I OSK 2054/22

I OSK 2054/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Joanna Skiba
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1468/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-01
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2407
art. 16 ust.10, art. 25 ust. 1 i 2 pkt 3
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 1468/21 w sprawie ze skargi K.H. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.297.2021.MK w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1468/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K.H.D. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr DSZ-V. 5321.1.297.2021.MK w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 marca 2021 r. nr KS-II NR 004582/2021; 2. umorzył postępowanie administracyjne w całości (k. 110, 112-115v akt sądowych).
Skargę kasacyjną złożył Minister Rodziny i Polityki Społecznej (dalej Minister lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. J.J., zaskarżając wyrok I SA/Wa 1468/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej kpa), polegające na przekroczeniu granic sprawy administracyjnej przez kontrolę kwestii słuszności odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, wynikającego z decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 28 stycznia 2021 r., która nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, naruszając tym samym również zasadę związania organu administracji uprzednio wydaną decyzją od chwili jej doręczenia;
W przypadku nieuwzględnienia ww. zarzutu, zarzucił wyrokowi naruszenie: II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
1. art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 7.6.2016, str. 1; Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864 ze zm., dalej Traktat), w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, dalej Konstytucja RP), a także art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz.Urz. L 265 z 29.9.2012 z późn. zm., dalej Regulamin) przez ich bezpodstawne niezastosowanie, polegające na dokonaniu wykładni przepisu prawa pochodnego Unii Europejskiej z pominięciem wykładni tego przepisu dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej;
2. art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. WE L 166 z 30.04.2004 r., s. 1, z późn. zm.; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 z późn. zm., dalej rozporządzenie nr 883/2004) przez jego błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że dla zastosowania tego przepisu konieczn[a] jest analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem tytułu przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych oraz ich faktyczne przyznanie, podczas gdy właściwa wykładnia tego przepisu winna prowadzić do wniosku, że dla ustalenia pierwszeństwa do przyznania świadczeń rodzinnych wystarczające jest ustalenie tytułu, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego;
3. art. 16 ust. 6 i 7 [ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818 - uw. NSA, dalej] ppwd, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że występujące w tych przepisach wyrażenie "podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie" należy rozumieć jako faktyczne pobieranie świadczeń rodzinnych z innego państwa członkowskiego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów, tj. uwzględniająca przepisy prawa materialnego (art. 68 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia 883/2004) winna prowadzić do wniosku, że przywołane wyżej wyrażenie występujące w art. 16 ust. 5 i 6 ppwd, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, należy rozumieć jako jedynie możliwość ubiegania się o świadczenia rodzinne w innym państwie członkowskim;
4. art. 27 ust. 1 ppwd, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przez jego błędną wykładnię i uznanie że uchylenie zaskarżonej decyzji jest konstytutywne, podczas gdy, w sprawach w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, instytucja uchylenia jest zawsze następcza wobec ustaleń faktycznych wymienionych w art. 27 ust. 1 przede wszystkim z uwagi na fakt nabycia prawa do świadczeń w innym państwie;
5. art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 6 i 10 ppwd, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, przez błędne uznanie, że nie mają one zastosowania w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez Skarżącą świadczenia wychowawczego w wysokości 6.410,68 zł wypłaconego za okres od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. w Polsce, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia całkowitej jego spłaty, na dzieci: W.H.D. i D.H.D. (dalej dzieci), podczas gdy z uwagi na występowanie w przedmiotowej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na przebywanie ojca dzieci wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, powyższe świadczenie należało uznać za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy powyższych przepisów;
6. art. 25 ust. 1, 2 pkt 6, ust. 3 i 9 w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ppwd, przez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie w zakresie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego przez Skarżącą świadczenia wychowawczego w wysokości 6.410,68 zł wypłaconego za okres od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. w Polsce, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia całkowitej jego spłaty, na dzieci: W.H.D. i D.H.D., podczas gdy z uwagi na występowanie w przedmiotowej sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z uwagi na przebywanie ojca dzieci wnioskodawczyni świadczenia wychowawczego poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, powyższe świadczenie należało uznać za nienależnie pobrane i podlegające zwrotowi na mocy powyższych przepisów;
7. przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 135 ppsa przez ich zastosowanie w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji obu instancji było przyjęcie przez Sąd I instancji odmiennej wykładni prawa materialnego - art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 883/2004 a także art. 16 ust. 6 i 7, art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 6 i 10 ppwd (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) jak również obecnie obowiązujących art. 25 ust. 1, 2 pkt 6, ust. 3 i 9 w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ppwd.
Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ppsa oraz oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 ppsa; zasądzenie od Skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa, w tym kosztów zastępstwa procesowego; rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skarżący kasacyjnie wniósł nadto o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej w trybie art. 267 Traktatu z dnia 25 marca 1957 r. o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 7.6.2016 r. str. 1) o następującej treści "Czy tytuł przysługiwania świadczeń rodzinnych, o którym mowa w art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 883/2004 i od którego zależy pierwszeństwo udzielania świadczeń rodzinnych, należy interpretować jako tytuł, na podstawie którego osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych na dane dziecko (najczęściej rodzic dziecka) podlega ustawodawstwu danego państwa członkowskiego, czy też dla właściwego rozumienia tytułu przysługiwania świadczeń rodzinnych konieczna jest analiza ustawodawstwa innego państwa członkowskiego pod kątem warunków przyznawania konkretnych świadczeń rodzinnych oraz ich faktyczne przyznanie?", a w konsekwencji przedstawienia tego pytania, o zawieszenie postępowania stosownie do art. 124 § 1 pkt 5 w zw. z art. 193 ppsa (k. 128-135v akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. W piśmie z 2 października 2024 r., pełnomocnik skarżącej adw. P.W. wniósł o: oddalenie wniosku o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej; oddalenie skargi kasacyjnej w całości; przyznanie Skarżącej od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, oświadczając, że opłata ta nie została zapłacona w całości ani części (k. 178-179 akt sądowych).
