I OSK 2053/21

I OSK 2053/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gd 99/21 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2021-07-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G., T. G., K1. G. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 99/21 w sprawie ze skargi K. G., T. G., K1. G. i K. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 grudnia 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.68.2018.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 99/21 oddalił skargę K. G., T. G., K1. G. oraz K. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 14 grudnia 2020 r. nr NSP-VIII.7581.1.68.2018.MB w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Aktem notarialnym z 10 stycznia 1975 r. Rep. A Nr [...] Skarb Państwa nabył od K2. G. nieruchomość nr [1] o powierzchni 7 785 m2 położoną w Gdyni przy ul. [...], KW Nr [2]. W akcie tym wskazano, że nabycie działki nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), powoływanej dalej jako "u.z.t.w.n.", oraz że działka ta wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego [A].
W dniu 4 maja 2011 r. do Urzędu Miasta Gdyni wpłynął wniosek spadkobierców po K2. G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Starosta Pucki decyzją z 19 stycznia 2018 r. orzekł o "odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej nr [3] o powierzchni 5 645 m2, obręb [...], położonej w Gdyni przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w Gdyni prowadzi (...) księgę wieczystą KW nr [...]".
Wojewoda Pomorski w decyzji z 14 grudnia 2020 r. podzielił pogląd organu I instancji, że zagospodarowanie terenu przedmiotowej nieruchomości wyczerpuje znamiona realizacji celu wywłaszczenia, określonego jako szeroko rozumiane "osiedle mieszkaniowe". Zagospodarowanie części terenu osiedla parkingiem, terenem zielonym, budynkiem szkoły z boiskiem, którego funkcjonalność jest powiązana ze zrealizowaną inwestycją lokalizacyjnie i funkcjonalnie, a co za tym idzie stanowi infrastrukturę towarzyszącą inwestycji, spełnia kryterium realizacji celu wywłaszczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku podniesiono, że działka nr [3] nie została przeznaczona na cel, na który została nabyta, to jest na budowę i urządzenie parkingu osiedlowego. Z tego względu powinna podlegać zwrotowi na rzecz skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd w ramach badania realizacji celu wywłaszczenia przyjął, że interpretacja celu wywłaszczenia powinna uwzględniać realia, w jakich ono następowało. Wymagania dotyczące szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane adekwatnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania rozstrzygnięcia wywłaszczeniowego, a nie z daty dokonywania kontroli. Sąd podzielił ocenę organów, że dla określenia celu wywłaszczenia nieruchomości decydujące znaczenie ma akt notarialny, z treści którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna była pod budowę osiedla mieszkaniowego [A] w Gdyni. Dokumentem uzupełniającym była załączona do tego aktu decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 30 września 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania inwestycji - ZTE założenia techniczno-ekonomiczne na osiedle mieszkaniowe "[A]" w Gdyni. Na podstawie tej decyzji, a szczególnie jej punktu 11, Sąd I instancji stwierdził, że większość powierzchni nieruchomości, która jest przedmiotem niniejszego postępowania, nie była objęta tą decyzją i wykraczała poza zakres opracowania planu realizacyjnego.
Zdaniem Sądu I instancji, zebrane w toku postępowania dowody świadczą, że w tym fragmencie planowanego osiedla działka wywłaszczona miała zostać zajęta pod budowę parkingu osiedlowego. Sąd podzielił pogląd organów, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. W trakcie oględzin przeprowadzonych 13 września 2017 r. ustalono, że działka nr [3] została w południowo-wschodnim fragmencie zajęta pod parking oraz skarpę, która opada od parkingu w kierunku boiska piłkarskiego i jest niezbędna dla zniwelowania różnicy wysokości między parkingiem a boiskiem. Ta część działki znajduje się poza ogrodzeniem boiska. Parking w tym kształcie powstał wraz z realizacją budowy osiedla w 1976 r., o czym świadczą protokoły odbioru i przekazania do użytku bloków mieszkalnych, protokoły zgłoszenia do użytkowania tych budynków z 14 stycznia 1976 r. oraz protokół stanowiący załącznik do pisma Dyrekcji Rozbudowy Miast w Gdyni z 11 grudnia 1978 r. Działka nr [3] na obszarze zajętym pod parking została wykorzystana na budowę osiedla mieszkaniowego zgodnie z jego kształtem przewidzianym wprost we wcześniejszych planach. W czasie oględzin nieruchomości ustalono, że pozostała część działki nr [3] jest zajęta pod boisko sportowe do piłki nożnej oraz pod boisko wielofunkcyjne m.in. do koszykówki, siatkówki i piłki ręcznej. W toku postępowania nie znaleziono dowodów, które wskazywałyby na objęcie tej części przedmiotowej działki planami budowy osiedla mieszkaniowego. Nie ustalono również, by wywłaszczenie było prowadzone wprost w celu realizacji boiska sportowego lub innego obiektu, również takiego, który byłby związany z pobliskim technikum. Z dokumentacji procedury wywłaszczenia nie wynika, by zajęty obecnie pod boisko fragment działki nr [3] był przejmowany w celu powiększenia terenu szkoły i urządzenia tam boiska. Dla celów niniejszego postępowania nie udało się uzyskać egzemplarza decyzji nr 33/78 Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdyni z 17 sierpnia 1978 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Technikum [...]