I OSK 2045/11

I OSK 2045/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Stanisław Marek Pietras /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 444/11 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2011-07-28
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
art. 91 i art. 97 ust. 5
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
§ 8 i § 9
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 444/11 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od K. M. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 444/11 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż Komendant Powiatowy Policji w Ś. decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], przyznał skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 6 norm zaludnienia i ze wskazaniem, iż jego wypłata będzie następowała corocznie w wysokości ustalonej każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek.
Skarżący będąc już emerytowanym funkcjonariuszem Policji, wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r., zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w Ś. o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 i jednocześnie wniósł o wypłatę należnych odsetek od należności głównej, dołączając do wniosku oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień za powyższe. Natomiast powyższy organ pismem z dnia [...] lutego 2009 r. poinformował wymienionego, że w wyniku nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), od dnia 1 stycznia 2006 r. osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego utraciły prawo do przedmiotowego świadczenia, a po rozpoznaniu zażaleniu skarżącego na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Ś. w rozpoznaniu powyższego wniosku, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. podzielił pogląd Komendanta Powiatowego Policji i wskazał, że żądanie przez zainteresowanego wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008 nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Wobec powyższego K. M. złożył skargę na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. (sygn. akt II SAB/Go 40/09) zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w Ś. do rozpoznania wniosku zainteresowanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W wyniku skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji w Ś., wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 1750/09 została ona oddalona ze wskazaniem, że wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne i winien być załatwiony w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji w Ś. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008, a po rozpoznaniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzją. Ta z kolei stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 765/10, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję wskazując w uzasadnieniu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, mając na uwadze treść wniosku skarżącego z dnia 1 grudnia 2008 r., w kontekście przepisu art. 61 § 1 k.p.a. oraz zakresu związania powyżej wskazanymi wyrokami sądów administracyjnych w sprawie bezczynności nie może budzić wątpliwości fakt, iż obowiązkiem organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie było pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami, a nie przyznania uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, bowiem te wynikały z ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. i ukształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego. Podkreślono również, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień (tj. przepisu prawa), a czym innym ocena mocy obowiązującej aktu stosowania prawa (np. decyzji) to źródło konkretyzującego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2011 r. rozszerzającego żądanie o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2011, Komendant Powiatowy Policji w Ś. decyzją z dnia [...] marca lutego 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. w zw. z art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8, póz. 67, ze zm.) oraz art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, póz. 277, ze zm.) w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., odmówił K. M. wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2011 "z powodu niemożności ustalenia jego wysokości". W uzasadnieniu powołał się na decyzję z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] i stwierdził, że skarżący został zwolniony ze służby rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2005 r. W dalszej części podał, że realizacja tego uprawnienia wynikała z przepisów wykonawczych do ustawy o Policji, które obejmowały także emerytów i rencistów policyjnych. Przedmiotowe świadczenie skarżący pobierał do 2005 r., gdyż z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące cytowane już wyżej rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., które uchyliły postanowienia § 8 oraz § 9 ust. 2 pozbawiając tym samym uprawnień do tego równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Zatem ustawa o Policji przyznaje to uprawnienie wprost jedynie policjantom. Z kolei art. 29 oraz art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowi, że emerytowi (renciście) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego albo pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Oznacza to, że emeryt (rencista) policyjny zachowuje prawo do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, w rozmiarze przysługującym w dniu zwolnienia ze służby oraz pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Nie oznacza to jednak, że emeryt (rencista) policyjny posiada uprawnienia do domagania się innych świadczeń związanych z prawem do lokalu mieszkalnego przysługującym policjantom. Nadto wskazano, że skoro od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczania równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych wobec braku w tym zakresie innych regulacji od dnia 1 stycznia 2006 r., to brak jest podstaw prawnych do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Tym samym decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik od dnia 1 stycznia 2006 r., nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 29, art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, art. 91 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i w uzasadnieniu stwierdził, że nie dopatrzył się naruszenia obowiązującego prawa. Nadto wskazał, iż Komendant Powiatowy Policji w Ś. właściwie zastosował się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 765/10, zaś uzasadniony jest pogląd organu l instancji, że przedmiotowe uprawnienie przysługuje jedynie policjantom, bowiem z chwilą uchylenia § 8 omawianego rozporządzenia, to jest od dnia 1 stycznia 2006 r., brak jest podstaw do stosowania przepisów tego rozporządzenia w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych w zakresie naliczenia tej grupie osób równoważnika, jak również do podejmowania wobec tych osób przez organy innych czynności uregulowanych w rozporządzeniu. Podzielono też pogląd, że przyznanie skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ma charakter związany, bowiem organ w kwestii obliczenia wysokości świadczenia odesłał do obowiązujących stawek. Skoro zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, to brak jest podstaw prawnych do naliczenia i przekazania równoważnika tym osobom. Wobec powyższego decyzja przyznająca zainteresowanemu równoważnik, od dnia 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana poprzez wypłatę świadczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., skarżący wniósł o skontrolowanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, czy zawarte w nich postanowienia w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz o stwierdzenie ich nieważności z uwagi na ich bezprawność.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że rozpoznanie przedmiotowej skargi nastąpiło w ramach związania wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w sprawie (art. 153 P.p.s.a.) Oznacza to, że istotą związania oceną prawną jest to, iż dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego, zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania i wobec powyższego ocena zasadności skargi nie może przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nowe okoliczności, które pozwalają na przekroczenie tych granic wynikają jedynie z rozszerzenia wniosku skarżącego o wypłatę równoważnika pieniężnego za lata 2009 – 2011. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że zarówno zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, została wydana z naruszeniem omówionej zasady związania oraz innymi naruszeniami prawa. Mianowicie cytowanym już wyżej wyrokiem z dnia 24 listopada 2010r. sygn. akt II SA/Go 765/10 wskazano, że obowiązkiem organu administracji publicznej w przedmiotowej sprawie było pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie w zakresie wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami, zgodne z wymogami procedury administracyjnej. Wnioskodawca nie domagał się bowiem przyznania uprawnienia do przedmiotowego równoważnika, lecz wywodził swe uprawnienie i żądanie wypłaty z ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. i ukształtowanego nią stosunku administracyjnoprawnego. Natomiast zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego w sposób sprzeczny z poglądem wyrażonym w tym wyroku. Materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej skarżącemu uprawnienie do wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu jest art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 zarządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 76, poz. 708 ze zm.). Zarządzenie to zostało uchylone rozporządzeniem MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r., które przestało obowiązywać z dniem wejścia w życie rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierającego analogiczne uregulowania w przedmiocie przyznawania emerytom i rencistom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a rozporządzenie to zostało następnie zmienione rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 r., poprzez uchylenie między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Zdaniem Sądu, przy czym pogląd ten wyrażono w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., zmiany stanu prawnego, w kontekście obowiązywania decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu uprawnienie do przedmiotowego równoważnika nie spowodowały automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających, emerytom czy rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stanowisko to należy uznać za utrwalone w orzecznictwie (vide: teza 1 do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt l OSK 541/10, w którego uzasadnieniu powołano także wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r. sygn. akt 1211/09; z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 1219/09; z dnia 2 lutego 2010 r. sygn. akt l OSK 1176/09, z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt l OSK 1576/09, jak również wyrok z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt l OSK 1713/10). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w wieloletniej praktyce organów Policji nie budziło wątpliwości to, że decyzje o przyznaniu emerytom (rencistom) policyjnym równoważnika za brak lokalu znajdowały oparcie w przepisie art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i przepisie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Przepisy te uznawano również jako podstawę do wypłaty przedmiotowego równoważnika emerytom policyjnym w sytuacji, gdy decyzje o przyznaniu uprawnienia wydawane były w czasie pełnienia przez nich służby w Policji. Prowadzi to do wniosku, że z mocy wymienionych przepisów emeryt policyjny stawał się, z chwilą zwolnienia ze służby, adresatem decyzji, która pierwotnie wydawana była na rzecz funkcjonariusza w służbie stałej. Wyeliminowanie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego mogło nastąpić w sposób indywidualny przez zastosowanie przewidzianych w procedurze administracyjnej trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych, zaś obie te