W rozprawie dnia 18 października 2024 r., strony ani ich pełnomocnicy nie uczestniczyli, mimo prawidłowych zawiadomień o rozprawie (k. 162-167,169-176,178-183 akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.10.2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź tylko do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 110 § 1 kpa (mimo niewskazania § 1 art. 110 kpa w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, zarzut ten nadawał się do rozpoznania wobec wskazania § 1 art. 110 kpa na s. 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej), przez przekroczenie granic sprawy administracyjnej przez kontrolę kwestii słuszności odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, wynikającego z decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego (dalej Wojewoda) z dnia 28 stycznia 2021 r. nr 1517/21 (dalej decyzja z 28 stycznia 2021 r.; k. 18-19 akt administracyjnych), która nie była przedmiotem zaskarżonej decyzji w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, naruszając tym samym również zasadę związania organu administracji uprzednio wydaną decyzją od chwili jej doręczenia, okazał się niezasadny.
Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 ppsa, z treści którego wynika, że sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zakresem rozpoznania sądu zostają objęte wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie zostały podjęte (wyroki NSA z: 5.12.2018 r. I OSK 3090/15; 15.11.2006 r. II OSK 1353/0, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 763-764, nb 6). Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonym wyrokiem decyzji z 28 stycznia 2021 r., lecz orzekając o zgodności z prawem decyzji ustalającej i zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego trafnie wskazał na wadliwość zaskarżonej decyzji w zakresie nietrafnego uznania przez organ, że świadczenie objęte zaskarżoną decyzją miało charakter nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, słusznie wskazując w uzasadnieniu wyroku szczegółowo i precyzyjnie przyczyny, dla których to uczynił (s. 4-8 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 1468/21). Sąd I instancji nie wkroczył w sprawę nową, w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych.
Prawomocną decyzją z 28 stycznia 2021 r. Wojewoda zmienił przyznane K.H.D. w dniu 3 sierpnia 2020 r. prawo do świadczenia wychowawczego w formie dodatku dyferencyjnego w okresie od 1 lutego 2019 r. do 30 września 2019 r. w ten sposób, że przyznał na rzecz każdego z dzieci: W.H.D. i D.H.D. świadczenia wychowawcze w formie dodatku dyferencyjnego w kwocie 79,50 zł za okres od 1 lutego 2019 r. do 28 lutego 2019 r., w kwocie 35,86 zł miesięcznie za okres od 1 marca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. oraz w pełnej wysokości 500,00 zł w okresie od 1 września 2019 r. do 30 września 2019 r.
W doktrynie i w orzecznictwie Sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, że naruszenie zasady udzielania informacji przejawia się w: 1. odmowie udzielenia informacji stronie; 2. nienależycie udzielonej informacji, przez udzielenie informacji niejasnej lub błędnej oraz udzielenie informacji niewyczerpującej, tj. takiej, która pomija okoliczności faktyczne lub prawne, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy. Skutki prawne udzielenia nieprawidłowej informacji nie powinny obciążać strony.
W dzisiejszej doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 9 kpa ustanawia zasadę ogólną obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej. Przyjęte w art. 9 kpa rozwiązanie "nie uzależnia obowiązywania lub możliwości stosowania przepisów prawa od znajomości tych przepisów przez obywateli, a w szczególności od znajomości prawa przez strony postępowania administracyjnego. Nacisk leży tu natomiast na obowiązkach organów administracyjnych" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych [kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961/12 - uw. NSA], s. 894; W. Taras, Informowanie obywateli przez administrację, Ossolineum 1992, s. 74 i n., akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 106 nb 1).
Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP)] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 119-123 nb 2 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kpa orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8).
W orzecznictwie podkreśla się obowiązek udzielenia informacji o całokształcie regulacji materialnoprawnej uprawnień lub obowiązków wynikających z normy prawnej będącej przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji w danej sprawie. Art. 9 kpa nakładał na organ I instancji obowiązek pouczenia strony o możliwości złożenia wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. Mogło to nastąpić w zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, lub w innej formie. Jeżeli strona ma uprawnienie do złożenia wniosku na podstawie art. 147 ust. 1 ugn, a obowiązkiem organu jest pouczenie strony o przysługujących jej prawach (art. 9 kpa), to organ I instancji miał obowiązek poinformowania strony przed wydaniem decyzji ustalającej opłatę o możliwości rozłożenia opłaty na raty, czego nie uczynił i którego to uchybienia po stronie organu I instancji nie dopatrzyło się Kolegium (wyrok NSA z 5.3.2015 r. I OSK 1622/13, akceptowany przez B. Adamiak - op. cit., s. 106-107 nb 2). Istota obowiązku z art. 9 kpa, zaprezentowana w wyroku I OSK 1622/13 na tle art. 147 ust. 1 ugn, znajduje analogiczne zastosowanie na tle: art. 16 ust. 6 i 7; art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 6 i 10; art. 25 ust. 1, 2 pkt 6, ust. 3 i 9 w zw. z art. 16 ust. 5 i 6; art. 27 ust. 1 uppwd w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 28 stycznia 2021 r. oraz zaskarżonej decyzji.
