I OSK 2049/20

I OSK 2049/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1387/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2020-03-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.81a § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolantka: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1387/19 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 29 października 2019 r. nr N-I.7581.2.51.2019 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz M. K. kwotę 1.257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 17 marca 2020 r. II SA/Rz 1387/19, oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z 29 października 2019 r. nr N-l.7581.2.51.2019, w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.
K. K., B. K. oraz M. K. zwrócili się do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] podnosząc, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia.
W związku z faktem, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowi własność Gminy Miasto Rzeszów, Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 4 lutego 2015 r. wyłączył Prezydenta Miasta R. od rozpatrzenia niniejszej sprawy, wskazując jednocześnie Starostę R. do jej załatwienia.
Starosta R.decyzją z 16 lipca 2015 r. orzekł m.in.: o zwrocie na rzecz K. K. w 1/3 cz., B. K. w 1/3 cz. oraz M.K. w 1/3 cz., nieruchomości położonej w obr. [...] w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2049 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto R., powstałej z podziału działki nr [...]; o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Miasto R. zwaloryzowanej ceny sprzedaży nieruchomości w łącznej kwocie 98.784 zł oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0072 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto R., powstałej z podziału działki nr [...].
Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia 31 sierpnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 14 lipca 2016 r. II SA/Rz 1425/15 uchylił wskazane wyżej decyzje organów obydwu instancji. W ocenie Sądu w sprawie nie poczyniono ustaleń faktycznych, które pozwalałyby na precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Wyrokiem z 18 lipca 2018 r. I OSK 2159/16, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasto R. od ww. wyroku.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta R.decyzją z 25 czerwca 2019 r. orzekł m.in.: o zwrocie na rzecz K. K. w 1/3 cz., B.K. w 1/3 cz. oraz M. K. w 1/3 cz., nieruchomości położonej w obr. [...] w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2049 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto R., powstałej z podziału działki nr [...], obj. KW nr [...]; o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Miasto R. zwaloryzowanej ceny sprzedaży nieruchomości w łącznej kwocie 103.104 zł oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0072 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto R., powstałej z podziału działki nr [...], obj. KW nr [...].
Starosta R. przyjął, że na podlegającej zwrotowi działce nr [...] o pow. 0,2049 ha, powstałej z podziału działki nr [...], nie został zrealizowany cel związany z jej wywłaszczeniem, co stanowi podstawę do orzeczenia ojej zwrocie.
Odwołania od tej decyzji złożyli: Dyrektor Przedszkola Publicznego nr [...] w R. oraz Gmina Miasto R..
Wojewoda Podkarpacki decyzją z 29 października 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2049 ha, stanowiącej własność Gminy Miasto R., powstałej z podziału działki nr [...] oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0072 ha.
Wyjaśnił, że w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie aktu notarialnego nr Rep. A. [...] z 28 września 1987 r., S. K. zbył na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] położoną w obr. [...] R – S.. Z samej treści aktu notarialnego nie wynika jednoznacznie, jaki był cel nabycia ww. nieruchomości przez Skarb Państwa. Jednakże z akt sprawy, np. pisma Urzędu Miejskiego w R. z 30 września 1987 r. można wywieść, że celem nabycia była budowa szkoły podstawowej przy ulicy S. w R.. Zaś z decyzji Prezydenta Miasta R. z 7 lipca 1986 r. ustalającej lokalizację inwestycji wynika, że celem nabycia była budowa szkoły podstawowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Za urządzenia towarzyszące należy uznać elementy placu rekreacyjnego.
Z uwagi na fakt, że 16 kwietnia 2015 r. wnioskodawcy zmodyfikowali wniosek w ten sposób, że nie domagali się zwrotu części działki nr [...], która obecnie stanowi część ulicy S. w R., organ I instancji dokonał podziału działki nr [...] na działki nr [...], co do której cofnięto wniosek zwrotowy, oraz działki nr [...], co do której wniosek zwrotowy pozostał aktualny.
