I OSK 2052/20

I OSK 2052/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2003/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-28
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 10 poz 51
par. 5
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Powiatu Koneckiego i Skarbu Państwa - Starosty Koneckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2003/19 w sprawie ze skarg Powiatu Koneckiego i Skarbu Państwa - Starosty Koneckiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 2003/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Powiatu Koneckiego i Skarbu Państwa – Starosty Koneckiego na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2019 r. w przedmiocie reformy rolnej.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Pismem z dnia 13 listopada 2013 r. K.F. wystąpiła z wnioskiem o wydanie w trybie i na zasadach uregulowanych w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), decyzji administracyjnej stwierdzającej, że przedsiębiorstwo pn. "S.", położone w M. nie podpadało pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Decyzją z dnia 22 marca 2016 r. Wojewoda Świętokrzyski:
1) stwierdził, że przedmiotowe przedsiębiorstwo, stanowiące dawną własność S.F., usytuowane obecnie na terenie działek nr: [...], [...] i [...], o łącznej pow. 1,4775ha, położonych w obrębie [...], gmina R., powiat konecki - nie podpadało pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;
2) stwierdził, że decyzja nie narusza praw wieczystego użytkowania do nieruchomości składającej się z działek wymienionych w poprzednim punkcie.
Odwołania od punktu 1-szego ww. decyzji wnieśli Skarb Państwa - Starosta Konecki oraz Powiat Konecki, natomiast odwołanie od punktu 2-giego decyzji wniosła wnioskodawczyni.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 25 czerwca 2019 r.: 1) utrzymał pkt 1 decyzji Wojewody w mocy; 2) uchylił decyzję Wojewody w pkt 2 i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie.
Skargi na ww. decyzję wnieśli Powiat Konecki oraz Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę Koneckiego, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 77, 80, 84, 138 k.p.a.; 2) art. 64 w zw. z art. 21 Konstytucji RP; 3) art. 61 §1 k.p.a.; 4) art. 28 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi ocenił, że część nieruchomości ziemskiej, objęta przedmiotem żądania wniosku, z którego wszczęto kontrolowane postępowanie, została zasadnie zakwalifikowana przez organy jako przedsiębiorstwo, nie będące przedsiębiorstwem przemysłu rolnego, a tym samym nie podpadające pod działanie art. 2 ust. 1 lit. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżących, nie miał także znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, że w latach 40 i 50 ubiegłego wieku w stosunku do tego samego przedsiębiorstwa toczyło się również postępowanie nacjonalizacyjne, uregulowane w przepisach ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej.
Ponadto, orzekające w sprawie organy nie były upoważnione do stosowania w kontrolowanym postępowaniu instytucji nieodwracalnych skutków prawnych, przewidzianej w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonywanie oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem wystąpienia tego rodzaju skutków dopuszczalne jest wyłącznie w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (postępowanie nadzorcze), prowadzonym na postawie art. 156 i nast. k.p.a., w którym to postępowaniu organ nadzorczy kontroluje w kontekście kryteriów z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. legalność decyzji administracyjnej wydanej we wcześniej zakończonym postępowaniu administracyjnym.
Trafnie przyjął przy tym organ odwoławczy, reformując w tym zakresie decyzję Wojewody, że organ orzekający w przedmiocie stwierdzenia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie jest upoważniony do orzekania (tak jak to uczynił Wojewoda w pkt 2 swojej decyzji), że decyzja pozytywna dla wnioskodawcy nie narusza praw użytkowników wieczystych gruntów objętych postępowaniem. Co do zasady zatem użytkownik wieczysty winien poszukiwać ochrony przed naruszeniem jego prawa na zasadach ogólnych, tj. wynikających z zasady rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych.
W ocenie Sądu skarżący nie są także uprawnieni do powoływania się, jako na wadę kontrolowanego postępowania, na niezapewnienie przez organy udziału w sprawie innym osobom, które w ocenie skarg posiadały w niej interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Okoliczności tej nie może brać pod uwagę z urzędu także Sąd.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Skarb Państwa – Starosta Konecki oraz Powiat Konecki, zarzucając naruszenie:
I) przepisów postępowania, których to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy jak i sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym;
b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 28, 29, 61 § 4 k.p.a. wobec nieustalenia prawidłowo stron postępowania i braku udziału tych stron w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym;
c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 170 p.p.s.a. przez uznanie, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1724/13 nie ma znaczenia i nie wiąże organy jak i sądy w niniejszej sprawie;
II) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 i w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez błędną ich wykładnię i oddalenie skarg mimo, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i majątek został prawnie rozdysponowany.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;
2) zasądzenie kosztów postępowania, także za postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym;
3) rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Istotne jest również uzasadnienie skargi kasacyjnej, które powinno korespondować ze sformułowanymi zarzutami skargi i stanowić ich uzasadnienie.