Zasada ogólna z art. 9 kpa, jak trafnie wskazuje to orzecznictwo i piśmiennictwo, nie ogranicza się do rozwiązań szczegółowych. Prawidłowa realizacja przez organ obowiązku z art. 9 kpa, przy uwzględnieniu zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa), było warunkiem, by wnioskodawczyni, działająca bez profesjonalnego pełnomocnika (k. 1-2, 5-6, 16-13v, 62-45, 41-23 akt administracyjnych), prawidłowo podniosła istotne argumenty z punktu widzenia ochrony jej praw w zakresie prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 lutego 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r. i ochrony jej praw w zakresie ewentualnego uznania, że świadczenie wychowawcze pobrane za ten okres, może być uznane za świadczenie nienależnie pobrane.
Samo uznanie przez Wojewodę, już na etapie postępowania w którym wydal informację z 3 sierpnia 2020 r. nr 11747/2020 (k. 11-11v akt administracyjnych), że w sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i Wojewoda jest właściwym do rozpatrzenia wniosku z 8 sierpnia 2018 r., w którym Wojewoda pouczył Skarżącą, że od informacji nie przysługuje odwołanie, nie może być w kontrolowanej sprawie wiążące. W praktyce organów zdarzają się bowiem sytuacje, gdy organ dokonuje nietrafnej oceny przesłanek z art. 16 ust. 1 uppwd (przykładowo - w sprawie kontrolowanej wyrokiem NSA z 23.3.2022 r. I OSK 1283/21, cbosa).
W doktrynie trafnie wskazuje się, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest obowiązek czuwania "nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Pod względem przedmiotowym, ustanowiony w drugiej normie prawnej obowiązek jest węższy, dotyczy bowiem jedynie informacji prawnej i to udzielanej dla ochrony przed poniesieniem szkody przez stronę lub innych uczestników postępowania. Wprawdzie obowiązek pod względem przedmiotowym ograniczony jest do informacji prawnej, ale jego realizacja, jak stanowi to expressis verbis art. 9 kpa, nie może ograniczyć się wyłącznie do informacji o przepisie prawa, ale obejmuje udzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. "(...) organ nie może ograniczyć się li tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz również musi podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody. W pewnym zakresie organ jest więc powołany do roli doradcy i obrońcy uczestników postępowania" (J. Borkowski w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. Pr. 1989, s. 67, uw. 1 akapit 2; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. 1970, s. 56-57, uw. 3; B. Adamiak - op. cit., s. 109, nb 3).
Zasada ogólna obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej ma kapitalne znaczenie dla ukształtowania relacji administracja - jednostka. "Organom administracyjnym nie wolno, dla rzekomych korzyści państwowych, wykorzystywać nieznajomości prawa przez laików, gdy stoją oni - jak gdyby bezbronni - twarz w twarz z administracją. Obowiązek ten jest zresztą szerszy, gdyż dotyczy on nie tylko stosunku ‘państwo a strona’, ale również wypadków, gdy wskutek nieznajomości prawa jedna ze stron postępowania mogłaby ponieść szkodę z korzyścią dla innej strony. W tym ostatnim wypadku organ administracji powinien przyjść z pomocą" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych, s. 894). "Jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być również obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc niekolidujących z interesem powszechności" (E. Iserzon - op. cit., s. 56, uw. 1; B. Adamiak - op. cit., s. 109, nb 4).
W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie jednoznacznie przyjmuje się, że naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (J. Borkowski - glosa do wyroku NSA z 22.2.1984 r. SA/Po 9/84, OSP 1985/12/239; W. Taras, Informowanie obywateli, s. 178 p. 3a).
To, że w kontrolowanej sprawie pierwszeństwo do wypłaty świadczenia wychowawczego Skarżącej od 1 lutego 2019 r. do 30 września spoczywało na Norwegii, nie mogło w realiach kontrolowanej sprawy prowadzić do uznania przez Wojewodę a następnie Ministra, że wypłacone Skarżącej świadczenie wychowawcze na dwoje dzieci - wspólnych z ich ojcem - jest świadczeniem nienależnym.
Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że "W konsekwencji, na etapie orzekania, organy obu instancji nie były nie tylko zobowiązane, lecz wręcz nie były uprawnione do ustalania, czy ojcu "dzieci Skarżącej" [w istocie "wspólnych dzieci" - uw. NSA] przysługuje i w jakiej wysokości świadczenie na dziecko w N." (s. 12/13 skargi kasacyjnej). Skarżący kasacyjnie trafnie zauważa, że "Dopiero po otrzymaniu takiego wniosku norweska instytucja powinna go rozpoznać i przyznać świadczenia albo ojcu dziecka Skarżącej [winno być "ojcu wspólnych dzieci" - uw. NSA] albo samej Skarżącej" (s. 12 skargi kasacyjnej). Ustaleń tych Wojewoda obowiązany był okonać na podstawie decyzji i dokumentów wystawionych przez właściwe organy norweskie. Mimo wystosowania dnia 14 sierpnia 2020 r. zapytania do instytucji norweskiej (NAV) - czy w przypadku dzieci Skarżącej wydano decyzję przyznającą norweskie świadczenie i przesłania NAV dnia 1 grudnia 2020 r. wszystkich pism, w tym F16 i zapytania co do rozbieżności dostarczanych informacji (k. 38=59 akt administracyjnych; k. 12-13 akt sądowych) - Wojewoda, nie dysponując odpowiedzią na oba pisma, pochopnie wydał decyzję z 28 stycznia 2021 r., a następnie równie pochopnie decyzję z 17 marca 2021 r.
