcia prezentowanego przez nią poglądu, na treść określonego przepisu konstytucyjnego. W takim wypadku niezmiernie zatem istotne jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, jako organu uprawnionego do oceny zgodności danego przepisu ustawowego z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP. Jeśli przy tym wskazywany przez stronę postępowania przepis był już poddany kontroli trybunalskiej, to wydane w takiej sprawie przez Trybunał orzeczenie przesądza najczęściej o rozstrzygnięciu zaistniałego problemu. Jeśli natomiast taka kontrola danego przepisu nie była dotąd przeprowadzana, to dla udzielenia odpowiedzi na pytanie o zgodność z Konstytucją RP określonego przepisu prawa, istotne mogą okazać się treści zawarte w innych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza tych, które dotyczyły przepisów regulujących zagadnienia zbliżone do tego, które regulują przepisy, których zgodność z ustawą zasadniczą jest aktualnie kwestionowana.
W takiej sytuacji należy więc uznać, że oceniając konstytucyjność art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, trafnie Sąd Wojewódzki nawiązał w zaskarżonym wyroku do poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. (sygn. akt SK 29/99, OTK 2000/4/110).
W uzasadnieniu w/w wyroku z dnia 15 maja 2000 r. Trybunał w sposób jasny wyraził bowiem pogląd, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych zwłaszcza wtedy, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw, nie stanowi zasady konstytucyjnej podczas, gdy wartością konstytucyjną jest stabilność stosunków prawnych. Ponadto wzruszaniu tego rodzaju decyzji Trybunał przeciwstawił też trudności dowodowe w prowadzeniu nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a wynikające z upływu czasu.
Z tego powodu – zdaniem składu orzekającego - nie powinno dziwić, że w niektórych rodzajach postępowań administracyjnych ustawodawca – już co do zasady - wyłączył możliwość wzruszania decyzji administracyjnej w jakimkolwiek postępowaniu nadzwyczajnym. Przykładem tego rozwiązania jest postępowanie w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. Nr 107, poz. 464), na co zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki, jak również jest nim regulacja zawarta w art. 39a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 795).
Podobnie też kwestia ta została uregulowana w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689 ze zm.). W myśl bowiem tego przepisu, od decyzji Prezesa Urzędu stronie nie przysługują środki prawne wzruszenia decyzji przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczące wznowienia postępowania, uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto zwrócić także wypada uwagę, że w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 41/0), w którym Trybunał Konstytucyjny oceniał zgodność z Konstytucją RP art. 7 ustawy z dnia 25 października 1990 r. o zwrocie majątku utraconego przez związki zawodowe i organizacje społeczne w wyniku wprowadzenia stanu wojennego (Dz.U. z 1996 r. Nr 143, poz. 661 ze zm.), stwierdzone nawet zostało, że (cyt.): "Prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie jest samoistnym prawem konstytucyjnym, ale jednym ze środków ochrony tych praw (i wolności). Oznacza to, że do art. 78 Konstytucji nie można wprost stosować wymagań ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a więc wyjątki, o których wspomina się w zdaniu drugim art. 78, mogą być wprowadzane z innych przyczyn niż konieczność ochrony wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś ustawodawca ma tutaj większy stopień swobody, przy czym uwzględnić trzeba, iż ograniczenie prawa opartego na art. 78 Konstytucji dotyczy także regulacji z art. 176 ust. 1 Konstytucji, dotyczącego zresztą tylko postępowania sądowego.
Odnosząc się natomiast do sugerowanej w skardze kasacyjnej kwestii, jakoby regulacja prawna wprowadzona art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej mogła stanowić dla skarżącej zaskoczenie (była niespodziewana) podkreślić wypada, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), Trybunał – jak wyżej wspomniano - stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Tym samym Trybunał zwrócił także uwagę na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. czyli nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z tego więc względu, w ocenie składu orzekającego, skoro już w 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę na wadliwą treść art. 156 § 2 k.p.a. dotyczącą braku wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była m. in. "podstawą nabycia prawa" to zarzuty kasacyjne wywodzone ze wspomnianych wyżej przepisów konstytucyjnych, nie były trafne. Skarżąca powinna bowiem już kilka lat przed wniesieniem wniosku liczyć się z faktem, że w każdym czasie ustawodawca, niejako wykonując w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego, może dokonać takiej zmiany przepisów prawa, które ograniczą w czasie możliwość dochodzenia roszczeń, opartych na żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Stanowisko to zatem w konsekwencji uzasadnia przyjęcie poglądu o braku podstaw do twierdzenia, że wprowadzenie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej stanowiło o zastawieniu na obywateli swego rodzaju "pułapki" przez prawodawcę. Jeśli natomiast – zdaniem skarżącej - postępowanie prowadzone na jej wniosek toczyło się zbyt wolno to miała możliwość podejmować działania przewidziane procedurą administracyjną i sądowoadministracyjną, umożliwiające zwalczanie bezczynności organu czy prowadzenia tego postępowania w sposób przewlekły.