W rozpoznawanej sprawie zostały wniesione dwie skargi kasacyjne, jest to skarga kasacyjna Powiatu Koneckiego oraz skarga kasacyjna Skarbu Państwa - Starosty Koneckiego. Obie skargi kasacyjne sporządzone zostały przez tego samego pełnomocnika, zawierają tożsame zarzuty i jednakowe uzasadnienie, stąd też odnosząc się do zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny ma na uwadze zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych.
W skargach kasacyjnych sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania w pkt I i zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego w pkt II. W ramach zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego sformułowanego w pkt II wskazano na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 i w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skarg mimo, iż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne i majątek został prawnie rozdysponowany. W przypadku gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego z reguły w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jednak w okolicznościach tej sprawy mając na uwadze jakie przepisy materialnoprawne stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, która była kontrolowana przez Sąd I instancji, a jakie zostały wskazane w zarzucie dotyczącym naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy się odnieść do kwestii materialnoprawnych.
Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy przedsiębiorstwo "S." podpadało, czy nie podpadało pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, tym samym podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił powołany przepis dekretu oraz przepisy § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast zarzuty skarg kasacyjnych nie obejmują żadnych przepisów dotyczących reformy rolnej.
Stąd też wskazać tylko należy, że nieruchomości ziemskie, określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnego wynagrodzenia, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 września 1944 r. i z tym dniem następowało z mocy prawa przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Przejście prawa własności na podstawie dekretu PKWN następowało z mocy prawa, było nabyciem o charakterze pierwotnym. Istotną, a można rzec wprost fundamentalną cechą tej regulacji jest, że pozbawienie własności w trybie dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie następuje w drodze indywidualnego aktu stosowania prawa, w tym również aktu o charakterze deklaratoryjnym. Skarb Państwa uzyskiwał prawo własności nieruchomości ziemskich o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu bez potrzeby podejmowania jakiejś czynności prawnej, a w szczególności uzyskania orzeczenia (decyzji) określonego organu. Mając jednak na uwadze że w praktyce mogły powstać wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu, w § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tym samym postępowanie o którym mowa w § 5 rozporządzenia, a które wszczynane jest na wniosek strony, stanowi administracyjną drogę prawną za pomocą której można żądać ustalenia w drodze decyzji administracyjnej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Czyli indywidualny akt stosowania prawa jakim jest decyzja administracyjna wydawana na podstawie § 5 rozporządzenia jest środkiem prawnym, z którego można skorzystać wówczas gdy dekret o reformie rolnej został nieprawidłowo zastosowany. Podkreślić przy tym należy, że orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie było regułą, czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich, czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości (§ 6 rozporządzenia). Dodatkowo należy również zwrócić uwagę na treść art. 6 dekretu, który wskazuje, że działaniem dekretu objęte były również przedsiębiorstwa przemysłu rolnego znajdujące się na nieruchomościach ziemskich wymienionych w art. 2 dekretu. Mając na uwadze przedmiot sprawy zasadnym było odwołanie się do wskazanych wyżej przepisów dotyczących reformy rolnej, które stanowiły podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji.
Natomiast odnosząc się do zarzutu skarg kasacyjnych sformułowanego w pkt II a dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 64 i w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skarg mimo, iż nastąpiły nieodwracalne skutki prawne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak sformułowany zarzut jest niezasadny. Przede wszystkim zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie odwoływał się do treści art. 21 i art. 64 Konstytucji, nie dokonywał tym samym wykładni powyższych przepisów. Natomiast w związku z tym, że w skargach skarżący posługiwali się pojęciem "nieodwracalne skutki prawne" Sąd I instancji wyjaśnił, że orzekające w sprawie organy nie były upoważnione do stosowania w niniejszym postępowaniu instytucji nieodwracalnych skutków prawnych, przewidzianej w art. 156§ 2 k.p.a., albowiem instytucja ta może być stosowana tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast niniejsze postępowanie prowadzone na podstawie § 5 i 6 rozporządzenia wykonawczego do dekretu prowadzone było w trybie zwykłym, stąd też w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym nie można stosować instytucji, które są przewidziane w trybie nadzorczym. Zasadnie również Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w niniejszym postępowaniu przepisy materialnoprawne, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej nie przewidują stosowania instytucji "nieodwracalnych skutków prawnych", a takiej możliwości nie można wyprowadzić z zasad konstytucyjnych. Z tym stanowiskiem Sądu i instancji należy się zgodzić.