Z przeprowadzonych przez organ I instancji 16 kwietnia 2015 r. oraz 21 stycznia 2019 r. oględzin objętej wnioskiem nieruchomości wynika, że wywłaszczona nieruchomości stanowi obecnie teren przedszkola, na którym urządzony jest plac zabaw. Na nieruchomości znajduje się 10 urządzeń placu zabaw takich jak: huśtawki, piaskownica, zjeżdżalnie, ławki. Ponadto znajdują się na niej liczne nasadzenia drzew i krzewów. Ta część nieruchomości pozostaje ogrodzona.
Organ II instancji stwierdził, że cel wywłaszczenia, tj. budowa szkoły podstawowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi został w części zrealizowany poprzez budowę urządzeń towarzyszących, a w pozostałej części uległ modyfikacji na inny cel oświatowy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska Organu I instancji, według którego działka nr [...], na której znajduje się plac rekreacyjny, nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i przez to podlega zwrotowi na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Dokonując analizy zebranych dokumentów, w szczególności kopii mapy ewidencyjnej z 5 lutego 2019 r. wykonanej na potrzeby niniejszego postępowania z naniesionymi elementami koncepcji zagospodarowania terenu opracowanej w czerwcu 1986 r. oraz elementami planu realizacyjnego terenu opracowanego w lutym 1987 r. organ wskazał, że poza budynkiem sali sportowej zlokalizowanej na działce [...], planowana była również budowa placu rekreacyjnego dla dzieci młodszych (część północno-wschodnia działki [...]), budowa palcu rekreacyjnego dla dzieci starszych (część południowo- zachodnia działki [...]), a także budowa ogródka. Tak więc koncepcje zagospodarowania przewidywały budowę urządzeń służących do rekreacji dla dzieci młodszych i starszych. Podczas dokonanych dwukrotnych oględzin stwierdzono, że na nieruchomości znajduje się 10 urządzeń placu zabaw, takich jak: huśtawki, piaskownica, zjeżdżalnie, ławki, czyli elementy placu rekreacyjnego służącego do aktywności umysłowej lub fizycznej podejmowanej poza nauką. Ponadto koncepcje zagospodarowania przewidywały budowę ogródka oraz licznych nasadzeń, które również znajdują obecnie się na działce objętej wnioskiem zwrotowym.
Pomimo tego, że na przedmiotowej nieruchomości nie funkcjonuje planowana poprzednio szkoła podstawowa, to istniejące przedszkole de facto służy realizacji tego samego celu oświatowego, rozumianego jako zapewnienie dzieciom edukacji. Różnica polega jedynie na wieku osób poddanych edukacji w danej placówce. Sytuacja ta, zdaniem organu II instancji powoduje, że nie mowy na gruncie przedmiotowej sprawy o wykorzystaniu nieruchomości niezgodnie z celem na jaki została nabyta. Tym samym zaś zachodzi brak podstaw do orzeczenia jej zwrotu. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie doszło do modyfikacji zmieniającej charakter celu wywłaszczenia.
