I OSK 2055/22

I OSK 2055/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2671/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-26
I OZ 572/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-15
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 7 lutego 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] i Skarbu Państwa - Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2671/21 w sprawie ze skargi Miasta [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o reformie rolnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r., I SA/Wa 2671/21 oddalił skargę Miasta [...] i Skarbu Państwa – Prezydenta [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o reformie rolnej.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu wniosków Zakładów [...] J. W. S.A. z siedzibą w W. oraz Prezydenta [...] o ponowne rozpoznanie sprawy, w pkt 1 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w części, tj. w zakresie w jakim orzekł o działkach ewidencyjnych z obrębu [...]nr: [...], cz. [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], CZ. [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...] [...], cz. [...], cz. [...]i cz. [...]oraz w zakresie w jakim orzekł o działkach ewidencyjnych z obrębu [...] nr: cz. [...] i [...]; w pkt 2 stwierdził, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. nr [...]zostało wydane z naruszeniem prawa, w części dotyczącej aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...] nr: [...], cz. [...] i [...], oznaczonych na mapie stanowiącej załączniki do decyzji, wchodzących w skład dawnego majątku "Osada Nr [...] Kolonia K. ", będącego własnością Zakładów [...] J.W., lecz nie stwierdził nieważności tego orzeczenia z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych; w pkt 3 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. nr [...] w części dotyczącej aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...]nr: [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ,[...], [...], [...], [...], CZ. [...], cz. [...], cz. [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], CZ. [...], cz. [...], cz. [...], [...], cz. [...], cz. [...]i cz. [...] oraz w części dotyczącej aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...]nr: cz. [...]i [...], oznaczonych na mapie stanowiącej załączniki do decyzji, wchodzących w skład dawnego majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.", będącego własnością Zakładów [...] J. W.
Wydanie ww. decyzji poprzedzone zostało ustaleniem, że orzeczeniem z dnia 1 sierpnia 1945 r. nr [...]Wojewódzki Urząd Ziemski w W., na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U.1945.10.51), dalej jako "rozporządzenie ziemskie", uznał, że działy ziemi:
1) oznaczone na planie gruntów majątku "Osady Nr [...] Kol. K.", sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. numerami I i III, o łącznej powierzchni 43,3002 ha, stanowiące własność Zakładów [...] J.W. SA,
2) oznaczony na ww. planie numerem II, o powierzchni 48,0084 ha, stanowiący własność J. i P. W. – nie podlegają przejęciu na rzecz Skarbu Państwa zgodnie z dekretem PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1944.4.17 ze zm.), dalej jako "dekret". W uzasadnieniu ww. orzeczenia wskazano, że z aktu notarialnego z dnia 28 listopada 1937 r. (oznaczonego błędnie jako akt notarialny z 28 lipca 1937 r.) wynika, że z nieruchomości ziemskiej "Osada Nr [...] Kol. K." powiatu w. wydzielono na imię J. i P. małż. W. dział gruntu o powierzchni 48,0084 ha, wskutek czego powstały dwa samodzielne gospodarstwa, z których żadne nie przekracza norm obszarowych wskazanych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1949 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Reform Rolnych, na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, w pkt 1 uchylił z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z dnia 1 sierpnia 1945 r. oraz w pkt 2 uznał, że nieruchomość ziemska "Osada Nr [...] Kolonia K.", położona w gminie S. powiatu w., o obszarze 91,3086 ha, w tym ponad 50 ha użytków rolnych, własność J.i P. małż. W., przeszła w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zdaniem organu, umowa z dnia 28 listopada 1937 r. (błędnie przywołana jako umowa z 28 lipca 1937 r.) nie przeniosła skutecznie prawa własności, ponieważ nie uzyskano uprzedniego zezwolenia władzy państwowej zgodnie z art. 1 rozporządzenia tymczasowego Rady Ministrów z dnia 1 września 1919 r. normującego przenoszenie własności nieruchomości ziemskich. W konsekwencji nieruchomość o powierzchni 91,3086 ha stanowiła całość, a orzeczenie z dnia 1 sierpnia 1945 r. wydano wbrew przepisom dekretu, a więc bez podstawy prawnej.
Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2001 r. Zakłady [...] J. W. S.A. w W. wystąpiły o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. w całości. Decyzją z [...] lutego 2002 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w tej sprawie, a następnie decyzją z [...] maja 2002 r., nr [...], umorzył postępowanie prowadzone z tego wniosku z uwagi na niewykazanie interesu prawnego przez wnioskodawcę. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2004 r., IV SA 2541/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 maja oraz 18 lutego 2002 r. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. Decyzją z [...] czerwca 2005 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2005 r., IV SA/Wa 1694/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Zakładów [...] J.W.S.A. w W. na powyższą decyzję. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r., I OSK 387/06 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok z 8 grudnia 2005 r. i przekazał Sądowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 505/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 czerwca 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2005 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pkt 1 stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 43,3002 ha pochodzącej z majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.", stanowiącej własność Zakładów [...] J. W. SA, oznaczonej jako dział I i III na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B., oraz w pkt 2 umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 2 czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 48,0084 ha pochodzącej z majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.", stanowiącej własność P. i J. W., oznaczonej jako dział II na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B.
Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pkt 1 utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz w pkt 2 umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku Agencji Mienia Wojskowego. Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., I SA/Wa 1821/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił pkt 1 ww. decyzji z dnia [...] maja 2013 r. oraz uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. w zakresie pkt 1. Wyrokiem z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1859/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 12 marca 2014 r.
Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pkt 1 stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 43,3002 ha, pochodzącej z majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.", stanowiącej własność Zakładów [...] J.W., oznaczonej jako dział I i III na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B. w zakresie aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...]nr: cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...]; z obrębu [...] nr; cz. [...]; z obrębu [...]: [...], cz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], cz. [...], [...], cz. [...], cz. [...], w pkt 2 stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 43,3002 ha pochodzącej z majątku "Osada Nr [...] Kolonia K." stanowiącej własność Zakładów [...] J. W., oznaczonej jako dział I i III na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L.B., zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...]nr: cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], [...], cz. [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], [...], [...], cz. [...], [...], cz. [...], CZ. [...], [...], [...], [...], cz. [...]; z obrębu [...]nr: cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], [...]; z obrębu [...]nr: [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...]; z obrębu [...] nr: cz. [...], [...], z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.
Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pkt 1 uchylił decyzję z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie w jakim orzekł o aktualnych działkach ewidencyjnych z obrębu [...]nr: [...], cz. [...], [...], [...], [...]CZ. [...] i [...]; z obrębu [...] nr: cz. [...], [...], [...][...], cz. [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], w pkt 2 stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 43,3002 ha, pochodzących z majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.", będącego własnością Zakładów [...] J. W., w zakresie działek ewidencyjnych z obrębu [...]nr: [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], oznaczonych na mapie stanowiącej załącznik nr [...] do decyzji, w pkt 3 stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej nieruchomości o powierzchni 43,3002 ha, pochodzących z majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.", będącego własnością Zakładów [...] J.W., zostało wydane z naruszeniem prawa w zakresie działek ewidencyjnych z obrębu [...]nr: [...], cz. [...], [...], [...]; z obrębu [...]nr: cz. [...], [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], CZ. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], oznaczonych na mapach, stanowiących załączniki nr 1 i nr 2 do decyzji, lecz nie stwierdził nieważności tego orzeczenia z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, oraz w pkt 4 utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję z dnia [...] maja 2017 r.
Wyrokiem z dnia 10 października 2018 r., I SA/Wa 221/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił w całości decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2017 r. wskazując, że organ nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2016 r., I OSK 1859/14. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r., I OSK 351/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 października 2018 r.