. Zebrane pozostałe dane dotyczące wykonywania inwestycji na tym terenie, w szczególności protokół narady z 1 grudnia 1978 r. w sprawie korekty granicy i ustalenia sytuacji ogrodzenia terenu Technikum oraz decyzja nr GT/ZGT-8224/12/78/WK z 3 października 1978 r. o przekazaniu terenu państwowego w użytkowanie, świadczą, że w niedługim czasie po wywłaszczeniu, omawiany obszar działki nr [3] był jednak w posiadaniu szkoły. Oddana do użytkowania została cała ówczesna działka nr [4], chociaż część tej działki zajęta pod parking faktycznie nigdy nie była użytkowana przez szkołę. Orzekające w sprawie organy uznały, że jedynym dokumentem, który wskazywał cel wywłaszczenia w omawianym fragmencie wywłaszczanej nieruchomości był akt notarialny, na podstawie którego doszło do wywłaszczenia, który stwierdzał, że celem tym jest budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze osiedla [...] I w Gdyni.
Następnie Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przy ocenie realizacji budowy miasta, czy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, czy zieleń osiedlowa.
Jak zauważył Sąd I instancji, w przedmiotowej sprawie zgromadzono materiał dowodowy pozwalający wyciągnąć wnioski, że przedmiotowa nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z rozwijającym się miastem i osiedlem mieszkaniowym oraz wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Teren osiedla to również przestrzeń pomiędzy zabudową, czemu mają służyć tereny niezabudowane i zielone. Ponadto, teren wywłaszczonej działki miał ogólnie określone przeznaczenie związane z budową osiedla mieszkaniowego, czy to przez zajęcie go na parking, czy przez budowę boiska, a nieścisłości w planach i procedurze wywłaszczenia wynikają z położenia przedmiotowej działki na styku różnych zamierzeń inwestycyjnych. Dlatego też, zdaniem Sądu I instancji, nieuzasadnione są zarzuty skarżących, że działka nr [3] została wywłaszczona w celu budowy parkingu. Wskazana działka została zakupiona pod budowę osiedla [A] w Gdyni.
Natomiast aktem notarialnym z 21 listopada 1963 r od poprzedników prawnych skarżących zakupiono także sąsiednią nieruchomość stanowiącą działkę o numerze ewidencyjnym [5] i powierzchni 10 036 m2, w celu budowy szkoły. Działki te sąsiadowały ze sobą, a więc i cele zakupu także się ze sobą stykały. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle modyfikacji planów realizacyjnych już w trakcie ich wykonywania, realizacja na tym terenie zarówno parkingu, jak i boiska szkolnego nie stanowią o braku realizacji celów wywłaszczenia i w efekcie nie pozwalają uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.
Sąd I instancji podkreślił, że z racji znacznego upływu czasu nie było możliwe precyzyjne określenie, co dokładnie miało zostać zrealizowane na działce nr [3], natomiast cel budowy osiedla mieszkaniowego, jako zawierający w sobie i budowę parkingu, i budowę boiska, został wykonany. Teren i parkingu, jak i boiska wpisuje się jednoznacznie infrastrukturalnie w zespół realizowanej inwestycji. Wnioski organów mają pokrycie w zgromadzonej dokumentacji.
Zdaniem Sądu I instancji, nawet jeżeli obecny sposób zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości odbiegał częściowo od celu pierwotnego, to jednak nie może to być podstawą zwrotu nieruchomości, jako zbędnej. Modyfikacja celu wywłaszczenia jest czymś zupełnie innym, niż całkowita zmiana tego celu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. G., T. G., K1. G. i K. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji
1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez jego błędną wykładnię a w konsekwencji uznanie, że nieruchomość została użyta i nie jest zbędna na cel, wobec którego orzeczono wywłaszczenie;
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego wbrew dyspozycjom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w szczególności przez wydanie rozstrzygnięcia bez zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że błędna wykładnia art. 137 ust. 1 u.g.n. miała kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania. Cel wywłaszczenia musi być precyzyjnie ustalony i nie należy go interpretować rozszerzająco.