Z przytoczonych powyżej względów zasadne jest stwierdzenie, iż na objętej wnioskiem zwrotowym części wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel, na który została ona nabyta, co skutkuje koniecznością orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Z uwagi na fakt, że wnioskodawcy odstąpili od żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dz. nr 1099/1, orzeczono o umorzeniu postępowania w tym zakresie.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł M. K. Podniósł m. in., że nie można w żaden sposób utożsamiać wybudowania hal sportowych (zadaszonego budynku) o znaczeniu specjalistycznym i przeznaczonego do prowadzenia zajęć sportowych dla dzieci i młodzieży w wieku 7-18 lat, do umiejscowienia na tym samym terenie kilku obiektów tzw. "małej architektury" tj: huśtawki, piaskownice, zjeżdżalnie, ławki itp. W niniejszej sprawie mamy wiec do czynienia ze zmianą celu wywłaszczenia (a nie z modyfikacją), która to zmiana została dopuszczona przez ustawodawcę w art. 136 ust. 2 u.g.n. Zmiana taka wymaga jednak uprzedniego zawiadomienia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o tym zamiarze, z informacją o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Organ II instancji całkowicie pominął istotę celu wywłaszczenia działki nr [...] wskazaną w dokumentacji wywłaszczeniowej. Na mapie ewidencyjnej wyraźnie zaznaczono, że na przedmiotowej działce powstać miał budynek z salami sportowymi dla młodzieży szkolnej (czyli dzieci objętych obowiązkiem szkolnym), a pozostała cześć działki przeznaczona na place rekreacyjne, została zaprojektowana mając na uwadze wybudowanie sal sportowych i wiaty oraz podział terenu rekreacyjnego na dzieci starsze i dzieci młodsze ale uczące się w szkole podstawowej.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem z 17 marca 2020 r. II SA/Rz 1387/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że działania organów podejmowane w niniejszej sprawie były już przedmiotem oceny sądowej WSA w Rzeszowie i NSA. Z wyroków tych wynikał dla organów administracji obowiązek poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia, warunkującego uznanie jego realizacji bądź zbędności nieruchomości uzasadniającej jej zwrot. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
W kontekście powyższego Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż mimo rozbieżnej oceny prawidłowo i wyczerpująco zebranego materiału dowodowego przez organ I i II instancji, zaskarżona decyzja Wojewody jawi się jako wydana zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa materialnego. Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n).
W sprawie nie budzi wątpliwości, że będąca przedmiotem postępowania nieruchomość została zbyta w 1987 r. na rzecz Skarbu Państwa przez S. K. Mimo, że w treści aktu notarialnego nie wskazano jednoznacznie celu nabycia, z akt sprawy pośrednio wynika, że celem tym była budowa szkoły podstawowej przy ulicy S. w R. wraz z urządzeniami towarzyszącymi.
Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w realizację celu wywłaszczenia wpisuje się urządzenie na przedmiotowej nieruchomości placu zabaw stanowiącego część przedszkola funkcjonującego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod planowaną budowę szkoły.
W tym zakresie Sąd I instancji podzielił wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko Wojewody, że mimo braku realizacji pierwotnego zamierzenia, cel wywłaszczenia został zrealizowany poprzez budowę urządzeń towarzyszących funkcjonującego przedszkola, ulegając dopuszczalnej modyfikacji w ramach tego samego celu przeznaczenia, tj. na potrzeby oświatowe (edukacyjne). Stanowisko to pozostaje spójne z koncepcją zagospodarowania terenu opracowaną w czerwcu 1986 r. oraz elementami planu realizacyjnego terenu z lutego 1987 r., wg których na wywłaszczonej działce oprócz budynku sali sportowej planowana była również budowa placu rekreacyjnego dla dzieci młodszych, palcu rekreacyjnego dla dzieci starszych oraz ogródka. W tą koncepcję zagospodarowania w pełni wpisuje się budowa placu zabaw dla uczęszczających do przedszkola dzieci, z urządzeniami rekreacyjnymi obejmującymi huśtawki, piaskownicę, zjeżdżalnie, ławki oraz towarzyszącą im zieleń.
Pomimo zatem tego, że wywłaszczony teren nie wszedł w skład planowanej szkoły lecz przedszkola, nie świadczy to o jego zbędności na cel wywłaszczenia, skoro cel ten w rzeczywistości został zrealizowany, a różnica polega jedynie na wieku osób korzystających z wywłaszczonej nieruchomości i podmiocie, który tą nieruchomością administruje.