Decyzją z dnia [...] września 2021 r., po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w pkt 1 uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. w części, tj. w zakresie w jakim orzekł o działkach ewidencyjnych z obrębu [...]nr: [...], cz. [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], cz. [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], CZ. [...], cz. [...]i cz. [...]oraz w zakresie w jakim orzekł o działkach ewidencyjnych z obrębu [...]nr: cz. 1/1 i 3, w pkt 2 stwierdził, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. zostało wydane z naruszeniem prawa, w części dotyczącej aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...]nr: [...], cz. [...], i [...], oznaczonych na mapie stanowiącej załączniki do decyzji, wchodzących w skład dawnego majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.", będącego własnością Zakładów [...] J. W., lecz nie stwierdził nieważności tego orzeczenia z powodu wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, oraz w pkt 3 stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...]nr: [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...], [...], cz. [...], cz. [...]i cz. [...]oraz w części dotyczącej aktualnych działek ewidencyjnych z obrębu [...]nr: cz. [...]i [...], oznaczonych na mapie stanowiącej załączniki do decyzji, wchodzących w skład dawnego majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.", będącego własnością Zakładów [...] J. W. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, że postępowanie odwoławcze dotyczy nieruchomości znajdujących się w granicach Działu I dawnej nieruchomości "Osada Nr [...] Kolonia K.". Minister podniósł, że wprawdzie wniosek inicjujący postępowanie dotyczył także Działu III tej nieruchomości, to jednak zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. rozpatrzenie wniosku może polegać na wydaniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jego istoty w całości lub w części. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wskazał, że wydanie decyzji częściowej jest dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielny w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzygnięcie kolejno co do istoty o kilku elementach, składających się na cale uprawnienie lub obowiązek. W badanej sprawie przedmiotem postępowania są nieruchomości stanowiące konkretne działki ewidencyjne, co do których organ administracji zobowiązany jest ustalić stan faktyczny analizując osobno każdą z nich. Zdaniem Ministra przedmiot postępowania jest podzielny, a więc w sprawie możliwe jest również wydanie decyzji częściowej. Minister podniósł, że na zasadzie art. 153 p.p.s.a. jest obowiązany podporządkować się w pełnym zakresie ocenie prawnej wyrażonej w wydanych w sprawie wyrokach. W niniejszej sprawie zapadły zaś wyroki, w których wyrażono ocenę prawną w przedmiocie toczącego się postępowania administracyjnego. Powołując się na tę ocenę organ nadzoru uznał, że wydając orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie miał podstaw, aby uchylać w trybie nadzoru jako nieważne orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1945 r. wydane na podstawie przepisu budzącego wątpliwości interpretacyjne, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. w pkt 1 rażąco naruszyło art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Ponadto, za kwalifikowane naruszenie prawa uznał Minister połączenie w jednej decyzji, tj. orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1949 r. rozstrzygnięcia dotyczącego uchylenia orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Warszawie z [...] sierpnia 1945 r., jak też rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto orzeczenie z dnia [...] czerwca 1949 r. rażąco narusza prawo poprzez wkroczenie w ocenę skutków prawnych czynności cywilnoprawnej, jakim było zakwestionowanie skuteczności aktu notarialnego z [...] listopada 1937 r. w zakresie przeniesienia majątku K., pod nazwą "Osada Nr [...] i Kolonia K." o obszarze 48 ha 0084 m2, na imię J. i P. małżonków W. Organ podniósł następnie, że mając na uwadze wskazówki wyrażone w zapadłych w sprawie wyrokach dotyczące ustalenia nieodwracalnych skutków prawnych, należało zbadać, czy w odniesieniu do konkretnych działek będących przedmiotem postępowania zaszły nieodwracalne skutki prawne. Po analizie dokumentów organ nadzoru uznał, że w stosunku do nieruchomości znajdujących się w Dziale I dawnej nieruchomości "Osada Nr [...] Kolonia K.", nieodwracalne skutki prawne zachodzą jedynie wobec działek z obrębu [...]nr: [...], cz. [...], i [...] w granicach oznaczonych na mapie "Szkic gruntów odpisanych z nieruchomości "K." Dział I skala 1:1500", stanowiącej załączniki do decyzji. Takie skutki nie zachodzą natomiast w stosunku do pozostałych działek, w granicach oznaczonych na wspomnianej mapie, tj. z obrębu [...]nr: [...]. [...], cz. [...], cz. [...], cz. [...]. [...]. [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...]. CZ. [...]. cz. [...], cz. [...]. [...]. cz. [...]. cz. [...]. cz. [...]. CZ. [...]. cz. [...]. cz. [...]. [...]. cz. [...], cz. [...]i cz. [...]oraz z obrębu [...] nr nr: cz. [...] i [...]. Za niezasadny Minister uznał zarzut Prezydenta [...], że ewentualne ustalenie, iż na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1937 r. nie doszło do przeniesienia na rzecz P. i J. W. prawa własności części nieruchomości "Osada nr [...] Kolonia K.", stanowi zagadnienie wstępne umożliwiające zawieszenie z urzędu toczącego się przed organem w trybie nadzorczym postępowania w sprawie oceny legalności orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1949 r. Organ nie podzielił również zarzutu niewłaściwego oznaczenia nieruchomości. W ocenie Ministra, z treści sentencji i uzasadnienia decyzji nadzorczej jednoznacznie wynika, jakiego majątku dotyczy sprawa, którego konkretnie jego działu oraz którym orzeczeniem majątek został znacjonalizowany. Ponadto wskazano dokładnie powierzchnię nieruchomości, której dotyczy postępowanie oraz działki, przez podanie ich aktualnego oznaczenia geodezyjnego w ewidencji gruntów (numeru i obrębu). Za chybiony Minister uznał także zarzut nieuznania przez organ skutków prawnych czynności dokonanych aktem notarialnym Rep. Nr [...] z dnia [...] lipca 1944 r., na mocy którego A. W. i T. C. nabyły na własność część spornej nieruchomości. W przeciwieństwie bowiem do aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1937 r., akt notarialny z dnia [...] lipca 1944 r. został sporządzony po dacie 1 września 1939 r., a więc dacie granicznej, po której wszelkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich były nieważne, na co wprost wskazuje art. 2 ust. 2 dekretu. Tym samym A. W. i T. C. (i ich ewentualni następcy prawni) nie mają interesu prawnego i statusu strony postępowania, który wynikałby z ich prawa własności do spornej nieruchomości na dzień 13 września 1944 r. Nabycie przez A. W. od Spółki w 1944 r. prawa do części spornej nieruchomości nie dowodzi powołana przez Prezydenta [...]decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1983 r. Decyzja ta natomiast dowodzi, że do dnia jej wydania A. W. nie była właścicielką wspomnianej nieruchomości, a stała się nią dopiero na mocy tej decyzji, o czym jednoznacznie świadczy stanowiący podstawę jej wydania art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Z powołanej regulacji wynika bowiem, że A. W. była jedynie posiadaczką, a nie właścicielką spornej nieruchomości, która wówczas miała status "nieruchomości państwowej".