Zwrócono uwagę na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji z jednej strony wskazał na szerokie rozumienie sformułowania "budowa osiedla" i uznał, że obejmuje ona budowę boiska sportowego, a z drugiej strony wskazał, że w postępowaniu nie ustalono ani dowodów na budowę osiedla, ani boiska sportowego na terenie działki nr [3]. Tymczasem, jeżeli treść decyzji wywłaszczeniowej nie określa danego celu w sposób jasny i precyzyjny, to organ prowadzący postępowanie jest obowiązany precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia, jaki miał być zrealizowany na konkretnej nieruchomości. Tego obowiązku organy orzekające w sprawie nie wykonały.
Ponadto, twierdząc, że sformułowanie "budowa osiedla" obejmuje swoim zakresem zarówno boisko, jak i parking, nie wyjaśniono kwestii skarpy, której nie można zaliczyć do infrastruktury osiedla. Uzasadnione jest więc przekonanie wnoszących skargę kasacyjną, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia.
Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej podkreślono, że jedynym dokumentem, który wskazywał cel wywłaszczenia w omawianym fragmencie wywłaszczanej nieruchomości był akt notarialny. O tym, że rozstrzygnięcie oparto na niepełnym materialne dowodowym świadczy stwierdzenie Sądu I instancji, że organy nie uzyskały egzemplarza decyzji z 17 grudnia 1978 r. nr 33/78 zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Technikum [...].
Zatem, z uwagi na ograniczoną ilość dowodów (wyłącznie akt notarialny), w niniejszej sprawie nie można mówić o niebudzących wątpliwości ustaleniach
Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala uznać, że przedmiotowa nieruchomość była funkcjonalnie powiązana z rozwijającym się miastem i osiedlem mieszkaniowym oraz wpisywała się w ład przestrzenny zaprojektowanej inwestycji. Nie znaleziono dowodów wskazujących na objęcie działki planami budowy osiedla, ani nie ustalono, że wywłaszczenie było prowadzone wprost w celu budowy boiska sportowego. To organy administracji publicznej powinny podjąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i powinny dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina Miasta Gdyni wniosła o jej oddalenie. Zwróciła uwagę, że skarżący kasacyjnie sformułowali podstawy kasacyjne w sposób nieodpowiadający wymogom określonym w art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.".
Ponadto, w ocenie uczestniczki postępowania, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. Zebrane w toku postępowania dowody, w szczególności mapa sytuacyjno-wysokościowa z 16 listopada 1971 r., która jest zbieżna z ostatecznym planem zagospodarowania, oraz decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 30 września 1971 r. zatwierdzająca plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania inwestycji – założenia techniczno-ekonomiczne na osiedle mieszkaniowe [...] w Gdyni świadczą, że w przedmiotowym fragmencie planowanego osiedla wywłaszczona działka miała zostać zajęta pod budowę parkingu osiedlowego.
Zwrócono też uwagę na pogląd, zgodnie z którym organy powinny szerzej interpretować cel, jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym, a także pogląd dopuszczający modyfikację celu wywłaszczenia, zwłaszcza w przypadku realizacji dużej inwestycji. Zatem, badając realizację celu wywłaszczenia odnośnie do konkretnej działki wchodzącej w zakres inwestycji, należy mieć na uwadze cel podstawowy, jakim jest szeroko rozumiana budowa osiedla mieszkaniowego. W niniejszej sprawie udokumentowany proces inwestycyjny budowy boiska dowodzi, że realizacja tego elementu osiedla mieszkaniowego była zamierzona i celowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Powołano w niej obie podstawy określone w art. 174 P.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu I instancji w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez Sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd I instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1133/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinni powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynili. W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne, mimo że nie został powiązany z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, powinien być zatem w świetle powyższego potraktowany jako zarzut braku właściwej kontroli zastosowania wskazanych przepisów K.p.a. przez Sąd I instancji.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania skupiają się na wykazaniu braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny przez Sąd I instancji materiału dowodowego w sprawie, w tym zaaprobowanie ustaleń i oceny organów administracyjnych pomimo braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący. Wadliwość w tym zakresie – zdaniem skarżących kasacyjnie – sprowadza się do oparcia ustaleń co do celu wywłaszczenia nieruchomości wyłącznie na akcie notarialnym, a pominięciu decyzji z 17 grudnia 1978 r. nr 33/78 zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Technikum [...].