W świetle wyroku C-543/03 konieczne jest ustalenie przez organy obu państw, czy: ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zamieszkania pracownika najemnego przyznaje w odniesieniu do tego samego członka rodziny i za ten sam okres uprawnienie do świadczeń rodzinnych [tego samego rodzaju drugiemu z rodziców wspólnych małoletnich dzieci - uw. NSA]; (pkt 34 oraz pkt 1 sentencji wyroku C-543/03; p. 1, 2 sentencji C-543/03); wpłynął wniosek ojca wspólnych dzieci do właściwego organu o przyznanie tego samego rodzaju świadczenia rodzinnego (co polskie świadczenie wychowawcze) i jakiej treści decyzja instytucji norweskiej zapadła co do tego wniosku za okres od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r.; jeśli pozytywna, to w jakiej wysokości świadczenie rodzinne zostało wypłacone i któremu z uprawnionych, co skutkować winno zawieszeniem do wysokości kwoty tych świadczeń (pkt 8); kiedy wniosek Skarżącej z 8 sierpnia 2018 r. został przekazany przez Wojewodę instytucji norweskiej, jaka decyzja została podjęta w wyniku rozpoznania wniosku z 8 sierpnia 2018 r., a jeśli pozytywna, to kiedy, komu i w jakiej wysokości owo świadczenie za okres od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. wypłacono (argum. ex pkt 9-11 wyroku C-543/03).
Zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. WE L 166 z 30.04.2004 r., s. 1, z późn. zm.) okazał się niezasadny. Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 883/2004. Sąd I instancji nie zakwestionował kolejności pierwszeństwa, wynikającego z art. 68 ust. 1 lit. a, ani kolejności pierwszeństwa wynikającego z art. 68 ust. 1 lit. b rozporządzenia 883/2004, decydującej o tym, które Państwo Członkowskie udziela świadczeń rodzinnych w rozumieniu rozdziału 8 rozporządzenia 883/2004, w tym samym okresie i dla tych samych członków rodzin.
Sąd I instancji trafnie wskazał - wyłącznie w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 marca 2021 r. nr KS-II NR 004582/2021 ustalającej, że świadczenie wychowawcze, pomniejszone o przyznany przez Polskę dodatek dyferencyjny, wypłacone Skarżącej na każde z dwojga wspólnych dzieci Skarżącej i ojca tych dzieci, za okres od dnia 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., jest świadczeniem nienależnie pobranym, i wzywającą Skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia łącznie z ustalonymi odsetkami za opóźnienie (k. 21-20v, 67-65 akt administracyjnych) - że z uwagi na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie sposób pominąć, że celem przepisów normujących instytucję koordynacji systemów świadczeń zabezpieczenia społecznego jest eliminacja sytuacji, w której będą pobierane świadczenia tego samego rodzaju z dwu różnych państw za ten sam okres. Jeżeli do takiej kumulacji świadczeń systemów zabezpieczenia społecznego nie doszło, to nie można mówić o konieczności realizacji celów tych regulacji i stwierdzać, że uprawniony pobrał świadczenia w sposób nienależny, a następnie zobowiązywać go do ich zwrotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że celem przepisów unijnych, w tym rozporządzenia 883/2004 i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L. 2009.284.1, dalej rozporządzenie 987/2009), jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń (K. Ślebzak, Koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, uw. 1 do art. 68 rozporządzenia 883/2004), a nie pozbawienie strony uprawnień do świadczeń (wyroki NSA z: 18.1.2018 r. I OSK 541/16; 29.5.2020 r. I OSK 1481/19, cbosa). Zaskarżony wyrok nie podważa, że pierwszeństwo wypłaty świadczeń leżało po stronie N., z tytułu podjęcia pracy przez ojca dzieci od 15 stycznia 2019 r. w N. (k. 3, 4 akt administracyjnych). W orzecznictwie i w doktrynie trafnie wskazuje się, że instytucja właściwa winna przede wszystkim w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały ustalić charakter oraz rodzaj świadczeń uzyskanych z państwa członkowskiego (wyrok NSA z 7.6.2011 r. I OSK 295/11). Organy administracji publicznej winny sprawdzić, jakie świadczenia przysługują rodzinie wnioskodawcy z państwa członkowskiego, w którym jest zatrudniony pracownik, a następnie czy pokrywają się one ze świadczeniami dochodzonymi w państwie zamieszkania na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyrok WSA w Białymstoku z 21.8.2008 r. II SA/Bk 392/08). Wymogi te dotyczą również świadczenia wychowawczego (wypłacanego na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, która to ustawa weszła w życie dnia 1 kwietnia 2016 r. (art. 58 ppwd w brzmieniu pierwotnym - Dz.U. z 2016 r. poz. 195) - 4 lata po opublikowaniu powołanego Komentarza K. Ślebzaka, bowiem świadczenie wychowawcze spełnia cechy świadczenia rodzinnego w rozumieniu rozdziału 8 rozporządzenia 883/2004.
