I OSK 2046/18

I OSK 2046/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-06-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 24/18 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2018-03-09
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2067
art. 92 ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 24/18 w sprawie ze skargi Ł.T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 24/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Ł.T. (dalej: skarżący) na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...]z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...]o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 16 marca 2017 r., podając że w skład jego rodziny – poza nim – wchodzą jeszcze jego żona i córka.
Decyzją z dnia [...]kwietnia 2017 r., nr [...]organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości należnej policjantowi w służbie stałej, posiadającemu członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm., dalej u.o.p.) ze skutkiem od dnia 16 marca 2017 r. Jednocześnie organ odstąpił od uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, gdyż uwzględniało ono w całości żądanie strony.
Kolejnym oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 31 sierpnia 2018 r. skarżący wystąpił o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 15 marca 2017 r.
Decyzją z dnia [...]października 2017 r., nr [...]wydaną z powołaniem się na przepisy art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 i art. 89 u.o.p., § 1 ust. 1, § 3, § 5 i § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., dalej rozporządzeniem wykonawczym ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), organ pierwszej instancji, odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 15 marca 2017 r.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego wszczynane jest na żądanie funkcjonariusza po złożeniu przez niego stosownego oświadczenia. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma konstytutywny charakter, co oznacza, że wywołuje ona skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej jednak, niż od daty złożenia wniosku. Prawo do równoważnika pieniężnego powstaje zatem dopiero po jego ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że strona zwróciła się o przyznanie jej świadczenia w dniu 31 sierpnia 2017 r., lecz za okres sprzed tej daty, tj. od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 15 marca 2017 r. W takiej sytuacji nie jest możliwe uznanie, że przysługuje skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za okres sprzed daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Decyzją z dnia [...]listopada 2017 r., Komendant Wojewódzki Policji we [...]utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji ostatecznej organ odwoławczy przytaczając przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawczego, powołane w podstawie prawnej stwierdził , że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostaje ustalone w wyniku przeprowadzenia stosownego postępowania wszczynanego na wyłączny wniosek uprawnionego funkcjonariusza. Organ nie może z urzędu zainicjować postępowania w tym zakresie, zaś prawo do równoważnika powstaje dopiero w momencie złożenia oświadczenia mieszkaniowego.
Komendant Wojewódzki wskazał, że wnioskodawca złożył stosowne oświadczenie w dniu 31 sierpnia 2017 r., jednakże za okres sprzed tej daty, tj. od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 15 marca 2017 r. Według organu II instancji wprawdzie taki wniosek może zostać złożony w każdym czasie, to jednak swoje skutki może rodzić wyłącznie w odniesieniu do świadczeń przyszłych. Decyzja je ustalająca ma bowiem konstytutywny charakter, a więc to w niej ma swoje źródło prawo do równoważnika pieniężnego. Nie powstaje ono wcześniej, ani nie sięga wstecz. Złożenie zatem oświadczenia mieszkaniowego za okres już miniony, skutkuje wydaniem decyzji odmownej.
Końcowo organ odwoławczy dostrzegł istniejące w orzecznictwie sądowym rozbieżności względem oceny charakteru decyzji wydawanych w sprawach równoważnika pieniężnego, niemniej jednak podzielił on pogląd tej części orzecznictwa, która uznaje ich konstytutywną cechę.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we [...]wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji odwołał się do przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm. ), regulujących zasady i tryb przyznawania równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny. Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.o.p. policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W przypadku, gdy wskazane wyżej uprawnienie nie zostanie zrealizowane, funkcjonariusz może ubiegać się m.in. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowi o tym art. 92 ust. 1 u.o.p., wedle którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Organ rozpoznając taki wniosek bada uprawnienia funkcjonariusza pod kątem przesłanek do jego uzyskania, a przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego następuje w formie decyzji, o czym stanowi art. 97 ust.5 u.o.p.