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyli: Miasto [...] i Skarb Państwa – Prezydent [...] zarzucając tej decyzji naruszenie prawa. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do łącznego rozpoznania wraz z częścią obejmującą Dział III przedmiotowej nieruchomości oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2022 r. uczestnik postępowania Zakłady [...] J. W.S.A. wniósł o oddalenie skargi przedstawiając stanowisko wobec zarzutów podniesionych w skardze. W powołanym piśmie wniesiono również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonych do tego pisma dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając ww. skargi przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2022 r. wskazał, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż wydając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy miał na uwadze wytyczne zapadłe w wydanych dotychczas w niniejszej sprawie wyrokach sądów administracyjnych (tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., I OSK 387/06; wydanego w jego konsekwencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 505/07; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2014 r., I SA/Wa 1821/13; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1859/14; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2018 r., I SA/Wa 221/18 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., I OSK 351/19). Sąd I instancji podkreślił, że wytyczne te dotyczyły zarówno kwestii zgodności z prawem kontrolowanego w trybie nadzorczym orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 2 czerwca 1949 r., jak również oceny występowania w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem Sądu I instancji, zawarta w zaskarżonej decyzji ocena organu odwoławczego, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r. zostało (w badanej części) wydane z rażącym naruszeniem prawa uwzględnia w całości wytyczne zawarte w powyższych wyrokach sądów administracyjnych, zgodnie z wymogami art. 153 p.p.s.a.
Sąd I instancji uznał również za prawidłową ocenę organu nadzoru dotyczącą nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. (w badanej części). Analiza znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji dotyczącej poszczególnych działek ewidencyjnych stanowiących przedmiot rozstrzygnięcia potwierdza bowiem ocenę organu, że w stosunku do nieruchomości znajdujących się w Dziale I dawnej nieruchomości "Osada Nr [...] Kolonia K.", nieodwracalne skutki prawne zaszły jedynie wobec działek z obrębu [...]nr [...], cz. [...], i [...] w granicach oznaczonych na mapie "Szkic gruntów odpisanych z nieruchomości ".K" Dział I skala 1:1500", stanowiącej załączniki do decyzji. Takie skutki nie zaszły natomiast w stosunku do pozostałych działek, w granicach oznaczonych na wspomnianej mapie, tj. z obrębu [...].
Sąd I instancji wskazał dalej, że prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia o stwierdzeniu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. w części dotyczącej opisanych w pkt 3 sentencji decyzji działek ewidencyjnych nie zdołał podważyć zarzut nieuwzględnienia przez organ nadzoru skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13. Orzeczenie to jest bowiem wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie prawa. Stwierdził również, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje podniesiona w skardze okoliczność, że w celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku ustawodawca zdecydował się dokonać nowelizacji k.p.a. przez zmianę treści art. 156 § 2 k.p.a., zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa nowelizująca" oraz dodanie art. 158 § 3 k.p.a. Wejście w życie ww. nowelizacji nastąpiło w dniu 16 września 2021 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji podkreślił, że oczekiwanego przez skarżących skutku nie mógł również wywrzeć zarzut niewyjaśnienia przez organ nadzoru, która norma prawna uprawnia organy do oceny skutków prawnych decyzji administracyjnych wydanych w trybie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, według kryteriów obecnie obowiązującej ustawy regulującej postępowanie administracyjne, która weszła w życie 1 stycznia 1961 r., jak również niewskazania, która norma prawna uprawnia organ administracji do oceny ważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1949 r. na podstawie przesłanek zawartych w obecnie obowiązującym k.p.a., w sytuacji, gdy art. 100 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. nie identyfikował zawarcia w jednym orzeczeniu przepisów uchylających i rozstrzygających sprawę jako przesłanki nieważności decyzji. Sąd I instancji podkreślił w tym zakresie, iż przesądzono w toku wcześniejszego postępowania kwestię wydania orzeczenia z [...] czerwca 1949 r. z rażącym naruszeniem prawa. Powyższą oceną prawną pozostawał związany organ rozpoznający ponownie sprawę, a także sąd administracyjny. Odnosząc się do zarzutu wadliwego wydania przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej w zakresie części nieruchomości objętej wnioskiem inicjującym przedmiotowe postępowanie, Sąd I instancji wskazał, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Nie wyklucza to jednak możliwości wydania więcej niż jednej decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w części. W takim jednak wypadku obowiązkiem organu wydającego decyzję częściową jest zaznaczenie tego faktu w treści decyzji administracyjnej.
Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania nadzorczego pomimo wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podniósł, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych zawieszając postępowanie na podstawie powołanego przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa rozpoznanie sprawy jest w ogóle możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów błędnej oceny zebranego materiału dowodowego obejmującego m.in. akt notarialny z 28 lipca 1944 r. zawierający protokół walnego zgromadzenia akcjonariuszy Spółki – Zakłady [...] J. W. S.A. oraz decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z [...] marca 1983 r., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że A. W. i T. C. (lub ich następcy prawni) nie posiadają interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu. Sąd stwierdził w tym zakresie, że organ nadzoru ustalając krąg stron przedmiotowego postępowania nie mógł pominąć, że Zakłady [...] J. W. S.A. zostały wpisane do księgi wieczystej "Kolonia K." w dziale II wykazu hipotecznego dawnej księgi hipotecznej jako właściciel nieruchomości w dniu [...] maja 1935 r., a następnym ujawnionym właścicielem stał się Skarb Państwa na podstawie wpisu z dnia [...] maja 1983 r. Ponadto, jak wynika z treści orzeczeń Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z 1 sierpnia 1945 r. oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] czerwca 1949 r., Zakłady [...] J.W. S.A. pozostawały stroną postępowań zakończonych wydaniem tych orzeczeń. Wątpliwości co do przysługiwania Zakładom [...] J. W. S.A. interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nie miały również orzekające w sprawie sądy administracyjne. Prawidłowo również wskazał organ nadzoru, że akt notarialny z [...] lipca 1944 r. został sporządzony po dniu 1 września 1939 r. Nastąpiło to zatem po dacie granicznej, po której wszelkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich były nieważne, na co wprost wskazano w art. 2 ust. 2 dekretu. Wobec powyższego trafnie przyjął Minister, że Zakłady [...] J. W. S.A. posiadają legitymację do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] czerwca 1949 r., a interesu prawnego i statusu strony postępowania, który wynikałby z ich prawa własności do spornej nieruchomości na dzień 13 września 1944 r nie posiadają A.W. i T.C. i ich ewentualni następcy prawni.
Sąd I instancji wskazał również, że trafnie organ nie podzielił twierdzenia skarżących, że okoliczności nabycia na mocy aktu z 1944 r. prawa do części spornej nieruchomości przez A. W. dowodzi decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] marca 1983 r. Treść tej decyzji potwierdza bowiem ocenę organu nadzoru, że A. W. nie była właścicielką wspomnianej nieruchomości, a stała się nią dopiero na mocy tego orzeczenia. Świadczy o tym podstawa materialnoprawna tej decyzji, tj. art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U.1959.14.78). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 tegoż dekretu stanowił, że rolników gospodarujących na nieruchomościach państwowych uznaje się za właścicieli tych nieruchomości, jeżeli oni lub ich poprzednicy prawni uzyskali posiadanie tych nieruchomości m.in. na podstawie umowy zawartej przed dniem 13 września 1944 r., z zamiarem nabycia na własność. A. W.a była zatem jedynie posiadaczką, a nie właścicielką spornej nieruchomości, która wówczas miała status "nieruchomości państwowej". Dopiero na podstawie decyzji z [...] marca 1983 r. stała się właścicielką części spornej nieruchomości, która następnie została odłączona do odrębnej księgi wieczystej (zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 21 lutego 2005 r., L.dz. 208/05).