Do odmiennych wniosków nie prowadzą przywołane w skardze kasacyjnej wyroki Trybunału Sprawiedliwości z: 10.10.1996 r. C-245/94 Hoever i Zachov (aprobowany przez M. Rusewicz w: red. G. Uścińska, Komentarz do rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, s. 307-308, uw. 4); 9.12.1992 r. C -119/91 McMenamin; 7.6.2005 r. C-543/03 - Dodl i Oberhollenzer. Wyroki te wyjaśniają pozytywne przesłanki uzyskania przez pracowników najemnych [...], podlegających prawodawstwu państwa członkowskiego, którzy są uprawnieni, w odniesieniu do członków swych rodzin, którzy zamieszkują terytorium innego państwa członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa, tak jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa a nadto wspólnotowe reguły zapobiegające kumulacji świadczeń rodzinnych. W szczególności w wyroku C-543/03 Trybunału Sprawiedliwości wyjaśnił, że: "Dana osoba posiada przymiot pracownika w rozumieniu rozporządzenia nr 1408/71 od chwili, gdy jest ona ubezpieczona, choćby na wypadek tylko jednego ryzyka, z tytułu ubezpieczenia obowiązkowego lub fakultatywnego w ramach powszechnego lub szczególnego systemu zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 1 lit. a) tego samego rozporządzenia, bez względu na istnienie stosunku pracy. Do sądu krajowego należy dokonanie koniecznych ustaleń w celu określenia, czy osoby uprawnione podlegają działowi systemu zabezpieczenia społecznego i w rezultacie były one objęte zakresem pojęcia 'pracownik najemny' w rozumieniu art. 1 lit. a) tego rozporządzenia." (pkt 34 oraz pkt 1 sentencji). "Jeśli zarówno ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zatrudnienia, jak i ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zamieszkania pracownika najemnego przyznaje w odniesieniu do tego samego członka rodziny i za ten sam okres uprawnienie do świadczeń rodzinnych, to właściwym państwem członkowskim w zakresie wypłacania wspomnianych świadczeń jest zasadniczo państwo członkowskie miejsca zatrudnienia zgodnie z art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia nr 1408/71, zmienionego i uaktualnionego rozporządzeniem nr 410/2002. (pkt 64 oraz pkt 2 sentencji) 3. Z zastrzeżeniem postanowień art. 10 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia nr 1408/71, zmienionego i uaktualnionego rozporządzeniem nr 410/2002, jeśli osoba sprawująca opiekę nad dzieckiem, w szczególności współmałżonek lub konkubent pracownika, wykonuje działalność zawodową w państwie członkowskim miejsca zamieszkania, to świadczenia rodzinne powinny, na podstawie art. 10 ust. 1 lit. b) ppkt i) tego rozporządzenia, być wypłacane przez to państwo członkowskie, bez względu na to, kto jest bezpośrednim beneficjentem tych świadczeń, określonym w ustawodawstwie tego państwa. W takim przypadku, wypłacanie świadczeń rodzinnych przez państwo członkowskie miejsca zatrudnienia jest zawieszone do wysokości kwoty tych świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo państwa członkowskiego miejsca zamieszkania." (pkt 64 oraz pkt 2 sentencji).
Art. 73 dotyczy właśnie sytuacji, w której rodzina pracownika najemnego zamieszkuje na terytorium państwa członkowskiego innego niż państwo właściwe oraz gwarantuje przyznanie świadczeń rodzinnych przewidzianych na podstawie wiążącego ustawodawstwa tego ostatniego państwa, tak jak gdyby rodzina pracownika najemnego zamieszkiwała na jego terytorium. (pkt 45). Przepis ten ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której państwo członkowskie mogłoby uzależnić przyznanie lub wysokość świadczeń rodzinnych od zamieszkania członków rodziny pracownika na terytorium państwa członkowskiego zobowiązanego do wypłaty świadczenia, aby nie zniechęcać pracownika wspólnotowego do korzystania z prawa do swobodnego przemieszczania się (w szczególności wyrok w sprawie Hoever i Zachow, pkt 34 i wyrok z dnia 7 listopada 2002 r. w sprawie C-333/00 Maaheimo, Rec. str. I-10 087, pkt 34; pkt 46). Trybunał uściślił, że art. 73, stanowiąc zasadę ogólną, nie jest zasadą absolutną. Uprawnienie, jakie przysługuje skarżącym w postępowaniu przed sądem krajowym jako ʼpracownikom najemnymʼ na podstawie art. 13 i art. 73 rozporządzenia nr 1408/71, powinno być zestawione z regułami ʼantykumulacyjnymiʼ tego rozporządzenia oraz rozporządzenia nr 574/72, o ile zachodzi ryzyko wystąpienia zbiegu uprawnień przewidzianych przez ustawodawstwo państwa miejsca zamieszkania z uprawnieniami przewidzianymi przez ustawodawstwo państwa miejsca zatrudnienia (pkt 49). Sytuacja gdy w dwu państwach uprawnieni nabywają uprawnienia do uzyskania świadczenia rodzinnego, może spowodować nadwyżkę w kompensowaniu wydatków rodzinnych i powinna być w konsekwencji rozpatrywana w świetle przepisów ʼantykumulacyjnychʼ, czyli art. 76 rozporządzenia nr 1408/71 i art. 10 rozporządzenia nr 574/72 (pkt 50 i 51). Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, w konkretnych stanach faktycznych, art. 76 nie znajdował zastosowania w przypadku badanym w sprawie C-543/03, zaś art. 10 rozporządzenia nr 574/72 był przepisem ʼantykumulacyjnymʼ, który okazał się właściwy w niniejszym przypadku (pkt 53-55 wyroku C-543/03). W wyrokach przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (s. 10), Trybunał nie wskazywał przesłanek uznania świadczeń za nienależnie pobrane ani przesłanek zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego (w rozumieniu rozdziału 8 rozporządzenia 883/2004). Stosowanie wykładni ww. przepisów rozporządzenia 1408/71 i rozporządzenia 574/72 zaprezentowanej w ww. wyrokach Trybunału Sprawiedliwości jest w pełni użyteczne dla wykładni art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 883/2004, lecz nie prowadziło do odmiennej oceny przepisów art. 25 ust. 2 pkt i 7, art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 6 i 10 oraz art. 25 ust. 2 pkt 6 oraz ust. 3 i 9 w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ppwd (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818), mających zastosowanie w zakresie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji.