Natomiast w zarzucie skarg kasacyjnych, skarżący zarzucają naruszenie art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię. Powołany art. 21 Konstytucji stanowi: Ust. 1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Ust. 2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z kolei art. 64 Konstytucji RP ma następującą treść: Ust. 1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Ust. 2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Ust. 3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącego tego zarzutu wskazano, że istnieje ewidentna sprzeczność zaskarżonej decyzji z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, od 1944 r. minęło ponad 70 lat i obecny właściciel nie może funkcjonować w przeświadczeniu, że prawo własności może być mu w każdej chwili odebrane. Dalej wskazano, że w niniejszej sprawie nie można wprawdzie stosować art. 156 § 2 k.p.a., ale można się posiłkować bogatym orzecznictwem sądowym odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych i tutaj powołano: uchwałę z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2001/10, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2634/14, stwierdzając, że NSA wyraźnie wskazuje na to, że w razie ustanowienia użytkowania wieczystego zgodnie z prawem nie można stwierdzić nieważności decyzji. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest niezasadny. Odnośnie art. 21 Konstytucji RP, to poza jego powołaniem w zarzucie skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek uzasadniania, w tym dotyczącego błędnej wykładni. Natomiast odnośnie art. 64 Konstytucji RP to przede wszystkim należy zwrócić uwagę na jego zakres podmiotowy. Prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia przysługują każdemu, a zatem osobom fizycznym niezależnie od posiadanego obywatelstwa oraz osobom prawnym prawa prywatnego, w tym spółkom prawa handlowego i spółdzielniom mieszkaniowym (zob. TK – SK 12/98, K 5/01, P 16/08). Poza zakresem art. 64 pozostaje własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, gdyż organy państwowe i komunalne nie są podmiotami konstytucyjnych praw i wolności, a ich własność chroniona jest z mocy innych przepisów konstytucyjnych. Z kolei powołana uchwała 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 ma następującą treść: "Dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji", powołany wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2001/10 dotyczy nieodwracalnych skutków prawnych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, zaś wskazany wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 2634/14, zawiera błąd w danych. Niemniej powołana uchwała OPS 14/99 oraz wyrok NSA w sprawie II OSK 2001/10 dotyczy nieodwracalnych skutków prawnych, ale w postępowaniach o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie w postępowaniach zwykłych. Mając powyższe na uwadze, zarzut skarg kasacyjnych dotyczący naruszenia prawa materialnego nie ma uzasadnionych podstaw.
Odnosząc się do zarzutów skarg kasacyjnych sformułowanych w pkt I, a dotyczących naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne.
W zarzucie sformułowanym w pkt I lit. a) wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie sprawy jak i sprzeczność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych dotyczącym tego zarzutu wskazano, że ustalając stan faktyczny organy powinny mieć na względzie datę wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, tj. 13 września 1944 r. podczas gdy organ II instancji powołuje jako dowody pisma urzędowe z dat późniejszych, tj. 7 marca 1950 r. Wojewódzkiej Dyrekcji Przemysłu Miejscowego w Łodzi do Ministerstwa Przemysłu Lekkiego, w którym poinformowano, ile wynosi maksymalna zdolność produkcyjna zakładu, oraz pismo z dnia 17 czerwca 1950 r., w którym mowa jest o zakładzie przemysłowym w M. Dalej jako dowód, że przedsiębiorstwo nie działało szereg lat przed wojną wskazano, że z dniem 1 stycznia 1934 r. wszedł w życie Kodeks handlowy, tym samym przedmiotowe przedsiębiorstwo winno zostać wpisane do rejestru handlowego, aby mogło prowadzić działalność gospodarczą, a jak wynika z ustaleń organu I instancji przedsiębiorstwo nie było wpisane do rejestru. Nadto w uzasadnieniu tego zarzutu podano: "Organ II instancji przyznaje w uzasadnieniu decyzji /str.6/, że nawet w protokole przejęcia majątku Ruda Maleniecka z dnia 12-13 lutego 1945 r. sporna fabryka nie została wymieniona w p. 4 dotyczącym zakładów przemysłowo-rolnych."