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wywiódł Prezydent Miasta [...]reprezentujący Miasto [...]i Skarb Państwa, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania w sposób istotnie wpływających na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że toczące się z powództwa Skarbu Państwa przed Sądem Okręgowym w Warszawie postępowanie o ustalenie ważności protokołu walnego zgromadzenia akcjonariuszy Spółki "Zakłady [...] J.W. Spółka Akcyjna" z dnia [...] listopada 1937 r. i ustalenie, czy nastąpiło skuteczne przeniesienie na rzecz P. i J. W. prawa własności części nieruchomości "Osada nr [...] Kolonia K.", nie stanowi zagadnienia wstępnego umożliwiającego zawieszenie toczącego się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] czerwca 1949 r. lub zawieszenie postępowania przed Sądem I instancji;
2. przepisów postępowania w sposób istotnie wpływających na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uznanie, że w przypadku objęcia odwołaniem całej decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy może wydać "decyzję częściową" odnoszącą się tylko do części zaskarżonej decyzji nie orzekając o całości sprawy, a także przez uznanie, że sprawa rozpatrywana przez organ odwoławczy jest podzielna i można z niej wyodrębnić części nadające się do samodzielnego rozstrzygnięcia, podczas gdy wskazany przepis k.p.a. nie daje podstaw do wydania decyzji częściowej w tej sprawie,
3. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu i niewłaściwe ich zastosowanie prowadzące do nieprawidłowego przyjęcia, że nieruchomość o powierzchni mniejszej niż wskazana w tym przepisie (tj. 50 lub 100 ha) podlega regulacjom wskazanego dekretu, a przez to uznanie, że Zakłady [...] J. W. S.A. posiadają legitymację do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 2 czerwca 1949 r., a legitymacji tej nie mają A.W. i T. C. (lub ich następcy prawni), które nieruchomość o powierzchni 43,3002 ha otrzymały po podziale nieruchomości dokonanym aktem notarialnym z [...] lipca 1944 r.;
4. prawa materialnego w postaci błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne dotyczących opracowań geodezyjnych i przyjęcie, że dokumentacja geodezyjna powołana w osnowie orzeczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wymagała przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakłady [...] J. W. S.A. z siedzibą w W. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o dopuszczenie oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z odpisu wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r., V ACa 901/21 na okoliczności faktu, iż ww. wyrokiem prawomocnie oddalono apelację Skarbu Państwa od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r., IV C 32/19.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji ocenę zarzutów kasacji wypada rozpocząć od zarzutów procesowych.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy zauważyć, iż jako kwestia prejudycjalna wskazywana została ważność podziału majątku ziemskiego o nazwie "Osada Nr [...] Kolonia K." dokonana na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1937 r., mocą którego z nieruchomości ziemskiej "Osada Nr [...] Kolonia K.", o łącznym obszarze 91,3086 ha, wydzielono na rzecz J. i P. małżonków W. "dział gruntu o powierzchni 48,0084 ha". Powyższy podział nieruchomości dokonany w przewidzianej prawem formie wywołał skutki prawnorzeczowe. W dniu wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, tj. w dniu [...] września 2021 r. powyższy podział nieruchomości nie został zakwestionowany i pozostawał w obrocie prawnym. Okoliczność podziału nieruchomości mocą ww. aktu notarialnego znana była organowi administracji ferującemu orzeczenie z dnia 1 sierpnia 1945 r., na podstawie § 5 rozporządzenia ziemskiego, o niepodleganiu gruntów majątku "Osada Nr [...] Kolonia K.", stanowiących własność J. i P. W. o powierzchni 48,0084 ha, oznaczonych numerem II na planie sporządzonym w 1937 r. przez mierniczego przysięgłego L. B., pod działanie przepisów dekretu. Okoliczność ta stanowiła także kluczowy element sprawy zakończonej orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. uchylającego z urzędu ww. orzeczenie z dnia 1 sierpnia 1945 r. i uznającego, że ww. nieruchomość ziemska "Osada Nr [...] Kolonia K.", o całym obszarze 91,3086 ha przeszła na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu na własność Skarbu Państwa. Wypada zaakcentować, iż to właśnie ww. orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] czerwca 1949 r. pozostaje objęte postępowaniem nieważnościowym kontrolowanym w niniejszej sprawie. W tej sytuacji trzeba przypomnieć, iż istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny na czas ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe, choćby dla zbadania statusu strony postępowania czy weryfikacji kluczowych okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia nieważności rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 873/17; wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., I OSK 207/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro z okoliczności sprawy wynika, iż akt notarialny z dnia [...] listopada 1937 r. wywołał skutki rzeczowe i nie został podważony w prawem przewidziany sposób, to nie można twierdzić, iż kwestia stwierdzenia jego nieważności przez sąd powszechny mogłaby stanowić w toku badanego postępowania nieważnościowego zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W powyższym zakresie wypada odwołać się do poglądu ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tegoż przepisu mamy do czynienia wówczas gdy od rozstrzygnięcia określonej kwestii prawnej (zagadnienia wstępnego) zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Prejudycjalność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi bowiem tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym (vide: wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., II OSK 1817/16; wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., II OSK 3070/18; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., II OSK 897/19; wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2022 r., I OSK 1116/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności – co do zasady – przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność ta musi być bezpośrednia. Gdy natomiast w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pomiędzy kontrolowanym postępowaniem, a zawisłą przez Sądem Okręgowym w Warszawie sprawą IV C 32/19 o stwierdzenie nieważności protokołu walnego zgromadzenia akcjonariuszy Spółki Zakłady [...] J. W. Spółka Akcyjna z [...] listopada 1937 r. występuje taki właśnie związek pośredni. Sposób rozstrzygnięcia powyższej kwestii przez sąd powszechny mógł mieć wpływ na treść decyzji podjętej w kontrolowanym postępowaniu, jednakże samo rozstrzygnięcie o nieważności protokołu walnego zgromadzenia akcjonariuszy ww. Spółki nie stanowiło zagadnienia wstępnego, które uniemożliwiało podęcia decyzji w postępowaniu nieważnościowym.