Sytuacja ta w ocenie Sądu I instancji wyklucza niezgodność wykorzystania nieruchomości z celem jej nabycia, a tym samym nie uzasadnia jej zwrotu na rzecz spadkobierców byłego właściciela z powodu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej: u.g.n.) poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany pomimo jego modyfikacji, która jest całkowicie niezgodna z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej oraz dowolne uznanie, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, bez zbadania i określenia terminu rozpoczęcia i zakończenia budowy placu zabaw na potrzeby Przedszkola Publicznego nr [...] w R.;
2. art. 136 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nie doszło do zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikacji;
3. art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne uznanie, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia, pomimo że cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany i nieruchomość stała się zbędna w celu jego osiągnięcia co narusza gwarancje konstytucyjnego prawa własności;
4. art. 137 ust. 2 u.g.n. poprzez uznanie, że realizacja celu wywłaszczenia powstała na całej uprzednio wywłaszczonej nieruchomości;
II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania przez sąd I instancji istoty sprawy, w tym w szczególności powierzchowne rozpoznanie podniesionych w sprawie zarzutów, co znajduje odzwierciedlenie w treści sporządzonego uzasadnienia, w którym Sąd pierwszej instancji powielił jedynie rozstrzygnięcie organu II instancji pomimo iż kwestia niezgodności budowy placu zabaw na potrzeby Przedszkola Publicznego nr [...] w R. z celem wywłaszczenia nieruchomości świadczy o konieczności zwrotu nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia zgodnie z przesłankami określonymi w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n.;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w błędnym przyjęciu stanowiska organu II instancji, że budowa sal sportowych i wiaty, tj: zadaszonych budynków dla dzieci w wieku szkolnym jest tożsame z budową niezadaszonego placu zabaw dla dzieci w wieku przedszkolnym niezwiązanego trwale z budynkiem Przedszkola Publicznego nr [...] w R. oraz uznaniu, że ogródek przedszkolny spełnia wymagania dla placów rekreacyjnych dal dzieci młodszych i starszych co w konsekwencji skutkowało uznaniem spełnia pierwotnego celu wywłaszczenia;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez uznanie iż organ II instancji słusznie rozstrzygną wątpliwości co do co do stanu faktycznego sprawy na korzyć organu a nie skarżącego;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uznanie za prawidłowe stanowiska organu II instancji, że z jednej strony doszło do modyfikacji celu wywłaszczenia na inny cel oświatowy, a z drugiej, że takiej modyfikacji nie było oraz brakiem podania konkretnej podstawy prawnej wydania decyzji wraz z jej wyjaśnieniem oraz przytoczeniem przepisów prawa potwierdzających słuszność wyraźnego stanowiska;
6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy II instancji przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego wskazanego w skardze.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. Zaznaczyć jednak należy, że w tym przypadku zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, a poza tym, stan faktyczny w sprawie jest w zasadzie bezsporny. Spór dotyczy tylko oceny tego stanu faktycznego w świetle norm materialnych.
Sąd I instancji przyjął, że mimo, iż w treści aktu notarialnego z 1987 r. nie wskazano jednoznacznie celu nabycia, z akt sprawy pośrednio wynika, że celem tym była budowa szkoły podstawowej przy ul. S. w R. wraz z urządzeniami towarzyszącymi. W ocenie Sądu I instancji w realizację celu wywłaszczenia wpisuje się urządzenie na przedmiotowej nieruchomości placu zabaw stanowiącego część przedszkola funkcjonującego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu przeznaczonego pod planowaną budowę szkoły, bowiem mimo braku realizacji pierwotnego zamierzenia, cel wywłaszczenia został zrealizowany poprzez budowę urządzeń towarzyszących funkcjonującego przedszkola, ulegając dopuszczalnej modyfikacji w ramach tego samego celu przeznaczenia, tj. na potrzeby oświatowe (edukacyjne).
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Ze zdania pierwszego art. 136 ust. 3 u.g.n. wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo; 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Celem wywłaszczenia – co należy uznać za bezsporne – była budowa szkoły podstawowej przy ul. S. w R. wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Na działce nr [...] oprócz budynku sali sportowej planowana była również budowa placu rekreacyjnego dla dzieci młodszych, palcu rekreacyjnego dla dzieci starszych oraz ogródka. Planowana inwestycja w ogóle nie powstała. Do wybudowania planowanej szkoły podstawowej (na sąsiedniej nieruchomości) ani sali sportowej (na wywłaszczonej nieruchomości) nie doszło. Po wywłaszczeniu, niejako w zastępstwie, na potrzeby istniejącego już od dawna przed wywłaszczeniem zespołu szkół, w ramach którego funkcjonowało przedszkole, urządzono i ogrodzono na potrzeby tego przedszkola (znajdującego się po drugiej stronie ulicy) plac zabaw dla dzieci przedszkolnych.