sytuacje w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły. Odnosząc się do pierwszego wskazano, że dopóki decyzje o przyznaniu uprawnienia nie zostaną wyeliminowane z obrotu w sposób przewidziany prawem, dopóty będą wywoływać skutki prawne wiążące trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem, a wynika to z zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która może być wzruszona jedynie poprzez tryby nadzwyczajne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Zaznaczono przy tym, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła uprawnień, a czym innym dokonanie oceny mocy obowiązującej orzeczenia konkretyzującego przyznane uprawnienie. Skoro decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] przyznano skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego bezterminowo, a decyzja ta dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, to korzysta ona z domniemania prawidłowości i trwałości kształtując stosunek administracyjnoprawny i wynikające z niego uprawnienie do wypłaty świadczenia. Decyzja przyznająca skarżącemu uprawnienie do równoważnika nie zawiera bowiem żadnych negatywnych warunków wpływających na jej trwałość i obowiązywanie. Wywołuje zatem skutki prawne do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jeśli bowiem w ramach stosunku administracyjnoprawnego mają być wykonane obowiązki lub uprawnienia o charakterze powtarzającym się, stosunek ten trwa tak długo, jak długo istnieje norma prawna lub akt je konkretyzujący. Natomiast odnosząc się do przypadku drugiego, to żadne z rozporządzeń wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 28 czerwca 2002 r. i w dniu 6 kwietnia 2005 r., nie zawierało przepisów intertemporalnych, które skutkowałyby uchyleniem istniejących w obrocie prawnym decyzji. Dodano ponadto, że zarówno w piśmiennictwie, jak i w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, iż na istnienie i skuteczność stosunków administracyjnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują z datą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, to decyzje te będą wiązać nadal, mimo że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (por. T. Woś: Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako bezprzedmiotowej PiP z 1992 roku, nr 7). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań, co do losu decyzji administracyjnych wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, decyzje te są nadal wiążące, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2389/04. Ponadto nawet w sytuacji zmiany stanu prawnego, jeżeli w obrocie występuje decyzja nadająca jej indywidualnemu adresatowi określone uprawnienie, a nie została ona w jakikolwiek sposób wyeliminowana z tego obrotu, to będzie rodzić skutki w sposób ciągły i nieprzerwany (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 174/10). Stad też Sąd mając na uwadze przytoczone argumenty, wgląd na wartości konstytucyjne i zasady prawa, to jest zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.) i zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) stwierdził, że decyzja administracyjna z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] przyznająca K. M. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutek prawny w postaci prawa do otrzymywania go na zasadach w niej określonych. Na koniec zaś stwierdzono, jeśli chodzi o powoływany przez organy brak podstawy prawnej uniemożliwiającej konkretyzację wypłaty równoważnika, że pogląd ten nie jest zasadny, bowiem – jak już wyżej podkreślono – źródłem stosunku administracyjnego i płynącego z niego uprawnienia skarżącego jest decyzja administracyjna z dnia [...] czerwca 2003 r., a zarówno ta decyzja, jak i pozostałe wydawane w tego typu sprawach, nie zawierała innego sposobu obliczania wysokości równoważnika niż poprzez odwołanie do każdorazowego brzemienia przepisów wykonawczych, tj. cytowanych już wyżej rozporządzeń i wedle tych przepisów, to jest w wysokości przewidzianej dla funkcjonariuszy w służbie czynnej według corocznie waloryzowanych stawek następowało wyliczanie równoważnika dla policyjnych emerytów i rencistów, w tych latach, w których było ono realizowane i taka też reguła dotyczy lat następnych w stosunku do uprawnień wynikających z ostatecznych i niewyrugowanych z obrotu prawnego decyzji.
Od powyższego wyroku w całości, Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wielkopolskim wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:
1. naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 141 § 4 P.p.s.a., polegającego na nie wskazaniu w uzasadnieniu wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji i ograniczenie się tylko do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. poprzez ich zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia [...] marca 2011 r. nie naruszają przepisów prawa materialnego,
c) art. 141 §4 P.p.s.a. i art. 133 § 1 P.p.s.a. polegającego na tym, że:
– w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia K. M. do równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2003 roku Nr [...], równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny, oraz, że przedmiotowa decyzja zgodnie z jej podstawą prawną dotyczy prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przyznanego K. M. wyłącznie jako czynnemu policjantowi,
– Sąd ustalił fakt nie mający pokrycia w aktach sprawy, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2003 roku Nr [...] nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania K. M. prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego,
d) art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że ocena prawa wyrażona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 roku II SA/Go 765/10 w zakresie uprawnienia skarżącego do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu wiąże organy administracji i Sąd w niniejszej sprawie podczas gdy ta ocena prawna odnosiła się do innych okoliczności prawnych a mianowicie przyznania skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego a nie jak w niniejszej sprawie do ustalenia wysokości i wypłaty tego równoważnika.
2. naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
a) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 227 ze zm.), art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm), § 1 ust. 1 i § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie zastosowały te przepisy uznając je za podstawę odmowy wypłaty równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i w rezultacie błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Komendanta Rejonowego Policji z dnia [...] stycznia 1998 r. Nr [...] nadal wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania K. M. prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego na zasadach w niej określonych,
b) art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 )
– poprzez błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] czerwca 2003 roku Nr [...] z powodu jej trwałości nadal skutkuje prawem K. M. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego pomimo uchylenia § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 919 ze zm.), podczas gdy organy zastosowały ten przepis i z poszanowaniem zasady trwałości uznały, że decyzja z 2003 r. zgodnie z jej treścią skutkuje uprawnieniem K. M. do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego jednak do czasu istnienia powszechnie obowiązującej podstawy prawnej do wyliczenia emerytom i rencistom policyjnym wysokości tego równoważnika,
– bezzasadne zarzucenie organowi, że uchylone decyzje ignorują moc obowiązującą i trwałość decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] podczas gdy podstawa faktyczna i prawna uchylonych decyzji dotyczy ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika za remont lokalu mieszkalnego emerytowi policyjnemu a zatem jest inna od podstawy faktycznej i prawnej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., która dotyczy przyznania skarżącemu jako policjantowi uprawnienia do tego równoważnika,
c) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 483 poz. 78,) poprzez przyjęcie, że na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] K. M. jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji nadal przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego pomimo, że ustawa nie przewiduje i nigdy nie przewidywała możliwości przyznania równoważnika pieniężnego emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji a rozporządzenie przyznające takie uprawnienie oczywiście wykraczało poza granicę delegacji ustawowej.
W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim według norm przepisanych. Natomiast w uzasadnieniu podał, że art. 141 § 4 P.p.s.a., określający wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia, jest przepisem o charakterze formalnym i o jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów tj. opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W dalszej części wywiódł, że skoro Sąd z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) orzekł jak w zaskarżonym wyroku, to powinien w ramach opisu podstawy prawnej rozstrzygnięcia przywołać przepisy prawa, których naruszenie skutkowało uchyleniem decyzji organów obu instancji. Tymczasem Sąd z powołaniem się na konkretne przepisy prawa dokonał tylko oceny mocy obowiązującej decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] i nie wskazał, które z przepisów prawa materialnego zostały naruszone przez organy administracji przy wydaniu uchylonych decyzji oraz jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy. Ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. O ile z uzasadnienia zaskarżonego wyroku można więc wywieść, że podstawę procesową uchylenia dwóch decyzji stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., o tyle konkretnej materialnoprawnej podstawy ich uchylenia nie można ustalić. W rezultacie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do podstawy prawnej przyjętej jako motyw rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotknięte tym brakiem nie będzie się poddawało kontroli kasacyjnej. Ponadto zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu, a jej art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r., nie przewiduje dla emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, a jedynym przepisem rozporządzenia kształtującym krąg beneficjentów uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu jest od stycznia 2006 r. § 1 ust 1 traktujący wyłącznie o policjantach w służbie czynnej. Uprawnienia emerytów policyjnych do omawianego uposażenia nie można ponadto wywodzić z art. 29 i 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, bowiem powyższa ustawa jako uprawnienia tychże emerytów, wymienia jedynie prawo do lokalu mieszkalnego z nakazem odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.10.2008 roku sygn. akt U 4/08 – OTK-A 2008/8/141). Ponadto zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony i następuje w drodze decyzji administracyjnej, po