I OSK 1297/23

I OSK 1297/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1927/23 - Postanowienie NSA z 2024-08-02
IV SA/Wa 2198/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-18
II SA/Bk 136/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-04-20
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art.1 pkt 1, art. 104 § 1, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 153, art. 182 § 2, art. 183 § 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 2198/22 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr DO.7.7613.36.2022.RG w przedmiocie uchylenia decyzji oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W WARSZAWIE WYROKIEM Z 18 STYCZNIA 2023 R., SYGN. AKT IV SA/WA 2198/22, PO ROZPOZNANIU SKARGI M. B. NA DECYZJĘ MINISTRA ROZWOJU I TECHNOLOGII Z 18 SIERPNIA 2022 R. W PRZEDMIOCIE UCHYLENIA DECYZJI ORAZ UMORZENIA POSTĘPOWANIA W SPRAWIE STWIERDZENIA NIEWAŻNOŚCI DECYZJI, UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJĘ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo rzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a. albo Kodeks, w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), dalej: nowelizacja k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ powinien umorzyć postępowanie w formie decyzji, które wcześniej uległo umorzeniu z mocy samego prawa;
2) art. 105 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
a) możliwe jest wydanie na podstawie tego przepisu decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy wydawane na podstawie tego przepisu decyzje mają zawsze charakter konstytutywny;
b) wydawana na podstawie tego przepisu decyzja może odnosić się do innych niż bezprzedmiotowość postępowania przesłanek umorzenia postępowania;
3) art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:
a) umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji deklaratoryjnej, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, a zarazem brak jest podstawy prawnej w ustawie nowelizującej Kodeks, jak i w samym Kodeksie do wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej umorzenie postępowania;
b) przepis prawa stanowiący, że postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa (art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.), nie uchyla obowiązku zakończenia sprawy administracyjnej wydaniem decyzji administracyjnej, podczas gdy z treści art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. wynika jednoznacznie, że umorzenie postępowania następuje z mocy prawa po zaistnieniu obiektywnych, wskazanych w tym przepisie przesłanek, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji Kodeksu, jak i samym Kodeksie do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej ten skutek;
4) art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa stanowi potrzeba zapewnienia stronom postępowania możliwości skorzystania z przewidzianych prawem środków odwoławczych, tj. domagania się kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej działalności organu, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony mają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez składanie skarg na bezczynność organu;
5) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez niestaranne sformułowanie uzasadnienia wyroku, co przejawia się w sformułowaniu lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny konieczności wydania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej, potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust 2 nowelizacji k.p.a.;
6) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust 2 nowelizacji k.p.a. przez:
a) podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego przez organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co doprowadziło do dopuszczenia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku niekonsekwencji rozumowania i przyjęcia dwóch przeciwstawnych zapatrywań dotyczących zbadania przesłanek ustawowych do umorzenia postępowania;
b) uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy, czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;
7) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej o konieczności wydania decyzji administracyjnej w sprawie, co spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej, gdyż bez istniejącej w obowiązujących przepisach podstawy prawnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zagadnienia, czy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej ponad 30 lat wcześniej umarzane w związku z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. wymaga wydania deklaratoryjnej decyzji o umorzeniu postępowania. W rozpoznawanej sprawie decyzją z 13 stycznia 2022 r. Wojewoda Łódzki umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Pabianicach z 19 listopada 1981 r. orzekającej o zezwoleniu Zakładom Energetycznym Okręgu [...] – Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie nieruchomości w związku z budową linii elektroenergetycznej [...] – [...] [...] kV w zakresie nieruchomości położonych we wsi [...], oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister zaskarżoną decyzją uchylił powyższe rozstrzygnięcie, wskazując, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1981 r. uległo umorzeniu z mocy prawa, a w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
W wyniku rozpoznania skargi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzję Ministra. W uzasadnieniu wskazał, że umorzenie postępowania z mocy prawa wymaga potwierdzenia deklaratoryjną decyzją umarzającą. W ocenie Sądu stwierdzenia umorzenia postępowania administracyjnego decyzją organu albo wyrokiem sądu wymagają względy bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa. Umorzenie postępowania zwykłym pismem informacyjnym, jego zdaniem, prowadzi do pozbawienia strony postępowania możliwości kontroli prawidłowości umorzenia tak w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym.
Przystępując do rozstrzygnięcia wskazanej powyżej kwestii, wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym tą ustawą. Przepis ten niewątpliwie wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji z mocy prawa dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej k.p.a., tj. z dniem 16 września 2021 r. W przepisie tym wprawdzie nie jest wprost wskazane, że umorzenie postępowania powinno zostać potwierdzone decyzją administracyjną, ale przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej, co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1979/22. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1473/22).
Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, który stwierdził, że umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem, tj. decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., z uwagi na konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 716/22, z 4 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1250/22, z 11 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1602/21, z 19 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1546/22, z 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1548/22, z 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1284/22, z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1845/22, z 18 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 1862/22, z 24 listopada 2022 r., I OSK 1869/22, z 1 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1995/22, czy z 14 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1979/22, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1473/22).
Brak jest przy tym podstaw do uznania, że postępowanie nie może stać się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na wejście w życie określonego przepisu prawa (tu – nowelizacji Kodeksu). W sytuacji takiej decyzja o umorzeniu postępowania ma niewątpliwie walor decyzji deklaratoryjnej – potwierdzającej umorzenie postępowania w związku z treścią wprowadzonych przepisów. Zauważyć w tym miejscu należy, że w przeciwieństwie do umorzenia postępowania pismem informacyjnym decyzja deklaratoryjna wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. daje podstawę do zbadania czy treść znowelizowanych przepisów została prawidłowo zastosowana poczynając od zbadania, czy w sprawie doszło do spełnienia przesłanek stanowiących hipotezę normy prawnej jak i prawidłowość zastosowania dyspozycji normy prawnej.
W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a., naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., naruszenia art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. oraz naruszenia art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia także zarzutów naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust 2 nowelizacji k.p.a. oraz naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten – co podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych – ma charakter wyłącznie ustrojowy, a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie organu, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Niezgodny z oczekiwaniami wynik postępowania sądowoadministracyjnego nie oznacza automatycznie, że wojewódzki sąd administracyjny nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej.
Ponadto w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał skargę na rozprawie, przy czym nie istnieją podstawy do przyjęcia, że wydane rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zostało oparte na innym materiale niż wynikający z akt sprawy. Również autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut, nie wskazał okoliczności, które nie zostały zawarte w aktach sprawy, a na których miał oprzeć się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Zgodnie z kolei z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i pomimo swojej zwięzłości pozostają spójne i zrozumiałe.
Z kolei zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przewidującego związanie wyrażoną w orzeczeniu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania oparty został na argumencie nakazania wydania decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie bez istnienia podstawy prawnej. Jak wskazano to powyżej, stanowisko sądownictwa administracyjnego jest zasadniczo jednolite i przyjmuje, że umorzenie postępowania z uwagi na art. 2 ust. 2 nowelizacji k.p.a. powinno ze względów bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa następować potwierdzone decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji, o której mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ma nastąpić bez istniejącej podstawy prawnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.