I OSK 2045/21

I OSK 2045/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2026/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-09-23
I OSK 2045/19 - Wyrok NSA z 2022-10-11
IV SA/Wa 1939/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-13
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1774
art. 200
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2026/19 w sprawie ze skargi T. S.A. w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2026/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. S.A. w K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego.
Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda Śląski po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. w K. decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. w G., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. obręb nr [...] obejmującego działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha, wszystkie objęte księgą wieczystą KW nr [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 16 lipca 2019 r., po rozpoznaniu odwołania spółki T. S.A. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2020 r. oddalił skargę T. S.A. w K. Sąd podzielił stanowisko organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu Z. w G. do przedmiotowej nieruchomości. Sąd, podobnie jak organy, wskazał, że skarżąca spółka powołuje się na umowę sprzedaży nieruchomości z dnia 27 marca 1968 r. zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którą Skarb Państwa nabył od osoby fizycznej nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Sąd wskazał, że umowa ta nie dowodzi jednak istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przedsiębiorstwa państwowego na rzecz którego została nabyta nieruchomość przez Skarb Państwa, a także uznał, że zasadnie organy wyjaśniły, że obowiązujący w czasie zawierania umowy stan prawny nie przewidywał podstawy prawnej do nabycia przez państwową jednostkę prawa użytkowania nieruchomości w drodze zawartej umowy w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa umowy sprzedaży nieruchomości. Skutkiem zawarcia umowy sprzedaży było jedynie przejście prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywały wywłaszczenia nieruchomości z jednoczesnym oddaniem jej w użytkowanie przedsiębiorstwu państwowemu. Możliwość uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną prawa zarządu do nieruchomości państwowych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości wprowadził dopiero przepis art. 8 ust. 1 i 3 i art. 38 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, natomiast przedstawiona umowa została zawarta w dniu 27 marca 1968 r. Mając na uwadze, że zarząd nie powstaje z mocy prawa, Sąd uznał za prawidłową ocenę organu, że wpis w księdze wieczystej o pozostawaniu nieruchomości w użytkowaniu Z. nie stanowi, w braku decyzji o ustanowieniu zarządu, dowodu na istnienia prawa zarządu. Również przedłożony do akt protokół zdawczo odbiorczy z przekazania terenów Z. do Z. z 1976 r. nie daje prawa do uznania, że doszło do przeniesienia prawa zarządu, nie tylko z tego powodu, że nie zostało ustalone jakie nieruchomości zostały przeniesione powyższym protokołem lecz również dlatego, że nie wykazano aby Z. posiadał prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. W takich okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zarzucając:
I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie uznał, że ww. przepisy k.p.a. nie zostały naruszone i w konsekwencji przyjęciu za prawidłowe ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez organy obu instancji, podczas gdy ograny obu instancji dokonały dowolnej oceny materiału dowodowego, sprzecznie z logiką i doświadczeniem życiowym, w konsekwencji wadliwie stwierdzając, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można uznać, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. Z. w G. przysługiwało względem nieruchomości prawo zarządu oraz, że protokół zdawczo-odbiorczy z przekazania terenów Z. do Z. z 1976 r. nie potwierdza przekazania nieruchomości w obszarze działalności Z.;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 lipca 2019 r.
II) niezależnie od podniesionych zarzutów proceduralnych, skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych na nieruchomościach będących dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej: "rozporządzenie") przez błędną jego wykładnię i uznanie, że wpis w księdze wieczystej o pozostawaniu nieruchomości w użytkowaniu Z. nie stanowi, w braku decyzji o ustanowieniu zarządu, dowodu na istnienie prawa zarządu, i stwierdzenie, że przyznanie prawa zarządu następuje na podstawie dokumentów stanowiących podstawę wpisu w dziale II księgi wieczystej (de facto akt księgi wieczystej), podczas gdy interpretacja ta jest sprzeczna z brzmieniem przepisu, który wyraźnie stanowi, że stwierdzenie prawa zarządu następuje na podstawie "odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawa o użytkowaniu nieruchomości";
b) art. 128 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (dalej: "u.g.g.") w zw. z art 8 ust 1 i 3 u.g.g. przez błędną wykładnię skutków nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości dla potrzeb przedsiębiorstwa państwowego – Z., polegającą na ustaleniu, iż nie doprowadziło to do nabycia przez ww. przedsiębiorstwo prawa użytkowania tej nieruchomości, a w konsekwencji również i prawa zarządu;
d) art. 2 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię przesłanek do stwierdzenia prawa zarządu, polegającą na ustaleniu, że przyznnanie prawa zarządu może nastąpić jedynie na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, a w konsekwencji błędne ustalenie, iż poprzednikowi prawnemu skarżącego w dniu 5 grudnia 1990 r. nie przysługiwało względem nieruchomości prawo zarządu w sytuacji gdy przedłożona umowa sprzedaży oraz oznaczenie w dziale II księgi wieczystej wskazują na dysponowanie tym prawem;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145a § 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuzasadnione oddalenie skargi.
Powołując się na powyższsze zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 16 lipca 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r. i zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania decyzji w przedmiocie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł., obejmującego działki o numerach [...], objętej księgą wieczystą o numerze [...], zgodnie z wnioskiem skarżącego;
2) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
4) zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a..
Na wstępie należy zwrocić uwagę na szczególne okoliczności jakie wystąpiły w niniejszej sprawie.