Mimo zwrócenia się do instytucji norweskiej dnia 14 sierpnia 2020 r., czy w przypadku małoletnich dzieci Skarżącej została wydana decyzja przez właściwy organ norweski, a dnia 1 grudnia 2020 r. przesłania zapytania o rozbieżność informacji (k. 38 akt administracyjnych; k. 12-13 akt sądowych), organy obu instancji nie dopełniły wymogu ustalenia w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości i zrozumiały charakteru i rodzaju świadczeń uzyskanych z państwa członkowskiego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organy obu instancji działały nieefektywnie, co doprowadziło do braku należytej ochrony interesu prawnego Skarżącej i jej małoletnich dzieci (bo to zaspokojeniu części potrzeb dzieci służyć ma świadczenie wychowawcze). Nieprzekonująco brzmi twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że "Oczywiście po otrzymaniu informacji zwrotnej z instytucji norweskiej o istnieniu bądź nieistnieniu prawa Skarżącej (albo jej [byłego; k. 9-9v akt administracyjnych; odpis prawomocnego wyroku rozwodowego z dnia 10 października 2013 r. sygn. akt I 2 C 1445/12 Sądu Okręgowego w K., dalej wyrok I 2 C 1445/12 - uw. NSA] męża do świadczenia rodzinnego w N. (ewentualnie o jego wysokości i okresie pobierania), Wojewoda dokona odpowiedniej zmiany swojej decyzji w przedmiocie dodatku dyferencyjnego stosownie do art. 27 ust. 3" ppwd (s. 13 akapit 1 skargi kasacyjnej). W aktach administracyjnych i sądowych brak dokumentów źródłowych pozwalających na ustalenie koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów; brak też decyzji zmieniającej decyzję z 28 stycznia 2021 r. czy z 17 marca 2021 r. na korzyść Skarżącej, wszczętym przez organ z urzędu (art. 27 ust. 2 ppwd; R. Prokop - uw. ostatnia do art. 27). Sama Skarżąca twierdzi, że otrzymuje "dodatek dyferencyjny 40 zł (k. 15 akt sądowych) - w istocie po 35,86 zł na każde z dwojga dzieci w miesiącu wrześniu 2019 r. (k. 18-17, 11-11v akt administracyjnych).
Zarzuty naruszenia: art. 27 ust. 1; art. 25 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 6 i 10; art. 25 ust. 1, 2 pkt 6, ust. 3 i 9 w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407, zm. poz. 1818), z uwagi na ich charakter, wymagały łącznego rozpoznania. Zarzuty te okazały się niezasadne.
Organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. (art. 27 ust. 1 ppwd).
Decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 13a ust. 1 ppwd ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość, od daty wydania decyzji). Stanowisko takie znajduje obecnie pełną aprobatę w orzecznictwie sądów administracyjnych (w wyrokach dotyczących świadczeń wychowawczych, jak związanych ze stosowaniem podobnie brzmiącego art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, zm. z 2018 r. poz. 730, ze zm. dalej uśr; wyrok WSA w Warszawie z 16.1.2018 r. I SA/Wa 1759/17; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16.4.2019 r. II SA/Bd 70/291; wyrok WSA w Lublinie z 18.10.2017 r. II SA/Lu 432/17; wyroki NSA z: 7.2.2018 r. I OSK 1894/17; 27.9. 2017 r. I OSK 196/16, aprobowane przez R. Prokopa w red.: J. Blicharz, J. Gumińska-Pawlic, L. Zacharko, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, wyd. II, LEX/el 2019, uw. do art. 27; wyrok NSA z 16.6.2016 r. I OSK 15/15, cbosa). Jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy wydać decyzję o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii - wyłącznie na przyszłość) i nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. W trybie art. 27 ppwd nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane (wyrok WSA w Gdańsku z 27.6.2019 r. III SA/Gd 172/19; wyroki NSA z: 30.4.2020 r. I OSK 1269/19; 28.4.2022 r. I OSK 1465/21, cbosa). Decyzja wydawana w przypadku zaistnienia przesłanki zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej, nabycia prawa do świadczenia wychowawczego w innym państwie oraz przesłanki wystąpienia innych okoliczności ma charakter konstytutywny, wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych i jeszcze niewypłaconych świadczeń - odmiennie je kształtuje lub je w ogóle odbiera. Konstytutywny charakter decyzji oznacza, że wywołuje ona jedynie skutek ex nunc - wyłącznie na przyszłość (wyrok WSA w Poznaniu z 28.3.2013 r. II SA/Po 48/13 - dalej wyrok II SA/Po 48/13, aprobowany przez P. Daniela (red.), P. Ławrynowicza, A. Skomrę, Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Komentarz, PRESSCOM Sp. z o.o. 2016, s. 231; przypisy 220 i 222). To, że "w sprawach w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, instytucja ustalenia jest zawsze następcza wobec ustaleń faktycznych wymienionych w art. 27 ust. 1 ppwd" (s. 13 akapit 3 skargi kasacyjnej), charakteru konstytutywnego tych decyzji nie zmienia. Nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób wymagany w art. 7, art. 8 § 1, art. 11 i art. 77 § 1 kpa (mających w sprawie zastosowanie (art. 28 ppwd),
Sąd I instancji słusznie podniósł, że zważywszy na bezwzględny obowiązek niezwłocznego informowania organu przez osobę otrzymującą świadczenie o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia (art. 20 ust. 1 ppwd), w przypadku niedopełnienia tego obowiązku i pobrania świadczenia, które się stronie nie należało (a okres, na jaki przyznano świadczenie dobiegł końca), zamiast procedury uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego organ obowiązany jest w oparciu o materialnoprawną podstawę zwrotu nienależnie pobranego świadczenia (art. 25 ust. 1 ppwd) wdrożyć postępowanie administracyjne polegające na uznaniu świadczenia pobranego za nienależnie pobrane i doprowadzić do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi (wydając w tym przedmiocie decyzję przewidzianą w art. 25 ppwd).
W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 25 ust. 2 ppwd w nowym brzmieniu ma zastosowanie do nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych za okres od dnia 1 lipca 2019 r., natomiast do nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się art. 25 ust. 2 ppwd w dotychczasowym brzmieniu (art. 6 ustawy z 26.4.2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 924; M. Podsiadło-Żmuda w red.: J. Blicharz, J. Gumińska-Pawlic, L. Zacharko - op. cit., uw. do art. 25). W kontrolowanej sprawie orzekano o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia na okres od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r., nie uwzględniając prawnego zróżnicowania okresów: od 1 lutego 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. oraz od 1 lipca 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r.
W kontrolowanej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów, które pozwalałyby ustalić, że Skarżąca, składając wniosek z 8 sierpnia 2018 r. wiedziała, że jej były mąż, nie utrzymujący od 2015 r. kontaktu ze Skarżącą i ich wspólnymi dziećmi, pracował w czasie złożenia wniosku z 8 sierpnia 2018 r. w N. Brak też jakichkolwiek dowodów, że Skarżąca wiedziała o pracy ojca ich dzieci w N. przed dniem 26 września 2019 r., gdy "[...] w innym postępowaniu o świadczenie wychowawcze wyszło na jaw, że ojciec ww dzieci Pan A.D. pracuje i pracuje na terenie N. [...]" i Burmistrz dnia 8 października 2019 r. wystąpił do Wojewody o ustalenie, czy mają zastosowanie przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (k. 16-13v, 3, 2, 4, 8 akt administracyjnych). Przeciwnie - każdy z zebranych dowodów wskazuje, że Skarżąca o pracy ojca ich dzieci nie wiedziała aż do dnia 30 września 2019 r., gdy złożyła w MGOPS w B. oświadczenie w związku czynnościami podejmowanymi przez MGOPS (wyrok I 2 C 1445/12, orzekający rozwód z wyłącznej winy ojca dzieci i ograniczający wykonywanie przezeń władzy rodzicielskiej wobec wspólnych dzieci; kserokopia postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 30 grudnia 2021 r. sygn. akt III Nsm 50/21 i jego uzasadnienie (k. 76-79v akt sądowych); poświadczona za zgodność odpisu z oryginałem kserokopia zaświadczenia Komornika przy Sądzie Rejonowym w S. z 12 września 2018 r. Kmp 70/12, z którego wynika, że w postępowaniu egzekucyjnym przeciwko ojcu dzieci, wierzycielowi alimentacyjnemu wypłacono w 2017 r. 0,00 zł; kserokopia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji z dnia 9 października 2019 r. Kmp 70/12 Komornika przy SR w S., z którego wynika, że 2018 r. nie przekazano wierzycielce żadnych kwot (k. 8, 40 akt administracyjnych). Z ustaleń poczynionych przez Sąd Rejonowy w sprawie III Nsm 50/21 wynika, że od momentu orzeczenia rozwodu kontakty uczestnika [ojca wspólnych dzieci] z córką były niezwykle rzadkie (zaledwie kilkukrotne), a od 2015 r. w ogóle ustały. Przez kilka lat uczestnik nie płacił zasądzonych alimentów. "[...] Uczestnik kluczy też co do co do istotnej kwestii, jaką jest wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego na córkę w związku z niedopełnieniem przez niego formalności w N. Początkowo twierdził, że zarzuty wnioskodawczyni są nieprawdziwe. Następnie zobowiązał się do przedłożenia rzekomo posiadanych dokumentów, które by to potwierdzały. Ostatecznie przyznał, że istotnie W. ma wstrzymane przysługujące jej świadczenie ze względu na niewyjaśnioną kwestię które z państw winno jej wypłacać [...]" (k. 78v akt sądowych; art. 106 § 3 i 5 ppsa w zw. z art. 2432 zd. 1 kpc). W literaturze dopuszcza się traktowanie jako odpisów również innego rodzaju wydruków, kopii, także nieuwierzytelnionych (G. Radecki, w: R. Mikosz, G. Radecki, Ł. Strzępek, Pisma stron w postępowaniu, s. 31-32; M. Jagielska, A. Wiktorowska, K.B. Wojciechowska w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski - op. cit., s. 351-352, nb 10; wyrok NSA z 2.8.2017 r. II FSK 1496/17, aprobowany przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, K. Zalasińską - tamże, s. 676, nb 2).