corocznie składanym oświadczeniu mieszkaniowym uwzględniającym stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Zatem od stycznia 2006 r. K. M. nie spełnia określonych prawem przesłanek koniecznych do omawianego uposażenia i od tego czasu brakuje także podstaw prawnych do wyliczenia tego uposażenia. Twierdzenie Sądu, że skarżącemu nadal przysługuje równoważnik za remont zajmowanego lokalu narusza więc powyższe przepisy prawa materialnego. Stwierdzono również, że organy orzekające oraz Sąd nie miały podstaw do stosowania przepisów obowiązujących w dniu nabycia prawa emerytalnego przez K. M., bowiem przepisy wykonawcze do ustawy o Policji przyznające emerytom policyjnym uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie obowiązywały od stycznia 2006 r., zaś żaden przepis prawa nie przewiduje możliwości stosowania przepisów uchylonych do określonej kategorii podmiotów. Skoro zaś nie istnieje przepis prawa, który pozwalałby w zakresie uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytów policyjnych w sposób analogiczny jak policjantów w służbie czynnej, to trafnie organy rozpoznające sprawę uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. (z racji nowelizacji rozporządzenia z 2002 roku), odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego dla emerytowanych funkcjonariuszy Policji. Stąd też zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają więc przepisów prawa materialnego, a tym samym nie zachodzi procesowa podstawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.) ich uchylenia. Dodatkowo zarzucono, że w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy nie rozważył wpływu na zakres uprawnienia K. M. do równoważnika pieniężnego okoliczności, że zgodnie z treścią decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z dnia z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...], równoważnik pieniężny wypłaca się na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny oraz, że przedmiotowa decyzja zgodnie z jej podstawą prawną dotyczy prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przyznanego K. M. wyłącznie jako czynnemu policjantowi i przy istnieniu podstawy prawnej do wyliczenia wysokości równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uchybienie to ma istotne znaczenie w kontekście stanowiska Sądu, że dla niniejszego postępowania zasadnicze znaczenie ma moc obowiązująca decyzji wydanej dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...], bowiem decyzja ta została wydana skarżącemu w związku z jego statusem policjanta. Skarżącemu nie przyznano natomiast jako emerytowi prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta zatem wiązała najdłużej do czasu pozostawania skarżącego w służbie. W tym stanie rzeczy nie znajduje oparcia w aktach sprawy ustalenie Sądu, że decyzja z 2003 r. wywołuje skutek prawny w postaci przysługiwania skarżącemu jako emerytowi prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego. Dodatkowo, z treści § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz treści decyzji z 2003 r. wynika, że rozstrzygnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego następuje oddzielnie każdego roku po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek strony. Postępowanie to musi być wszczynane co roku i kończy się wydaniem decyzji na podstawie corocznie składanego oświadczenia mieszkaniowego, uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie każdej kolejnej oceny. Tymczasem Sąd pierwszej instancji wskazał na trwałość decyzji przyznającej ten równoważnik przekraczającą okres 1 roku. Przyjęta w decyzji z 2003 r. konstrukcja wypłaty i ustalania wysokości równoważnika sprawia, że decyzji tej nadano charakter związany. W kwestii obliczania wysokości świadczenia do wypłaty odesłano w niej bowiem do obowiązujących przepisów prawa. Skoro jednak od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisy rozporządzenia dotyczące stawek, jak i sposób wyliczenia równoważnika, przestały obowiązywać w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych, wobec braku w tym zakresie innych regulacji, od dnia 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw zgodnie z treścią decyzji z 2003 r. do wyliczenia równoważnika dla tych podmiotów. Przewidziane w ustawie stawki i zasady wyliczenia świadczenia mogą być stosowane jedynie w odniesieniu do policjantów w służbie czynnej. Organ każdorazowo otrzymując oświadczenie mieszkaniowe ma obowiązek rozstrzygnąć, czy są podstawy do pozytywnego rozpatrzenia takiego wniosku, nawet jeżeli wcześniej wydał pozytywną decyzję w takim przedmiocie. Uwzględnienie powyższych okoliczności wynikających z treści decyzji prowadzi do konstatacji, że walor trwałości decyzji z 2003 r. nie obejmuje przedmiotu niniejszej sprawy w której to podstawa faktyczna i prawna jest inna z racji utraty przez K. M. statusu czynnego policjanta i tego, że decyzje uchylone dotyczą ustalenia