Odwołując się do tezy z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 272/15, podkreślić trzeba, że zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia. Przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia definiuje art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Względem nieruchomości wywłaszczonych pod rządami innych aktów prawnych, które nie przewidywały terminów zagospodarowania wywłaszczonych gruntów, ocena zbędności przez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 powinna uwzględniać datę wprowadzenia tych terminów: 7 letniego z dniem 1 stycznia 1998 r., a 10 letniego z dniem 22 września 2004 r. (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 2391/12).
Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w stosunku do wywłaszczeń dokonanych w odległym czasie konieczne jest także uwzględnienie, że podmiot dysponujący w wyniku wywłaszczenia prawem do nieruchomości, w toku wykonywania swego prawa mógł i może następczo zmieniać zagospodarowanie terenu, pod warunkiem pierwotnego użycia na cel wywłaszczenia. Tezę taką potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 grudnia 2012 r. sygn. P 12/11 (OTK-A z 2012, Nr 11, poz. 135), wskazując, że art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomość, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że wyprowadzenie konstytucyjnego obowiązku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 21 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji opierało się na argumencie "wadliwego użycia" nabytej nieruchomości przez wywłaszczyciela, stanowiącego dowód na bezpośrednie naruszenie konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia ujętych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Skoro istnieje nierozerwalny związek pomiędzy określeniem publicznych celów w decyzji o wywłaszczeniu a faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości bezpośrednio po jej wywłaszczeniu, istnieje także nierozerwalny związek między naruszeniem przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" a powstaniem obowiązku po stronie organów państwa konstytucyjnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli zatem cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje, nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela.
Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga uprzedniej jego identyfikacji. Rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu nieruchomości należy mieć na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób więc stawiać takich samych wymagań co do określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia z tamtego okresu, jak i w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi przecież wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14, fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia zatem umowy waloru czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego, która pozostaje w obrocie prawnym.
Zgodzić się więc trzeba z Sądem I instancji, że podstawowym źródłem ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie jest umowa zawarta w formie aktu notarialnego. Cel wywłaszczenia został sprecyzowany w znajdującej się w aktach sprawy umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego z 10 stycznia 1975 r. Rep. A Nr [...], na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. Oceny tej nie można dokonywać w oderwaniu od art. 216 ust. 1 u.g.n., według którego przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 u.z.t.w.n. W umowie powyższej wskazano, że Skarb Państwa nabył od K2. G. nieruchomość nr [1] położoną w Gdyni przy ul. [...], KW Nr [2] o powierzchni 7 785m2, a także zawarto tam informację, że działka wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego [A].
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę na to, że jakkolwiek cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, to jednak nie może to oznaczać, że trzeba czynić to wąsko, bez uwzględniania okoliczności towarzyszących planowanej inwestycji i oceny jej całokształtu. Zwłaszcza, gdy jest to inwestycja duża, wieloetapowa, a więc rozległa przedmiotowo i czasowo. Przy czym interpretacja celu powinna uwzględniać ówczesne realia. Bowiem kryteria oraz standardy oceny sposobu formułowania i znaczenia celu wywłaszczenia zależne są m.in. od okresu, w jakim dochodziło do wywłaszczenia (cyt. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1966/14). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może pomijać kontekstu funkcjonalnego z daty jego dokonania (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1519/14).
W postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, czy plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają bowiem na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania. Nie można jednak przyjąć, jak chcą tego skarżący kasacyjnie, że decyzja lokalizacyjna determinowała możliwość zastosowania przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. w taki sposób, że aby mówić o zbędności terenu na cel wywłaszczenia wystarczyło wykazanie niezrealizowania poszczególnych obiektów w wyznaczonych miejscach, czy zrealizowanie obiektów nieprzewidzianych planem. Nie ulega wątpliwości, że celem wywłaszczenia nie było zbudowanie poszczególnych elementów budowlanych, czy też infrastrukturalnych, w tym placów oraz przestrzeni wolnej od zabudowy, ale budowa osiedla mieszkaniowego na wyznaczonym obszarze. Z akt niniejszej sprawy wynika, że uszczegółowienie celu wywłaszczenia zostało oparte na mapie sytuacyjno-wysokościowej z 16 listopada 1971 r. zatytułowanej "Gdynia osiedle mieszkaniowe [...] plan szczegółowy zagospodarowania terenu", która jest zbieżna z ostatecznym planem zagospodarowania oraz decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z 30 września 1971 r. zatwierdzającą plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania inwestycji - ZTE założenia techniczno-ekonomiczne na osiedle mieszkaniowe "[...]" w Gdyni. Z dokumentów tych wynika, że w tym fragmencie planowanego osiedla działka wywłaszczona miała zostać zajęta pod budowę parkingu osiedlowego. Nie ulega wątpliwości, że parking powstał. Okoliczność zaś, że na przedmiotowej nieruchomości powstało także boisko sportowe i znajduje się skarpa, która opada od parkingu w kierunku boiska i służy do zniwelowania różnicy wysokości między tymi obiektami, nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Celem wywłaszczenia określonym w akcie notarialnym nie było bowiem wyłącznie wybudowanie parkingu, ale budowa osiedla mieszkaniowego. Zasadne jest więc stanowisko organów administracyjnych zaaprobowane przez Sąd I instancji, że obiekty, które powstały w ramach realizacji celu wywłaszczenia, są powiązane ze zrealizowaną inwestycją lokalizacyjnie i funkcjonalnie, a co za tym idzie stanowią infrastrukturę towarzyszącą inwestycji.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury technicznej, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Takie stanowisko prezentowane było zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (vide np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14). Również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru. Kwestie związane z ostatecznym kształtem osiedla mieszkaniowego należało rozpatrywać zatem stosownie do zamieniających się potrzeb oraz warunków zewnętrznych związanych z późniejszymi zmianami technologii w budownictwie czy też zmianami otoczenia. Oznaczało to możliwość rezygnacji z niektórych obiektów czy infrastruktury oraz pojawianie się na ich miejscu innych rozwiązań. Nie mogło to jednak prowadzić do wniosku, że działania te nie zmierzały do realizacji celu inwestycji. Powyższe wyklucza możliwość wydania decyzji o zwrocie nieruchomości nawet, jeżeli z punktu widzenia zaszłości jakie nastąpiły w okresie późniejszym, można wysnuć wniosek, że aktualnie nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, jest nieużytkowana i zaniedbana.
Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia. Nie można zatem mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji wywłaszczeniowej, a dopiero później zmieniono jej przeznaczenie czy w ogóle zaprzestano jej wykorzystywania na cel, na jaki została przejęta (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08).
Z tego punktu widzenia nie ma znaczenia dla wyniku sprawy podnoszony przez skarżących kasacyjnie argument, że w toku postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości nie uzyskano decyzji z 17 grudnia 1978 r. nr 33/78 zatwierdzającej plan realizacyjny budowy Technikum [...]. Zbyteczne było też czynienie kolejnych ustaleń dotyczących szczegółowej analizy zgodności celu wywłaszczenia z planem realizacyjnym z 1971 r. oraz badanie poszczególnych elementów inwestycji w kontekście tego celu. Zgromadzone w toku postępowania zwrotowego dokumenty i ustalenia poczynione przez organy administracyjne na ich podstawie, zostały prawidłowo zaaprobowane przez Sąd I instancji. Oznacza to, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez pominięcie części materiału dowodowego i niezgromadzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący.
Powyższe wskazuje także, że prawidłowy jest sposób rozumienia przez Sąd I instancji określenia "nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia", zawartego w art. 137 ust. 1 u.g.n. Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek wynikających z art. 136 i art. 137 u.g.n. Istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wyłącznie w razie niezrealizowania celu wywłaszczenia możemy mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. W analizowanej sprawie nie można było jednak mówić o zbędności spornej działki na cel wywłaszczenia, bo w rozpoznawanym przypadku, jak wyżej wspomniano, doszło do realizacji tego celu.
Wyjaśnienia poza tym wymaga, że sposób sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. przez błędna wykładnię wskazuje, że w istocie odnosi się on do ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Z argumentacji przytoczonej na poparcie tego zarzutu wynika bowiem, że nieprawidłowo Sąd I instancji nie przyjął ustaleń faktycznych, które niewątpliwie świadczą o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia oraz że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął jako prawidłowe ustalenia organów co do celu wywłaszczenia. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12, 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12, 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15 i syn akt II FSK 1690/15).
Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli przez Sąd I instancji polegającej na oddaleniu skargi na zaskarżoną decyzję, wobec tego, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego przez nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów u.g.n. do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, są niezasadne.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną rozpoznaną na posiedzeniu niejawnym oddalił na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a.