Niezależnie od powyższych uwag należy zwrócić uwagę także na nieistotność zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w kontekście prawomocnego rozstrzygnięcia przez Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2022 r., V ACa 901/21 o ważności ww. czynności podziału majątku "Osada Nr [...] Kolonia K." aktem notarialnym z 28 listopada 1937 r.
Uwzględniając powyższe okoliczności brak jest także podstaw do potwierdzenia trafności zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dodatkowo należy zauważyć, iż przepis ten stanowi fakultatywną podstawę zawieszenia postępowania, a więc stanowi element władzy dyskrecjonalnej sądu. Przy czym trzeba skonstatować, iż kontynuowanie postępowania przez Sąd I instancji nie było dowolne. Przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. rozumie kwestię prejudycjalną jako istnienie ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a kwestią będącą przedmiotem postępowania prejudycjonalnego (vide: wyrok NSA z dnia 26 października 2005 r., I FSK 230/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jak już to powyżej wskazano, w badanej sprawie związek ten miał charakter pośredni. Ponadto celowość zawieszenia postępowania sądowego winna uwzględniać możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub aktem, jak i wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym toczącym się postępowaniu. Względy ekonomiki procesowej przeciwstawiają się w takiej sytuacji zawieszeniu postępowania sądowego.
Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę
decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydana w postępowaniu odwoławczym jest decyzją częściową, uchyla bowiem decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] maja 2017 r. wyłącznie w części stanowiącej Dział I majątku ziemskiego "Osada Nr [...] Kolonia K.". Minister wyraźnie wskazał, iż wniosek inicjujący postępowanie dotyczył także Działu III tej nieruchomości. Działy I i III tej nieruchomości obejmowało natomiast ww. rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne z dnia [...] maja 2017 r. W sprawie nie ma zatem kontrowersji co do tego, iż zakresem przedmiotowym zaskarżonej decyzji objęto wyłącznie jeden z dwóch Działów powyższego majątku ziemskiego. Nie budzi także wątpliwości, iż powodem takiego stanu rzeczy było to, iż organ nadzoru nie zdołał zebrać kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy w pełnym zakresie, a w konsekwencji rozstrzygnął sprawę w takiej części, w jakiej było to możliwe. W kasacji nie jest także kwestionowane, że przedmiot rozstrzygnięcia ma podzielny charakter (Dział I i III majątku ziemskiego "Osada Nr [...] Kolonia K."), a zatem co do zasady może być przedmiotem decyzji częściowej. Przedmiotem kontrowersji pozostaje natomiast to, czy decyzja odwoławcza podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może być decyzją częściową, skoro decyzja tego rodzaju nie została wskazana w treści tegoż przepisu.
Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, iż stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Przepis ten znajduje odpowiednie zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Analizując powyższe regulacje prawne należy zauważyć, iż na gruncie art. 104 § 2 k.p.a. decyzjami merytorycznymi są zarówno decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości jak i decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w części. Jakkolwiek uznaje się, że zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną, to przepisy art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wyraźnie przewidują wydanie decyzji częściowej. Nie określają przy tym żadnych przesłanek dopuszczalności wydania takiej decyzji. W literaturze wskazuje się, iż dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że "możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek" (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1996, s. 454). Zgodnie z zasadą prawdy materialnej decyzja częściowa może być wydana wówczas, gdy część sprawy została dostatecznie wyjaśniona i jest tego rodzaju, że może być przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia (vide: A.Wróbel, [w:] M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, A.Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, uwagi do art. 104). Tak też kwestię tę definiował art. 78 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.1928.36.241 ze zm.), wskazując dopuszczalność wydania decyzji częściowej gdy cała sprawa nie dojrzała do rozstrzygnięcia. W literaturze dopuszcza się wydanie decyzji częściowej również wskutek wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, w trybie nadzoru a także w wyniku sądowej kontroli jej zgodności z prawem (vide: J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2012, s. 411). W zachowującym aktualność orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, iż decyzja częściowa nieostateczna kończy sprawę w danej instancji jedynie w części objętej rozstrzygnięciem i w związku z tym może być zaskarżona tylko w tym zakresie w drodze odwołania. Jeżeli natomiast decyzja ostateczna organu administracji nie rozstrzygnęła sprawy w całości i przewidywała wydanie odrębnej decyzji dla części nie rozstrzygniętej, to żądanie strony w tym zakresie jest wnioskiem o wydanie zapowiedzianej decyzji uzupełniającej, a nie wnioskiem o wznowienie postępowania. (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1981 r., II SA 782/81, ONSA 1981/2/127).
Powyższe uwagi nakazują uznać, iż decyzja odwoławcza podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może być także decyzją częściową w rozumieniu art. 104 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a., rozstrzygając sprawę o podzielnym charakterze przedmiotu w części, w jakiej sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia. Przepis art. 104 § 2 k.p.a. stanowiąc o decyzjach rozstrzygających sprawę "w całości lub w części: (...) w danej instancji", ma bowiem zastosowanie zarówno do decyzji pierwszoinstancyjnych, jak i decyzji odwoławczych.
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Wypada dostrzec, iż w kasacji zarzut ten podniesiony został w nawiązaniu do przyznania Zakładom [...] J. W. S.A. w W. legitymacji procesowej do inicjowania postępowania nieważnościowego i odmowy takiej legitymacji A. W. i T. C. W takim zaś powiązaniu trzeba stwierdzić, iż powyższy przepis dekretu nie reguluje kwestii legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w tym w szczególności w postępowaniu nieważnościowym. Należy także przypomnieć, iż w postępowaniu nadzwyczajnym, w tym nieważnościowym, stronami postępowania są w zasadzie strony biorące udział w postępowaniu zwykłym lub ich następcy prawni. Przyjmuje się dodatkowo, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest także ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (art. 28 k.p.a.). Przy czym podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki (vide: wyrok NSA z dnia 22 października 2019 r., I OSK 344/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W badanej sprawie nie jest kwestionowane, iż Zakłady [...] J. W. S.A. w W. zostały wpisane jako właściciel do księgi wieczystej Kolonia K.w dniu [...] maja 1035 r., zaś następnym ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem tego gruntu jest Skarb Państwa, na podstawie wpisu z [...] maja 1983 r. Nie zostały natomiast ujawnione w księdze wieczystej prawa A. W. i T. C. do przedmiotowego gruntu, nabyte na podstawie uchwały walnego zgromadzenia akcjonariuszy Zakładów [...] J. W. S.A. z dnia [...] lipca 1944 r. Trafnie w tym zakresie Sąd I instancji odwołał się do oceny skuteczności takiej czynności prawnej, powołując się na przepis art. 2 ust. 2 dekretu, który za nieważne uznawał wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu, dokonane po dniu 1 września 1939 r.
Odnosząc się z kolei do zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, wypada zauważyć, iż został on wadliwie skonstruowany z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naruszony przez sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Przyjmuje się, że jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając na uwadze, iż badany zarzut pozbawiony jest przywołania jako naruszonego jakiegokolwiek przepisu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, uznać należy, iż nie nadaje się on do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo należy zauważyć, iż w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r., I OSK 351/19 zawarto ocenę prawną z której wynika, że aktualnie kontrolowane postępowanie administracyjne "nie zmierza bezpośrednio do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Dopiero uzyskany, końcowy wynik prowadzonego postępowania prowadzić będzie do działań uregulowanych rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków wydanym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.)". W konsekwencji opracowanie geodezyjne przygotowane w toku kontrolowanego postępowania przez uprawnionego geodetę "nie stanowiło opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, a więc zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym ewentualnie ujawnienie nowych danych ewidencyjnych czy wyeliminowanie danych błędnych". Powyższa ocena prawna, odnosząca się do charakteru dokumentacji geodezyjnej wskazanej w osnowie kontrolowanej decyzji administracyjnej, ma wiążący charakter w badanej sprawie, stosownie do treści art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. Nie jest zatem możliwe oparcie aktualnie kontrolowanej skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zdanie drugie p.p.s.a.).
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.