I OSK 2053/22

I OSK 2053/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Mariola Kowalska
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2237/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Dnia 20 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 2237/21 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r. (sygn. akt I SA/Wa 2237/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi M. P. – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania M. P. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem – S. P.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:
1/ rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) - poprzez wadliwe przyjęcie, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby powyżej 16 roku życia może nastąpić przy orzeczeniu dowolnego stopnia niepełnosprawności, pod warunkiem jednoczesnego wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji;
2/ rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisu prawa procesowego, które miało wpływ na treść orzeczenia - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego WSA nie podzielił wykładni przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji oraz dlaczego zaprezentował wykładnię odmienną.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi albo uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestniczka postępowania – M.P. wnosiła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i okazały się nieuzasadnione.
Z motywów zaskarżonego wyroku wynikało, że wnioskiem z dnia 10 marca 2021 r., M.P. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem – S. P., urodzonym w dniu 3 listopada 2002 r. i rezygnacją z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Do wniosku wnioskodawczyni dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności syna wydane w dniu 8 stycznia 2019 r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania do Niepełnosprawności w Warszawie a z którego to orzeczenia wynikało, iż S. P. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Przedstawiono też orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11 marca 2019 r., utrzymujące w mocy orzeczenie organu I instancji a także wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r. (sygn. akt [...]) zmieniający orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 11 marca 2019 r. w ten sposób, iż Sąd orzekł o zmianie orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 8 stycznia 2019 r. ustalając, że S. P. jest osobą, która wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Rozpoznając w/w wniosek, Prezydent m.st. Warszawy, decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r., odmówił jego uwzględnienia, podnosząc, że zmiana orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, dokonana wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 9 listopada 2020 r., nie zmieniła jednak orzeczenia organu w części dotyczącej stopnia niepełnosprawności syna wnioskodawczyni. Tylko zaś znaczny stopień orzeczonej niepełnosprawności mógł stanowić, jedną z koniecznych przesłanek, warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na osobę powyżej 16-go roku życia.
Powyższy pogląd podzieliło następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Warszawie, które - decyzją z dnia 22 lipca 2021 r. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach swego stanowiska Kolegium stwierdziło, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r.) należy rozumieć w ten sposób, że opieka, o której mowa w tym przepisie, jest podejmowana nad osobą:
a) legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
albo
b) orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie pielęgnacyjne – jak wywodził organ odwoławczy - przysługuje bowiem opiekunowi takiej osoby, która w istocie w ogóle nie może funkcjonować bez stałej pomocy innej osoby. Ponieważ jednak wobec osób poniżej 16 - go roku życia wydaje się jedynie orzeczenie o niepełnosprawności (bez ustalania stopnia niepełnosprawności), to wówczas ustawodawca wskazał, że w odniesieniu do takich osób konieczne jest dodatkowe ustalenie przez organ orzekający wskazań: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wobec zaś osób, które ukończyły 16 rok życia, zespoły orzekające są obowiązane ustalać stopień ich niepełnosprawności i dopiero ustalenie wobec takich osób znacznego stopnia niepełnosprawności daje uprawnienie do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium wskazało, że skoro u S. P., który był urodzony w dniu 3 listopada 2002 r., stwierdzono jedynie umiarkowany stopień niepełnosprawności, to przedmiotowy wniosek nie mógł zostać uwzględniony.
Poglądu tego nie podzielił jednak Sąd Wojewódzki, który zaskarżonym wyrokiem uchylił – jak wspomniano wyżej – decyzje organów obu instancji, odwołując się w tym miejscu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2787/16), wydanego w analogicznej, jak rozpoznawana, sprawie, a w którym to wyroku Sąd Kasacyjny wskazał, że przesłanki konieczne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego są spełnione wówczas, gdy osoba, na rzecz której świadczenie jest przyznawane legitymuje się albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z dwoma wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Pierwsza przesłanka dotyczy niepełnoprawności w stopniu znacznym bez wskazania żadnych dodatkowych warunków, druga - pozostałych postaci niepełnosprawności, w tym tzw. niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. W tym drugim zaś przypadku, o czym przesądzają użyte w przepisie zwroty "łącznie ze wskazaniami", a także spójnik "oraz" umieszczony pomiędzy wyliczeniem pierwszego i drugiego ze wskazań, przyznanie świadczenia wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek: orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (za wyjątkiem postaci znacznej – przypadek pierwszy), orzeczenia stwierdzającego konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, orzeczenia stwierdzającego konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Podzielając zatem powyższe spostrzeżenia Sąd Wojewódzki zauważył, że przez orzeczenie o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, o których stanowi końcowa część przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r., należało rozumieć zarówno orzeczenie wydawane w stosunku do osób nieprzekraczających 16-go roku życia, jak też orzeczenie o zaliczeniu osoby niepełnosprawnej (powyżej 16-go roku życia) do innego niż znaczny stopień niepełnosprawności (np. umiarkowanego), o ile w treści takich orzeczeń zawarte zostały wskazania dotyczące konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna osoby niepełnosprawnej w procesie jej leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W związku z powyższym, w ocenie składu orzekającego, nie był uprawniony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki bowiem w uzasadnieniu swego wyroku dokładnie przedstawił stan sprawy, przytoczył zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Wprawdzie wyjaśnienie to istotnie nie było zbyt rozbudowane, ale mimo to w sposób dostateczny wyjaśniało merytoryczny pogląd Sądu Wojewódzkiego. Pogląd ten był zaś w niniejszej sprawie uprawniony.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Zdaniem organu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom wymienionym w tym przepisie - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium podkreślało przy tym w szczególności, że przy stosowaniu wykładni omawianego przepisu należało rozróżniać sposoby orzekania o niepełnosprawności, wynikające z art. 4 i 4a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 573). Wskazywało zatem, że ponieważ u osób poniżej 16 -go roku życia orzeka się jedynie o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych (i w ogóle nie ustala się stopni niepełnosprawności), to druga część normy art. 17 ust. 1 u.ś.r. - od słowa "albo" odnosi się jedynie do osób poniżej 16 - go roku życia. Podkreślano też w tym miejscu, że w związku z taką, jaką prezentował organ, wykładnią prawa, w końcowej części w/w przepisu mowa jest (cyt.): "o konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka..."(a nie tylko "opiekuna" czy "opiekuna osoby niepełnosprawnej").