Szczegółowe zasady dotyczące tego równoważnika reguluje - wydane na podstawie art. 92 ust.2 u.o.p. - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1130), którego § 3 przewiduje, że ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego. Ma zatem rację organ odwoławczy, kiedy wywodzi, że postępowanie w sprawie przyznania równoważnika wszczynane jest na wniosek po złożeniu przez funkcjonariusza oświadczenia, gdyż organ nie może przyznać takiego równoważnika działając z urzędu. Jednakże wbrew stanowisku obu organów orzekających w sprawie, ustawa o Policji nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego. Natomiast przepis § 3 rozporządzenia wykonawczego nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe i inicjuje postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i skonkretyzowania uprawnień funkcjonariusza do równoważnika za okres w nim wskazany.
Z kolei organ rozpoznając wniosek o przyznanie równoważnika za brak lokalu bada uprawnienia funkcjonariusza jedynie pod kątem określonych w ustawie przesłanek do jego uzyskania. Organ nie może natomiast wyprowadzać dodatkowych pozaustawowych przesłanek w drodze zabiegów interpretacyjnych, bowiem może to w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1923/07 i z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 210/09 ). Przede wszystkim Sąd wskazał, że art. 92 ust. 1 u.o.p. znajduje się w rozdziale 8 zatytułowanym " Mieszkania funkcjonariuszy Policji ". Z przyjętych w tym rozdziale unormowań wynika, że ustawodawca gwarantuje funkcjonariuszom Policji w służbie stałej pomoc w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. W przytoczonym wyżej art. 92 ust. 1 u.o.p. ustawodawca posłużył pojęciem "przysługuje", co oznacza kategoryczne (imperatywne) określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji. Tym samym ocenę czy funkcjonariuszowi przysługuje uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu należy oceniać wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o Policji, z których wynika, że nabycie prawa do omawianego równoważnika uzależnione jest od spełnienia dwóch przesłanek, a mianowicie pełnienia służby stałej oraz nieposiadania przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast ustawa o Policji nie zawiera przepisu, z którego wynikałoby, że prawo do równoważnika pieniężnego funkcjonariusz nabywa dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zdając sobie sprawę z pewnej rozbieżności poglądów sądów administracyjnych w kwestii charakteru prawnego decyzji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, czego przykładem są orzeczenia powołane przez organ odwoławczy w decyzji ostatecznej, zaaprobował prezentowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym stanowisko, wedle którego decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydana na podstawie art. 92 ust. 1 u.o.p., ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Potwierdza zatem wyłącznie istnienie uprawnienia, które funkcjonariusz nabywa od momentu spełnienia ustawowych przesłanek. Oznacza to, że policjant z chwilą spełnienia przesłanek warunkujących powstanie prawa do równoważnika pieniężnego posiada roszczenie o jego wypłatę. Uprawnienie do równoważnika ma charakter obiektywny, a o tym czy zostanie on przyznany decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego : z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. I OSK 1923/07; z dnia 18 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 210/09; z dnia 10 listopada 2015 r., I OSK 1294/14, LEX nr 2002055 ; z dnia 31 maja 2017r. sygn. I OSK 2572/16 LEX nr 2300832 ). Wykładnia językowa i systemowa ustawy o Policji wskazuje na to, że prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) odpowiedniego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, zaś równoważnik ten przysługuje za okres nieposiadania lokalu. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych ( poza w niej wskazanych w tym zakresie ) przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać - jak czyni to organ - w drodze zabiegów interpretacyjnych, a w szczególności z § 3 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego. Wskazany przepis należy interpretować w ten sposób, że wniosek funkcjonariusza wraz z oświadczeniem mieszkaniowym warunkuje jedynie możliwość realizacji przedmiotowego uprawnienia, nie wyznacza natomiast granic okresu, za który świadczenie przysługuje. Również ustawa o Policji nie stanowi o tym, aby prawo do przedmiotowego świadczenia funkcjonariusz nabywał dopiero od dnia złożenia oświadczenia mieszkaniowego. Innymi słowy z ustawy tej nie wynika limit czasowy, poza okresem przedawnienia, ograniczający realizację prawa do równoważnika pieniężnego.