Należy zatem zadać pytanie, czy w 1987 r. w ogóle mogłoby dojść do wywłaszczenia działki nr 1099, dla tego celu, któremu służy ona obecnie (działka nr [...]). Odpowiedź na to pytanie wcale nie jest oczywista, mimo że przedszkole realizuje również cele oświatowe i stanowiło cel użyteczności publicznej, w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Przepis ten (art. 50 ust. 1) wymagał jednak, aby nieruchomość była niezbędna na wymienione w nim cele wywłaszczenia. Jeśli przed wywłaszczeniem przedmiotowej nieruchomości obiekt oświatowy funkcjonował bez korzystania z działki nr 1099, to wątpliwa staje się niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia.
W takiej sytuacji uznać należy, że rezygnacja z realizacji zasadniczej części planowanej inwestycji, która stanowiła cel wywłaszczenia (budowa szkoły podstawowej i podstawowych elementów infrastruktury towarzyszącej w postaci sali sportowej) oraz zaadaptowanie wywłaszczonej nieruchomości (poza częścią przeznaczoną pod drogę) na cel służący innej niż planowana placówce oświatowej, nie oznacza dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia, ale jego zupełną zmianę. "Jeżeli cel publiczny, na który wywłaszczono nieruchomość, nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie istnieje nie tylko konstytucyjna legitymacja ingerencji we własność prywatną, ale również prawna podstawa (przyczyna) nabycia własności przez podmiot publiczny. W tej sytuacji gwarancje prawa własności wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP odzyskują swoją moc ochronną. Pozycja prawna i interes podmiotu publicznego osiągnięte przez takie wywłaszczenie muszą z powrotem ustąpić przed konstytucyjnie chronioną pozycją prawną obywatela. Odmiennie rzecz się ma, gdy cel ten został zrealizowany" (por. wyrok NSA z 14.06.2017 r. I OSK 2625/16, LEX nr 2326427).
Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są przy tym zasadniczo odmienne od tych, na gruncie których przyjmuje się, że "W przypadku inwestycji o złożonym, kompleksowym charakterze, których funkcjonowanie związane jest z istnieniem zróżnicowanej zabudowy i funkcji obszarów, realizowanych etapami, możliwe jest dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Jeżeli zatem wywłaszczenie następuje na jakiś określony, założony cel, to mające miejsce na etapie realizacji zmiany szczegółowego zagospodarowania i nadane funkcje nie świadczą o zbędności terenu dla celu wywłaszczenia" (zob. wyrok NSA jw.). Nawet jeśli przyjąć, że planowana w tej sprawie inwestycja miała złożony charakter, to nigdy nie doszło do jej realizacji, a zatem nie można uznać, że dopuszczalne było dokonywanie zmian w koncepcjach zagospodarowania. Należy raczej podzielić takie stanowisko orzecznictwa, że "Za realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa szkoły, nie można uznać urządzenia na jej niewielkiej części prowizorycznego boiska" (por. wyrok NSA z 1.09.2023 r. I OSK 1078/20, LEX nr 3610554), co mutatis mutandis można odnieść do niniejszej sprawy.
W tej sytuacji za usprawiedliwione uznać należy zarzuty naruszenia art. 21 Konstytucji oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., wobec braku realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli ustalenia faktyczne przy stosowaniu tych przepisów były bezsporne, to odnoszenie się do pozostałych zarzutów powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jest bezcelowe, zwłaszcza w sytuacji, gdy motywy rozstrzygnięcia Sądu I instancji są zrozumiałe i poddają się kontroli kasacyjnej, ale nie znalazły akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.