I OSK 2047/12

I OSK 2047/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-08-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Tamara Dziełakowska
Wiesław Morys /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Służba celna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 77/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-04-30
Skarżony organ
Szef Służby Celnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
art. 223 ust. 1, 4, 3 pkt 2, art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
ar. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 141 § 4, art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Tamara Dziełakowska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Służby Celnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 77/12 w sprawie ze skargi T. F. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 77/12, uwzględniając skargę T. F. uchylił decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej i orzekł o wykonalności tej decyzji.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, iż: zaskarżoną decyzją utrzymana została w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w Przemyślu z [...] listopada 2009 r., który na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował T. F. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej. W odwołaniu od powyższego aktu mianowania strona wniosła o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej lub uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W jej ocenie w sprawie należało zastosować przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy, gdyż spełnia wymienione w nim warunki. Bowiem od 1 grudnia 1991 r. do 30 kwietnia 2004 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmowała stanowisko kierownika zmiany związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych. Przyjęcie za podstawę decyzji przepisu art. 223 ust. 4 tej ustawy nastąpiło z naruszeniem zasady praworządności i bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz na skutek nieprawidłowej wykładni użytego w nim zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy".
Zaskarżoną decyzją Szef Służby Celnej utrzymał w mocy akt mianowania na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej w zakresie określenia korpusu. Jak podał w motywach swej decyzji ów organ przywołana ustawa o Służbie Celnej wprowadziła nowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych przyporządkowane do korpusów. Skoro odwołująca się bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadała stopień służbowy młodszego aspiranta celnego, to zasadnie organ I instancji mianował ją na stopień w korpusie aspirantów celnych. W sprawie nie można było zastosować art. 223 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, bo nie piastowała ona wymienionego w nim stanowiska bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 30 października 2009r. Wcześniejsze zajmowanie takiego stanowiska nie daje takich uprawnień, gdyż tak należy interpretować zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. F. zarzuciła organowi naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez błędną wykładnię pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy", a nadto art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uchybienie zasadom demokratycznego państwa prawnego, regule praworządności i wydanie decyzji bez wyjaśnienia sprawy oraz art. 138 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie w zakresie korpusu, pomijając rozstrzygnięcie o stopniu funkcjonariusza celnego. Na tych podstawach domagała się m.in. uchylenia zaskarżonej decyzji. W jej uzasadnieniu wskazała, iż zajmowane stanowisko kierownika zmiany było związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy, a skoro miało to miejsce przed dniem 31 października 2009 r., czyli przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy, to po jej wejściu w życie winna zostać powołana na stanowisko wyższe. W jej ocenie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" winien być rozumiany zgodnie z wykładnią językową, tj. jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy, a nie jako bezpośrednio poprzedzający to zdarzenie. Na poparcie swego stanowiska przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04. Poza tym jej zdaniem organ orzekł sprzecznie z regulacją art. 138 § 1 k.p.a. Dlatego decyzja ta nie powinna się ostać w obrocie prawnym.
W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę wyłącznie co do korpusu pomijając kwestię stopnia służbowego. Tymczasem z przepisu art. 115 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wynika, że stopień jest uzależniony od korpusu, zatem mianowanie do określonego korpusu wiąże się zawsze z mianowaniem na jeden ze stopni przypisanych do korpusu. Dlatego działanie w tej materii odbywa się w ramach jednej sprawy administracyjnej, załatwianej w drodze jednego rozstrzygnięcia obejmującego obie kwestie. Tak też orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1685/11. Jednakowoż zaskarżoną decyzją doszło tylko do orzeczenia w przedmiocie korpusu, co prowadzi do konkluzji o niezałatwieniu sprawy w zakresie stopnia. Nie rozstrzygnięto przeto o całości sprawy. Stanowi to uchybienie przepisom art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy, zatem uzasadniające uchylenie decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej P.p.s.a. Analizując zarzut naruszenia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej Sąd zważył, że jest on nietrafny. Przy interpretacji użytego w nim pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy odwołać się do reguł wykładni systemowej i celowościowej, które przekonują do rozumienia go jako określenia chwili bezpośrednio poprzedzającej wejście w życie ustawy. Wykładnia językowa jest bowiem niewystarczająca dla ustalenia jego znaczenia. Celem ustawy o Służbie Celnej było m.in. uporządkowanie obszaru stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe miały doprowadzić do szybkiej i transparentnej zmiany w tym zakresie. Regulacja ta nie miała na celu awansowanie funkcjonariuszy, lecz płynne przeniesienie ich w nowe realia. Dlatego zwrotu tego nie sposób interpretować jako okresu dowolnego w toku całej służby. Zatem skoro skarżąca nie zajmowała stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym ani nie pełniła obowiązków na tym stanowisku w służbie stałej w określonym stopniu przed dniem wejścia w życie ustawy, nie mogła uzyskać żądanego stopnia w korpusie oficerów młodszych.
Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżył Szef Służby Celnej, domagając się uchylenia go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że doszło do naruszeń przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i niezawarcie w tymże uzasadnieniu wytycznych dla organu co do dalszego postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przede wszystkim wskazała, że z treści motywów kwestionowanego wyroku nie wynika czy dostrzeżone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w taki sposób, nie dokonując jednak oceny stopnia jego wpływu na wynik sprawy. Zatem zastrzeżenia budzi zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ocenie autorki skargi kasacyjnej wadliwe sformułowanie decyzji i orzeczenie tylko co do korpusu, nie powinno prowadzić do takiej konkluzji, skoro organ rozpatrzył całą sprawę, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Taka wadliwość nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2419/11. Podniesiono także, że Sąd nie uzasadnił należycie swego stanowiska w tej materii, a poza tym nie sformułował wytycznych co do dalszego toku postępowania, czym uchybił przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Niezależnie od tego podkreślono, że w odniesieniu do T. F. organ I instancji uwzględnił kryteria przyjęte w materii mianowania na stopień służbowy, przeto ponowna decyzja organu odwoławczego będzie tej samej treści.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się na podstawę naruszenia przepisów postępowania. W istocie do naruszenia wskazanych w niej przepisów doszło, a podane na uzasadnienie tej podstawy okoliczności mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo gdyby do nich nie popełniono, mógłby zapaść wyrok o odmiennej treści. Konkluzja ta wypływa z faktu naruszenia przez Sąd meriti przepisu art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Oto bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło przekonywującego wykazania, że dostrzeżone przez ten Sąd uchybienia przez organ przepisom art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem nie doszło do wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tymczasem uchylenie decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może nastąpić wówczas, gdy stwierdzi on inne (niż naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji dostrzegając naruszenie przez organ odwoławczy przywołanych przepisów K.p.a. nie uwypuklił przekonująco wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Mianowicie nie wyjaśnił dlaczego w przypadku niepopełnienia tego uchybienia wynik sprawy mógłby być inny, a zatem że mogłaby wówczas zapaść decyzja innej treści. Sąd ten przywołał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty we wskazanym orzeczeniu, które nie ma cechy wiążącego rozstrzygnięcia, gdyż nie zapadło w tej sprawie, ani też nie wiąże z innych powodów. Poza tym pogląd ten okazał się odosobniony, bo później zapadały orzeczenia odmiennej treści. Mianowicie w wyrokach z dnia: 19 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 187/12, z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1036/12, 19 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1308/12 i I OSK 1400/12, 21 lutego 2013r., sygn. akt I OSK 1695/12, 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1674/12, Naczelny Sąd Administracyjny forsował pogląd, wedle którego tego rodzaju uchybienie organu nie ma wpływu na treść decyzji. Trzeba bowiem zważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji powołał się i rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., bo utrzymał decyzję w mocy. Zatem posłużył się przepisaną formą decyzji odwoławczej. Co prawda uczynił to jedynie w zakresie korpusu, podczas gdy organ pierwszej instancji orzekł o mianowaniu na stopień i do korpusu, lecz analizując to zagadnienie trzeba mieć na względzie kwestie ewentualnego błędnego wyrzeczenia zamieszczonego w osnowie (jej sformułowania) oraz rozpatrzenia całości czy części sprawy, które należy rozróżnić. Pomocne tu być może uzasadnienie decyzji, które jest jej integralnym składnikiem. Poza tym przepisy postępowania administracyjnego dopuszczają rozpatrzenie przez organ odwoławczy fragmentu sprawy, rozpatrzonej przez organ pierwszej instancji w szerszym zakresie, co może mieć miejsce przykładowo w przypadku częściowego tylko zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji, bądź ze względu na inne okoliczności. Umożliwiają też sprostowanie oczywistej omyłki. Wreszcie stronie, która zarzuca niepełne wyrzeczenie zawarte w osnowie decyzji w pierwszej kolejności przysługuje prawo żądania jej uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. (w postępowaniu odwoławczym w związku z art. 140 k.p.a.). Tych zagadnień Sąd I instancji nie dostrzegł. Ubocznie przyjdzie zważyć, że nie bez znaczenia dla oceny całokształtu okoliczności sprawy jest też fakt, że wypowiadające się w sprawie organy przyjęły brak swej kognicji w przedmiocie stopnia służbowego, więc miały tę kwestię na względzie. Wadliwość tego poglądu, wynikająca – w uproszczeniu - z faktu, że przepisy przejściowe regulują to zagadnienie inaczej niż przepisy właściwe, stąd mianowanie na stopień i do korpusu następuje w jednej sprawie administracyjnej podlegającej załatwieniu w drodze decyzji, od której służy odwołanie, a następnie skarga do sądu administracyjnego (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 1872/11), nie mogłaby jednak w tych okolicznościach przesądzić o trafności zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, ani art. 7, art. 77, czy art. 107 § 3 K.p.a. Rozstrzygając o korpusie organ zdaje się rozpatrzył w całości odwołanie zaczepiające mianowanie zarówno na stopień, jak i do korpusu, przeto załatwił sprawę w jej całokształcie, orzekając o obu materiach. W konsekwencji czego należy wyrazić pogląd, że zaskarżony wyrok, jako uchylający się spod oceny instancyjnej, jest przedwczesny. Prowadzi to też do konkluzji o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stąd trafne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej w omawianym zakresie, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.
Natomiast chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wytycznych co do dalszego postępowania. Wszak Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, iż organ nie orzekł o całości sprawy, przeto w ponownym jej rozpatrzeniu należało to uczynić. Bardziej szczegółowe wskazania nie były możliwe, skoro Sąd ten przyjął taki stan rzeczy. Inaczej wyraziłby wiążące wskazania co do materii nieobjętej skargą i niejako wydałby rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej. Do tego zaś jest nieuprawniony.
Z tych przyczyn skarga kasacyjna została uwzględniona na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. W toku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oceni legalność zaskarżonej decyzji przez pryzmat wszystkich jej elementów, a następnie rozważy czy narusza ona prawo procesowe, kierując się stanowiskiem przedstawionym w niniejszym wyroku. Badając jej aspekt materialnoprawny uwzględni utrwalone orzecznictwo w tym zakresie.
Wszystkie powołane wyżej orzeczenia publikowane są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.