W związku z tym Sąd I instancji nie zgodził się z tezą organów, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego można przyznać tylko za okres od dnia złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia mieszkaniowego wraz z wnioskiem o wypłatę tego równoważnika., Sąd stwierdził zatem, że funkcjonariusz spełniający ustawowe warunki przewidziane w art. 92 ust. 1 u.o.p. może żądać przyznania mu równoważnika pieniężnego za lokal mieszkalny za cały przysługujący mu okres od daty istnienia ustawowych przesłanek do jego otrzymania przez niego, dopóki nie nastąpi przedawnienie takiego roszczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji we [...], zaskarżając go w całości, zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.
1) art. 92 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że prawo do otrzymania przez policjanta równoważnika za brak lokalu powstaje niezależnie od złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego, a wydana w sprawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, podczas gdy z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że prawo do otrzymania przez policjanta równoważnika za brak lokalu powstaje dopiero od chwili złożenia przez policjanta oświadczenia mieszkaniowego, a wydana w sprawie decyzja ma charakter konstytutywny, co skutkuje tym, że nie można skutecznie domagać się wypłaty równoważnika za brak lokalu ze skutkiem wstecznym, sprzed daty złożenia oświadczenia mieszkaniowego;
2) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że w obrocie prawnym funkcjonuje już inna prawomocna decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...]kwietnia 2017 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, skutkiem czego wydanie kolejnej decyzji o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu naruszałoby zasadę trwałości decyzji.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów (w szczególności wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej), sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który uznał, że decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania.
Ze stanowiskiem takim należy się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie, zasadnicze znaczenie ma rozstrzygnięcie kwestii charakteru decyzji wydawanej w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na mocy decyzji konstytutywnej dochodzi do powstania, określonej w tej decyzji, sytuacji prawnej. Decyzja ta swoją mocą kształtuje prawa i obowiązki jej adresatów. W odróżnieniu od niej, decyzja deklaratoryjna sama z siebie nie powoduje zmiany prawa, a jedynie potwierdza stan prawny, jaki zaistniał - w określonej dacie - z mocy samego prawa. Zatem ta ostatnia decyzja jedynie stwierdza istnienie, powstałych wcześniej, określonych praw. Jedną z konsekwencji takiego rozróżnienia jest to, że w przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie) – zob. uzasadnienie uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z zasady tej wyprowadzić można wniosek, że dla zakresu oddziaływania deklaratoryjnej decyzji administracyjnej "wstecz" znaczenie ma data spełnienia przez adresata decyzji przesłanek uzasadniających możliwość konkretyzacji jego praw lub obowiązków, a nie data wydania decyzji.
Przepis art. 92 ust. 1 umieszczony jest w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" i bezspornie nie może być on interpretowany w oderwaniu od innych zawartych tam norm. Z regulacji tych wynika zaś, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1). Podstawowym uprawnieniem w tym zakresie jest zatem prawo do lokalu mieszkalnego. Wówczas, gdy nie może być ono zrealizowane, w grę wchodzą inne formy pomocy, w tym równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "przysługuje", oznacza kategoryczne określenie jednego z uprawnień związanych z pełnieniem służby w Policji.
Uprawnienie funkcjonariusza do przedmiotowego świadczenia należy zatem oceniać bezpośrednio w oparciu o przepisy ustawy o Policji, a prawo do równoważnika pieniężnego należy łączyć jedynie z faktem pełnienia służby stałej oraz brakiem przez funkcjonariusza (członków jego rodziny) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ustawa o Policji nie formułuje wprost innych w tym zakresie przesłanek. Takich dodatkowych warunków nie można też wyprowadzać w drodze zabiegów interpretacyjnych. "Niedopuszczalne są wszelkie zabiegi interpretacyjne prowadzące do sformułowania dodatkowych przesłanek, mogących w konsekwencji doprowadzić do pozbawienia czy ograniczenia praw podmiotowych przyznanych ustawą" (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996 r, sygn. akt III AZP 23/95, OSN 1996/15/205).
Rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., na którego przepis § 3 powołuje się autor skargi kasacyjnej, wydane zostało z upoważnienia wynikającego z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji w brzmieniu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Zakres delegacji nie upoważniał Ministra do powtórnego ukształtowania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego policjanta, w sposób odmienny od przyjętych rozwiązań ustawowych. Stąd też § 3 rozporządzenia w brzmieniu: "Ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia" nie może stanowić podstawy prawnej do łączenia ustawowych przesłanek powstania uprawnienia do równoważnika z datą złożenia tzw. "oświadczenia mieszkaniowego". Dokument ten ma przede wszystkim znaczenie dowodowe, a ponadto inicjuje postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest ustalenie i skonkretyzowanie uprawnień funkcjonariusza do równoważnika.
Organ właściwy w rozumieniu § 9 rozporządzenia zobligowany jest do wydania decyzji, której materialnoprawną podstawą będą przepisy ustawy o Policji.
Jak już wyżej wspomniano, decyzja taka będzie miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający prawo do równoważnika w okresie, w którym funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Z poglądem skarżącego kasacyjnie, że datą graniczną, do której organ decyzyjny może sięgnąć wstecz, jest data złożenia przez uprawnionego policjanta oświadczenia mieszkaniowego oraz, że w przypadku równoważnika nie obowiązują przepisy o przedawnieniu roszczeń, nie można się zgodzić. Pogląd ten opiera się na błędnym założeniu. Nie uwzględnia on bowiem faktu, że uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma charakter obiektywny, a o tym czy policjantowi w drodze decyzji zostanie on przyznany, decyduje jedynie udokumentowanie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych uprawniających do tego świadczenia. Niewystąpienie przez policjanta z wnioskiem o wypłatę równoważnika powoduje, że równoważnik taki nie jest wypłacany. Nie oznacza to jednak, że policjant traci prawo do tego dodatku z tytułu zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, tj. za okres nieposiadania powyższego lokalu. Jedynym ograniczeniem są tu przepisy o przedawnieniu, a w szczególności przepis art. 107 § 1 ustawy o Policji.
Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji okazał się niezasadny.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a. Wskazany przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 133 § 1 P.p.s.a., stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przepis ten nakłada więc na sąd obowiązek dokonania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wskazany przepis nie daje możliwości kwestionowania ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez wojewódzki sąd administracyjny. Naruszenie przepisu art. 133 § 1 P.p.s.a., może stanowić natomiast usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykazałby konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, ewentualnie wykazałby zdarzenia uwzględnione przez sąd, a niewynikające z tych akt, oraz ich wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 336/12; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 763/12, LEX nr 1219174 oraz wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105). Z kolei w przepisie art. 16 § 1 k.p.a., ustanowiona została zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Skarżący kasacyjnie organ uzasadniając ten zarzut podnosi, iż Sąd I instancji nieuwzględnił okoliczności, że w obrocie prawnym funkcjonuje już inna prawomocna decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...]z dnia [...]kwietnia 2017 r. o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, skutkiem czego wydanie kolejnej decyzji o przyznaniu skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu naruszałoby zasadę trwałości decyzji. Odnosząc się do tej argumentacji należy zauważyć, że decyzją z dnia [...]kwietnia 2017 r., przyznano skarżącemu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ze skutkiem od dnia 16 marca 2017 r. Powyższa decyzja została wydana w związku z oświadczeniem mieszkaniowym skarżącego, którym zwrócił się on o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od 16 marca 2017 r. Z kolei niniejsza sprawa dotyczy wniosku skarżącego wynikającym z oświadczenia mieszkaniowego z dnia 31 sierpnia 2018 r., którym skarżący zwrócił się do organu o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia 15 marca 2017 r. Wobec tego stwierdzić należy, że nie można uznać, iż przedmiot pierwszego postępowania administracyjnego, co do którego ostateczne rozstrzygnięcie zapadło w dniu [...]kwietnia 2017 r., pokrywał się z przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 31 sierpnia 2018 r. Oba postępowania dotyczyły wprawdzie przyznania tego samego rodzaju świadczenia, ale każde na inny okres czasu. Nie było zatem pełnej tożsamości przedmiotowej porównywanych spraw. Na podstawie tych okoliczności należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ niezasadnie przyjął, że wniosek skarżącego z dnia 31 sierpnia 2018 r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres w nim wskazany, jest bezprzedmiotowy z uwagi na zasadę wyrażoną w art. 16 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.