Przechodząc natomiast do kwestii związanej z brakiem możliwości uzyskania obecnie przez skarżącą decyzji merytorycznej a która – w przypadku uwzględnienia jej wniosku – stanowiła by prejudykat dla ewentualnego wyroku sądu cywilnego, który orzekałby w przedmiocie odszkodowania należnego za utratę nieruchomości przez poprzednika prawnego skarżących (art. 417 (1) § 2 zd. 1 kodeksu cywilnego), wskazać należy, że rozpatrywany przypadek - wbrew pozorom - nie jest przypadkiem odosobnionym czy nadzwyczajnym. Po pierwsze, upływ czasu może bowiem niejednokrotnie prowadzić do utraty prawa własności, gdyż wymaga tego konieczność stabilizacji prawnej stosunków faktycznych a czemu służy m. in. istnienie w porządku prawnym tego rodzaju instytucji jak: zasiedzenie, przeliczenie czy przedawnienie. Po drugie, każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe dla dochodzenia różnego rodzaju roszczeń czy krzywd a które to zagadnienie szczegółowo (jak wyżej zostało to przedstawione) omówił Sąd Wojewódzki.
Zgodzić się także trzeba z Sądem z I instancji, że procedura administracyjna nie zna odrębnego postępowania o stwierdzenie, że dana decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa. Tego rodzaju rozstrzygnięcie może być bowiem wydawane jedynie w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Na podstawie zaś szczególnej regulacji prawnej, zawartej w art. 158 § 2 k.p.a., w niektórych, ściśle określonych przypadkach, chociaż – co do zasady – należałoby stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji, przepis ustawowy nakazuje organowi by stwierdził jedynie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa.
Dodać przy tym należy, że analogiczne rozwiązanie ustawodawca przyjął w innym postępowaniu nadzwyczajnym, to jest w postępowaniu o wznowienie postępowania. Także bowiem i w w/w postępowaniu jest możliwe wydanie decyzji stwierdzającej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. O powyższym stanowi przepis art. 151 § 2 k.p.a., nakazujący by - w określonej przez art. 146 k.p.a. sytuacji - organ nie uchylał poprzednio wydanej decyzji a ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz (tak jak w przypadku postępowania nadzorczego) wskazał okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Skoro zatem decyzja stwierdzająca, że inna decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem prawa może być wydawana zarówno w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i w postępowaniu o wznowienie postępowania, to nie można przyjmować, że zawarcie we wniosku wszczynającym postępowanie żądania, aby organ stwierdził, iż dana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, mogło świadczyć o tym, że tego rodzaju żądanie miałoby inicjować szczególne, odrębne (od postępowania nadzorczego lub wznowieniowego) postępowanie administracyjne.
Odnosząc się zaś do zarzutu opartego na przepisie art. 17 Karty Praw Podstawowych UE, w myśl którego można pozbawić kogoś własności nieruchomości tylko na warunkach przewidzianych ustawą i za słusznym odszkodowaniem wypłacanym w słusznym terminie, zauważyć należy, że postępowanie w którym została wydana decyzja o umorzeniu postępowania nie dotyczyło postępowania w którym strona mogłaby być pozbawiona jakichkolwiek praw. Było to bowiem – jak wyżej to wielokrotnie podnoszono – postępowanie nieważnościowe, czyli postępowanie w którym dokonywana jest jedynie ocena prawidłowości innej decyzji administracyjnej a nie rozstrzyga się o prawach czy obowiązkach stron. Przepis art. 17 Karty Praw Podstawowych UE formułuje zaś zakaz pozbawiania kogoś (ogólnie mówiąc) posiadanych już aktywów bez należnej rekompensaty ale nie wprowadza zakazu obowiązywania procedury regulującej dochodzenie roszczeń już o historycznym wymiarze, która proces ten ujmuje w rozsądne normy czasowe.
Co do natomiast do zarzutu związanego z (cyt.): "wadliwym uznaniem, że stan faktyczny niniejszej sprawy, w którym brak jest dowodów doręczenia stronom decyzji nacjonalizacyjnej, odpowiada hipotezie art. 2 ust. 2 ustawy z 11.08.2021 r. o zmianie ustawy k.p.a.", wyjaśnić należy, że zastosowanie w tej sprawie w/w unormowania przez Sąd Wojewódzki wynikało z faktu, iż Sąd ten zaakceptował ustalenie faktyczne dokonane przez organ, iż kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja (orzeczenie z 1948 r.) niewątpliwie weszła do obrotu prawnego najpóźniej w grudniu 1948 r. W skardze kasacyjnej nie sformułowano natomiast właściwych zarzutów procesowych, które umożliwiały by podważenie tego ustalenia. Zgodnie zaś z utrwalonym i jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia faktyczne nie mogą być podważane zarzutami obrazy prawa materialnego. W sytuacji więc, w której skarga kasacyjna nie obejmuje właściwych zarzutów procesowych, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć stan faktyczny ustalony (zaakceptowany) przez Sąd I instancji.
Ostatecznie z tych powodów zatem należało uznać, że skarga kasacyjna nie okazała się usprawiedliwiona a to skutkowało wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na zasadzie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.