W ocenie składu orzekającego, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. może istotnie nasuwać pewne wątpliwości interpretacyjne, gdyż nie jest on przepisem sformułowanym w sposób jednoznaczny. Dokonana zatem przez Kolegium wykładnia tego przepisu musi być traktowana tylko jako jedna z możliwych. W realiach zaś rozpoznawanej sprawy, o czym poniżej, zdaniem składu orzekającego, wykładnia ta nie mogła być jednak zastosowana.
W analizowanej sprawie istotne było, że opisane na wstępie orzeczenia, stwierdzające u syna uczestniczki postępowania stopień niepełnosprawności (umiarkowany) zostały wydane w okresie, gdy S. P., jako urodzony w dniu 3 listopada 2002 r., nie był jeszcze osobą pełnoletnią. Stąd zresztą dokumentem tożsamości, którym się on legitymował w postępowaniu przed w/w organami, była jeszcze legitymacja szkolna nr [...] W takiej więc sytuacji posłużenie się przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pojęciem "opiekuna dziecka" nie musiało więc wcale prowadzić do wniosku, że – jak twierdzi Kolegium - w przypadku osób, które skończyły 16 rok, aby mógł być uwzględniony wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ich opiekunowi, podopieczny musiał legitymować się jedynie i wyłącznie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Osoba bowiem, która nie ukończyła 18-go roku życia nie jest zaliczana do osób pełnoletnich (vide: a contrario art. 10 § 1 kodeksu cywilnego) a w różnych aktach prawnych jest różnie określana. Słusznie więc zwraca w tym miejscu uwagę uczestniczka postępowania, że w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 stycznia 2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz. U. Nr 6 poz. 69) za "dziecko" uważa się każdą osobę ludzką do uzyskania pełnoletności. Podobnie zresztą przyjmuje to Konwencja o Prawach Dziecka, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 20 listopada 1989 r., która za "dziecko" uznaje każdą istotę ludzką w wieku poniżej osiemnastu lat.
Ponadto, dokonując w tej sprawie wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie można także zapominać o tym, że stan zdrowia syna uczestniczki postępowania był przedmiotem wyroku sądu powszechnego, to jest wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza w Warszawie z dnia 9 listopada 2020 r. (sygn. akt [...]. Wyrokiem tym zaś Sąd, zmieniając orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie z dnia 11 marca 2019 r. oraz orzeczenie organu I instancji ustalił, że S. P. jest osobą, która wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W takiej zatem sytuacji, jeżeli zostałoby przyjęte (tak jak wnosi o to Kolegium), że w przypadku osoby, która ukończyła 16 rok życia konieczną przesłanką dla uzyskania przez jej opiekuna świadczenia pielęgnacyjnego jest okoliczność by podopieczny legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to należałoby zadać wtedy pytanie, jakie znaczenie praktyczne miałby dla M.P. i jej syna wyżej wspomniany prawomocny wyrok Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W rzeczywistości bowiem, przy takiej wykładni prawa materialnego, jaką przyjmuje Kolegium, wyrok ten okazałby się całkowicie nieprzydatny, wręcz zbędny. Tymczasem wyrok ten rozstrzygał określoną sprawę i tym samym wywierał określone skutki prawne. W związku z tym - zdaniem składu orzekającego – skoro we wspomnianym wyroku Sąd stwierdził, że S. P. jest osobą, która wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, a w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jedną z przesłanek nabycia świadczenia jest jedynie wymóg legitymowania się przez osobę niepełnosprawną albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, albo orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (...), to istnienie wspomnianego wyroku Sądu Rejonowego dla Warszawy-Żoliborza, nie mogło być w tym przypadku ignorowane. Stąd w tego rodzaju przypadkach, jak ten, który był przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie mogła opierać się na przeniesieniu schematu podziału osób na te, które nie ukończyły 16-go roku życia i na te, które ten wiek ukończyły, a który to podział zawierała ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 573). Podkreślić też wypada, że wprawdzie przepis 17 ust. 1 u.ś.r. posługuje się instytucjami, występującymi m. in. w w/w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r., tym niemniej ustawodawca nie odsyła w tym zakresie w ustawie o świadczeniach rodzinnych do stosowania przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ani wprost, ani w sposób odpowiedni.
Z tych powodów, interpretowanie analizowanego przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. w sposób gramatyczny, tak jak uczynił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia
9 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2787/16), nie mogło być w tej sprawie traktowane - jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej – jako naruszenie zasady państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.