Odnosząc się zatem do tego zarzutu sformułowanego w pkt I lit. a Naczelny Sąd Administracyjny ustosunkuje się do powyższych trzech kwestii podniesionych w jego uzasadnieniu.
Przechodząc się do pierwszej z podniesionych kwestii dotyczącej ustalenia stanu faktycznego, to w pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew sugestii skarżących kasacyjnie ustalenia te zostały oparte nie tylko na dwóch dowodach w postaci pism z dnia 7 marca 1950 r. i 17 czerwca 1950 r., ale w oparciu o szereg innych dowodów wskazanych w decyzjach organu I i II instancji. Przede wszystkim wskazać należy, na dokumenty dotyczące remanentu w fabryce wg stanu styczeń-luty 1945 r., w którym wymienione zostały wszystkie urządzenia i maszyny fabryczne, a także inwentarzem fabryki sporządzonym na dzień 31 grudnia 1945 r., w którym wykazany został majątek stały przedsiębiorstwa szczegółowo wymieniony, budynki, ruchomości, maszyny, urządzenia, surowce, materiały pomocnicze, wyroby gotowe, środki płatnicze, należności i inne aktywa, a także pasywa przedsiębiorstwa, kapitały własne, kapitały obce, umorzenia, rezerwy. Z kolei protokołem zdawczo odbiorczym z dnia 31 października 1945 r. przedsiębiorstwo pn. "S." nazwane po wojnie Fabryką [...] zostało przekazane w zarząd państwowy Dyrekcji Przemysłu Miejscowego Województwa Łódzkiego. W aktach sprawy znajduje się opinia "co do stanu faktycznego i charakteru przedsiębiorstwa pod firmą S. w M. w związku z umieszczeniem go na liście do upaństwowienia sporządzona w dniu 30 kwietnia 1947 r. przez rzeczoznawcę Izby Przemysłowo-Handlowej w Łodzi. Opinia zawiera informację, że przedsiębiorstwo to zakład przetwórczy przemysłu metalowego, nastawiony na produkcję prostych narzędzi rolniczych jak: szpadle, szufle, rygle, gwoździe. Ponadto w aktach sprawy znajdują się: opinia z dnia 11 czerwca 1948 r. dla Głównej Komisji do spraw Upaństwowienia Przedsiębiorstw w Warszawie, w której zawarto informację, że fabryka w dniu 5 lutego 1946 r. wyrabiała na jedną zmianę 1.200 szpadel, 3.500 narożników i 10.000 sztuk gwoździ. Produkcja ciętych gwoździ budowlanych oraz narożników nie jest ciągła, lecz dorywcza w miarę napływu zamówień. Wymienione wyżej dokumenty, w tym z 1945 r. stanowiły istotny materiał dowodowy, w oparciu o który organy poczyniły ustalenia faktyczne w sprawie. Stąd też twierdzenia skarżących kasacyjnie, że ustalenia faktyczne w sprawie zostały poczynione w oparciu o dwa dokumenty stanowiące pisma z dnia 7 marca 1950 r. i 17 czerwca 1950 r. pozostają w sprzeczności z zebranym, przedstawionym i omówionym materiałem dowodowym w sprawie. Mając na uwadze, że przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie, czy przedsiębiorstwo pn. "S. treść art. 6 dekretu niezbędne były rozważania dotyczące przedsiębiorstwa przemysłu rolnego, związku funkcjonalnego pomiędzy takim przedsiębiorstwem a gospodarstwem rolnym, które prawidłowo zostały w sprawie przeprowadzone, a wynikająca z nich konkluzja wskazuje na brak takiego związku. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy zostały oparte o szeroki i różnorodny materiał dowodowy, zważywszy na upływ czasu, Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy skontrolował i ocenił ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, a sformułowany w skargach kasacyjnych w pkt I lit. a zarzut naruszenia przepisów postępowania nie podważył poczynionych ustaleń.