Tym samym w kontrolowanej sprawie Skarżąca trafnie podnosi, że nie wiedziała o tym, że były (od dnia uprawomocnienia się wyroku I 2 C 1445/12) mąż, nie utrzymujący kontaktu ze Skarżącą i wspólnymi dziećmi, pracował w tym czasie w N. Zatem nie zachodziły przesłanki uznania pobranego świadczenia za "świadczenie nienależnie pobrane". W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania) - w przeciwieństwie do pojęcia "nienależne świadczenie", będącego pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła. Pojęcia te nie są jednakowe (M. Podsiadło-Żmuda - tamże).
W rozpoznawanej sprawie istotną kwestią jest, że przyznane świadczenia wychowawcze na dwoje dzieci Skarżącej i ich ojca, na okres od 1 lutego 2019 r. do 31 sierpnia 2019 r. podlegały przepisom o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, lecz organy nie ustaliły prawidłowo, że były to świadczenia nienależne w rozumieniu art. 25 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 16 ust. 6 i 10 ppwd, bowiem nie ustaliły, czy: ojciec wspólnych dzieci w ogóle nabył prawo do świadczenia rodzinnego w rozumieniu rozdziału 8 rozporządzenia 883/2004, będącego odpowiednikiem świadczenia wychowawczego w rozumieniu polskiej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci za ten okres; organy norweskie przyznały matce lub ojcu tych dzieci owe świadczenia, za jaki okres i w jakiej wysokości. Zarzuty naruszenia art. 25 ust. 1 i 2 pkt 6, ust. 3 i 9 ppwd w zw. z art. 16 ust. 5 i 6 ppwd w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (bowiem w tylko w tym brzmieniu owe wzorce kontroli były właściwe - tempus regit actum), okazały się niezasadne. Jeśli nie dokonano wypłaty świadczeń ojcu dzieci, właściwy organ miał obowiązek przekazać wniosek Skarżącej instytucji norweskiej dla rozstrzygnięcia merytorycznego o zasadności wniosku Skarżącej.
W doktrynie wskazuje się, że z brzmienia art. 25 ust. 2 pkt 3 ppwd wynika obowiązek organu ustalenia nie tylko uprawnienia do świadczenia w UE, EOG i Szwajcarii, ale faktycznej kumulacji świadczeń tego samego rodzaju w tożsamych okresach (art. 10 rozporządzenia nr 883/2004). Ustalenie, czy były maż skarżącej nabył świadczenia rodzinne i jakiego rodzaju na małoletnie dzieci poza granicami kraju, za te same okresy, za które wypłacono je w Polsce ma zasadnicze znaczenie dla możliwości uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Za nienależnie pobrane świadczenie uznaje się jedynie te świadczenia, które zostały wypłacone za te same okresy w Polsce oraz w innym państwie. Takie unormowanie ma na celu doprowadzenie do sytuacji, w której osoba uprawniona do świadczeń nie korzysta równolegle ze świadczeń w dwóch różnych państwach funkcjonujących w ramach systemów koordynacji zabezpieczenia społecznego. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoliłoby organom procedującym w sprawie na wysnucie wniosków i dokonanie oceny, co do wystąpienia bądź nie, możliwości uznania wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane (wyrok WSA w Opolu z 13.2.2012 r. II SA/Op 771/11, aprobowany przez J. Janasa w red.: J. Blicharz, J. Gumińska-Pawlic, L. Zacharko - op. cit., uw. do art. 16 ust. 10 ppwd).
Zarzut naruszenia art. 267 zdanie pierwsze lit. b Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C 202 z 7.6.2016, str. 1; Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864 ze zm.), w związku z art. 9 oraz art. 91 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP i art. 91 § 1 Regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości z dnia 25 września 2012 r. (Dz. Urz. L 265 z 29.9.2012 z późn. zm.) okazał się niezasadny, bowiem zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 68 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia 883/2004 r., niepomijającej wykładni dokonanej przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Z powyższych względów zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 135 ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważywszy wyżej przedstawione racje, nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym jak w skardze kasacyjnej.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną oddalono.
Pełnomocnik Skarżącej winien odrębnym wnioskiem, złożywszy stosowne oświadczenie, wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, o przyznanie wynagrodzenia adwokatowi za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy (art. 258 § 2 pkt 8 ppsa).