Mianowicie Wojewoda Śląski po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. z siedzibą w K. decyzją z dnia 31 sierpnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie i użytkowaniu, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Z. w G., prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Ł. obręb nr [...], obejmujacego działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...]ha, nr [...] o pow. [...]ha oraz nr [...] o pow. [...]ha, wszystkie objęte księgą wieczystą KW nr [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 16 lipca 2019 r., po rozpoznaniu odwołania spółki T. S.A. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 sierpnia 2016 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 września 2020 r. oddalił skargę T. S.A. w K.
Natomiast jak wynika z aktualnej treści księgi wieczystej KW nr [...] działu II przedmiotwa nieruchomość składająca się działek: nr [...], nr [...] i nr [...] stanowi własność Gminy Pszczyna, a podstawą wpisu była decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości wydana przez Wojewodę Śląskiego dnia 23 września 2019 r. nr [...]. Wniosek o wpis w księdze wieczystej został złożony w dniu 1 września 2021 r., a wpis został dokonany w dniu 7 września 2021 r. Decyzja komunalizacyjna Wojewody Śląskiego została wydana w dniu 23 września 2019 r., a więc po wydaniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju, która została wydana w dniu 16 lipca 2019 r. Należy jednak mieć na uwadze, że decyzja komunalizacyjna stwierdza nabycie prawa własności przez Gminę z mocy prawa na dzień 27 maja 1990 r., tym samym na dzień 5 grudnia 1990 r., właścicielm przedmiotowej nieruchomosci była Gmina Pszczyna. Zaznaczyć należy, że zarówno w dacie podjęcia przedmiotowego postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego, jak i w dacie wydania decyzji przez organ I i II instancji w księdze wieczystej KW nr [...] jako właścicel wpisany był Skarb Państwa, stąd też postępowanie prowadzone było w I instancji przez Wojewodę Śląskiego, a w drugiej instancji przez właściwego ministra. Zgodnie bowiem z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. W niniejszym postępowaniu Sąd nie może oceniać legalności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Śląskiego z dnia 23 września 2019 r. i postępowania poprzedzającego jej wydanie, w tym zebranych dowodów ich oceny, nie może jednak nie brać pod uwagę skutków prawnych wynikających z jej wydania dotyczących prawa własności przedmiotowej nieruchomości, które to prawo zostało wpisane w księdze wieczystej. W związku z wydaną decyzją komunalizacyjną stwierdzającą nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Pszczyna zasygnalizować należy – na co zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2340/20, że analiza przepisu art. 200 u.g.n. pozwala stwierdzić, że nie zawiera on żadnych postanowień, które wyłączałyby możliwość uwłaszczenia się na nieruchomości uprzednio skomunalizowanej. Możliwości uwłaszczenia się na podstawie tego przepisu nie obwarowano również żadnymi innymi warunkami czy spełnieniem dodatkowych przesłanek. Nie ma również w tym przepisie odwołań do jakichkolwiek pozaustawowych okoliczności, które ograniczałyby lub wyłączałyby uwłaszczenie. Jedynym i podstawowym warunkiem uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 701/18). Zatem wykazanie pozostawania działki w zarządzie takiej osoby w dacie 5 grudnia 1990 r. wskazywało o konieczności stwierdzenia uwłaszczenia. Nadto postępowanie komunalizacyjne i uwłaszczeniowe ma za przedmiot odmienne prawo. O ile bowiem skutkiem wydania decyzji komunalizacyjnej jest nabycie prawa własności gruntu (co nie niweczy uprawnień użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu na dotychczasowych zasadach), o tyle postępowanie uwłaszczeniowe prowadzi do nabycia przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego tego gruntu (co również nie wpływa na uprawnienia właścicielskie gminy). Z istoty użytkowania wieczystego wynika, że polega ono na korzystaniu z gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Powyższe zasygnalizowane uwagi związane z faktem wydania decyzji komunalizacyjnej i skutków z niej wynikających, z uwagi na datę wydania tej decyzji nie były bo nie mogły być przedmiotem rozważań organów i Sądu, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł nie uwzględnić powyższego faktu związanego ze zmianą właściciela nieruchomości.
Ta wyjątkowa sytuacja jaka wystąpiła w okolicznościach tej sprawy powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej szczególnie tych dotyczących naruszenia prawa materialnego, a te zarzuty są istotą sporu w przedmiotowej sprawie. Skoro właścicielm przedmiotowej nieruchmości jest Gmina Pszczyna to zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 organem własciwym w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego jest organ gminy, w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie może w niniejszej sprawie zająć stanowiska prawnego odnośnie sformułowanych zarzutów dotyczących prawnej możliwości powstania prawa zarządu gruntami. W konkluzji zaznaczyć należy, że przytoczone wyżej stanowisko prawne dopuszczające możliwość uwłaszczenia również na nieruchomości skomunalizowanej, ma wyłącznie charakter ogólny, informacyjny.
W takich okolicznościach, gdy formalna zmiana właścicela przedmiotowej nieruchomości nastąpiła po zakończeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, lecz ze skutkiem na dzień 27 maja 1990 r. a wpis prawa własności Gminy Pszczyna do księgi wieczystej nastąpił po wydaniu zaskarżonego wyroku, a okoliczności te które z urzędu stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny badając wpisy w księdze wieczystej KW nr [...] mają znaczenie prawne z uwagi na treść art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n., skarga kasacyjna została oddalona.