Odnosząc się do drugiej podniesionej kwestii związanej z obowiązującym od 1 stycznia 1934 r. Kodeksem handlowym i brakiem wpisu do rejestru handlowego przedmiotowego przedsiębiorstwa, co ma wskazywać na brak możliwości prowadzenia działalności, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższe stanowisko nie jest prawidłowe. Przypomnieć zatem należy podstawowe zasady wynikające z Kodeksu handlowego dotycząca wpisu do rejestru handlowego. Zgodnie z art. 2 § 1 Kupcem jest, kto we własnym imieniu prowadzi przedsiębiorstwo zarobkowe, § 2 Gospodarstwa rolnego nie uważa się za przedsiębiorstwo zarobkowe. Natomiast art. 4 § 1 stanowi, że kupiec, który prowadzi przedsiębiorstwo zarobkowe w większym rozmiarze, jest kupcem rejestrowym. W § 2 zawiera delegację ustawową dla Ministra przemysłu i handlu w porozumieniu z Ministrami Skarbu, Sprawiedliwości oraz Rolnictwa i Reform Rolnych do określenia w drodze rozporządzenia, jakie przedsiębiorstwo uważa się za prowadzone w większym rozmiarze. Zgodnie z art. 6 Kupiec rejestrowy obowiązany jest wpisać się do rejestru handlowego. Natomiast zgodnie z art. 7 § 1 kto prowadzi gospodarstwo rolne w większym rozmiarze, może być na swe żądanie wpisany do rejestru handlowego i przez wpis staje się kupcem rejestrowym, w § 2 zawarto delegacje ustawową dla Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w porozumieniu z Ministrami Skarbu, Sprawiedliwości oraz Przemysłu i Handlu do określenia w drodze rozporządzenia jakie gospodarstwa rolne uważa się prowadzone w większym rozmiarze. Z powyższych regulacji wynika generalna zasada, że obowiązek wpisu do rejestru handlowego nie dotyczy każdego kupca prowadzącego przedsiębiorstwo zarobkowe, a tylko kupca który prowadzi przedsiębiorstwo zarobkowe w większym rozmiarze. Składając wniosek o wpis do rejestru handlowego kupiec musiał wykazać, że spełnione są przesłanki przedsiębiorstwa zarobkowego w większym rozmiarze (określone w rozporządzeniu). Natomiast w przypadku prowadzenia gospodarstwa rolnego większym rozmiarze (przesłanki określone zostały w rozporządzeniu) wpis do rejestru handlowego nie był obowiązkowy, natomiast na wniosek prowadzącego wpis mógł być dokonany. Z powyższego wynika, że brak wpisu do rejestru handlowego nie oznacza, że prowadzenie przedsiębiorstwa zarobkowego przez kupca było niedopuszczalne.
Odnosząc się do trzeciej podniesionej kwestii, tj. protokołu przejęcia majątku R. na cele reformy rolnej z dnia 12-13 lutego 1945 r., w którym w pkt 4 dotyczącym zakładów przemysłowo-rolnych nie została wymieniona sporna fabryka (a np. wymieniono młyn wodny), to informację tą należy uzupełnić, że w protokole tym wykazując skład majątku podano: majątek rolny o pow. 2168,90ha, tartak, młyn wodny, fabryka szpadli i gwoździ "M." oraz stacja biologiczna S. jako fundacja majątku. Z powyższego protokołu (który nie jest aktem stosowania prawa, ani nie stanowił podstawy do wpisu do księgi wieczystej) wynika, że przedsiębiorstwo pn. "S." objęto działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej. Natomiast postępowanie mające na celu ustalenie, czy prawidłowo wówczas przyjęto, że przedmiotowe przedsiębiorstwo podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a więc postępowanie prowadzone na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu, to postępowanie, które zakończyło się zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 26 czerwca 2019 r. kontrolowaną w obecnym postępowaniu.
W zarzucie sformułowanym w pkt I lit. b) wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 28, 29, 61 § 4 k.p.a. wobec nieustalenia prawidłowo stron postępowania i braku udziału tych stron w postępowaniu administracyjnym i sądowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w postępowaniu sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego (zakończonej wyrokiem NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1724/13) występowało 14 uczestników i tyle osób powinno brać udział w charakterze strony w obecnym postępowaniu. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać na dwie kwestie: pierwsza na którą wskazywał już Sąd I instancji, a która ma charakter ogólny, generalny, iż tylko podmiot, który uznaje że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu, a może to uczynić w ramach wniosku o wznowienie postępowania, a druga kwestia wprost dotyczy okolicznościami tej sprawy, mianowicie będące przedmiotem tego postępowania działki nr [...], [...] i [...] o łącznej pow. 1,4775ha stanowią własność Skarbu Państwa i są w użytkowaniu wieczystym Powiatu Koneckiego, tym samym nie ma osób trzecich, które do tych działek posiadają tytuł prawny. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący nieustalenia prawidłowo stron postępowania jest niezasadny.
W zarzucie sformułowanym w pkt I lit. c) wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 170 p.p.s.a. przez uznanie, że wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1724/13 nie ma znaczenia i nie wiąże organy jak i sądy w niniejszej sprawie. Odnosząc się do tego zarzutu to przede wszystkim należy wskazać, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na s. 22 i 23 odniósł się szczegółowo do wyroku NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1724/13 i z tym stanowiskiem zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. W sprawie I OSK 1724/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne Powiatu Koneckiego i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Koneckiego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1530/12, którym oddalone zostały skargi skarżących na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 25 maja 2012 r., utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia 21 grudnia 2011 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia nr 51 Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia 18 września 1950 r. wydanego w przedmiocie nacjonalizacji przedsiębiorstwa p.n. "S.". Jak wynika bowiem z dokumentów powołanych w uzasadnieniach wskazanych wyroków, w dacie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia 18 września 1950 r., nieruchomości na których znajdowało się przedmiotowe przedsiębiorstwo stanowiły już własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej.
Powołany wyrok NSA w sprawie I OSK 1724/13 oczywiście wiąże sądy i organy, a sformułowany zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. jest wynikiem nieprawidłowej oceny uzasadniania wyroku. Mianowicie w dacie jego wydawania, podobnie jak w dacie wydania wyroku WSA i zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki z dnia 25 maja 2012 r. istniejący stan prawny wskazywał, że przedmiotowa nieruchomość na której znajdowało się przedsiębiorstwo została objęta działaniem dekretu o reformie rolnej. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny jak i Sąd I instancji odwołując się w uzasadnieniu wyroku do stanu prawnego nieruchomości wynikającego z dekretu o reformie rolnej nie czynił, bo nie mógł czynić w tym zakresie żadnych ustaleń, co do podpadania lub niepodpadania przedmiotowej nieruchomości pod działanie art. 2 pkt 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, a tylko przywołał stan prawny jaki został ukształtowany w oparciu o przepisy dekretu o reformie rolnej, w tym zaświadczenie Sądu Grodzkiego w Końskich, Oddział Ksiąg Wieczystych nr [...] z dnia 23 września 1948 r., z którego wynika że również tytuł własności nieruchomości na której znajduje się przedmiotowe przedsiębiorstwo został przepisany na rzecz Skarbu Państwa na podstawie pisma Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Łodzi z dnia 31 lipca 1946 r. jako przejętych na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 dekretu o reformie rolnej. Należy jeszcze raz wyraźnie zaznaczyć i podkreślić, że w sprawie I OSK 1724/13 Naczelny Sąd Administracyjny (podobnie jak Sąd I instancji i organy) tylko odwołał się do stanu prawnego nieruchomości jaki został ukształtowany w latach 1946-1948 na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej i jaki na datę orzekania nie został podważony, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny i nie wypowiadał się, czy ustalenia dotyczące podpadania pod dekret o reformie rolnej przedmiotowej nieruchomości są prawidłowe. Jak wskazano bowiem na wstępie w uwagach dotyczących dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rozporządzenia wykonawczego do dekretu z dnia 1 marca 1945 r. nabycie prawa własności na podstawie dekretu o reformie rolnej następowało z mocy prawa bez wydawania indywidualnego aktu (decyzji) stosowania prawa, natomiast w przepisach rozporządzenia przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Tym samym postępowanie o którym mowa w § 5 rozporządzenia, a które wszczynane jest na wniosek strony, stanowi administracyjną drogę prawną za pomocą której można żądać ustalenia w drodze decyzji administracyjnej, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e, a tym samym, że dekret o reformie rolnej został nieprawidłowo zastosowany. Takie postępowanie prowadzone na podstawie § 5 rozporządzenia ma charakter postępowania zwykłego (a nie nadzwyczajnego) i jest przedmiotem niniejszej sprawy. Stąd też zarzut skarg kasacyjnych dotyczący naruszenia art. 170 p.p.s.a. nie może być uwzględniony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skarg kasacyjnych są niezasadne i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.