wysokości i wypłaty równoważnika, a nie uprawnienia do równoważnika. W tym znaczeniu zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji nie ignorują skutków prawnych mocy wiążącej wydanej już decyzji ostatecznej z 2003 r. oraz nie stanowi próby bezprawnej jej weryfikacji. Ponadto walor trwałości decyzji z 2003 r. nie skutkuje uprawnieniem K. M. do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego niezależnie od zmiany przepisów prawnych w tym zakresie, wspomniana trwałość zgodnie z treścią decyzji skutkuje uprawnieniem skarżącego do otrzymywania równoważnika pod warunkiem istnienia podstawy prawnej do jego wyliczenia wobec emerytów i rencistów policyjnych. Skoro już nie obowiązuje § 8 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) dające podstawę do wyliczenia i wypłaty równoważnika skarżącemu, to należy uznać, że obecnie nie przysługuje jemu uprawnienie do wypłaty takiego równoważnika z powodu niemożności jego wyliczenia tj. uchylenia podstawy prawnej w tym zakresie. Wydane na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie w zakresie w jakim do 31 grudnia 2005 r. przewidywało przyznanie prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego wykraczało poza granice delegacji ustawowej. Pomimo pierwotnej mocy obowiązującej § 8 rozporządzenia, na gruncie ustawy o Policji brak było podstaw do wydania decyzji przyznającej równoważnik za remont lokalu mieszkalnego emerytowi bądź renciście policyjnemu. W tych okolicznościach prawnych wywodzenie uprawnień emeryta policyjnego do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego z decyzji wydanej na podstawie niezgodnej z ustawą podstawie prawnej narusza wyartykułowaną w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej naczelną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), bowiem w państwie prawa liczą się przede wszystkim spójność systemu prawnego i eliminacja wadliwych aktów. Tymczasem Sąd ignorując tę zasadę wywodzi uprawnienie skarżącego do świadczenia na podstawie decyzji która dosyć, że nie dotyczy jego jako emeryta to przy założeniu odmiennym sankcjonuje niezgodność rozporządzenia z przepisami ustawy. Sąd w takich okolicznościach ma obowiązek odmowy zastosowania takiej decyzji w toku rozpoznawania niniejszej sprawy nie powodując wszak jej trwalej eliminacji z porządku prawnego, a jedynie nieskuteczność aktu inter partes (ad casu). Z kolei wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Go 765/10 dotyczył zbadania zgodności z prawem decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie przyznania skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przedstawiona w nim ocena prawa nie była więc oparta na okolicznościach prawnych tożsamych z okolicznościami prawnymi niniejszej sprawy. Okoliczności niniejszej sprawy sprowadzają się bowiem do odmowy wypłaty równoważnika z powodu niemożliwości jego wyliczenia. Brak tożsamości okoliczności prawnych sprawia, że ocena prawa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażona w wyroku z dnia 24 listopada 2010 roku nie wiąże Sądu ani organów w niniejszej sprawie (tak też wyrok NSA z 15.10.2010 roku, I FSK 1713/09).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, posiada usprawiedliwione podstawy.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] przyznano K. M. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu. W dniu wydania tej decyzji był on funkcjonariuszem Policji. K. M. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2005 r. i uzyskał z tym dniem prawo do świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. W dniu [...] grudnia 2008 r. K. M. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Ś. z wnioskiem o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2008, a następnie również za lata 2009-2011.
We wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już, że zagadnieniem wymagającym rozważenia na tle tak stanu faktycznego jest kwestia zmiany sytuacji faktycznej i prawnej osoby wnioskującej o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, stanowiącej przesłankę faktyczną decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. I OSK 1668/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołując się na literaturę przedmiotu podkreślano, iż po wydaniu decyzji administracyjnej nie tylko podstawa prawna decyzji może ulec modyfikacji czy nawet zupełnie przestać istnieć, mogą też zmienić się sytuacje faktyczne i prawne, stanowiące przesłanki faktyczne decyzji administracyjnej i skonkretyzowanego w niej stosunku administracyjnoprawnego (nova causa superveniens) (J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968, s. 107-111). Wymaga więc ustalenia, jaki wpływ mają te zmiany na moc wiążącą w czasie decyzji. Czy podobnie, jak w przypadku podstawy prawnej, stosunki prawne odrywają się w pewnym sensie od swej podstawy faktycznej, uniezależniają się od jej zmian i trwają, mimo że odpadł element je tworzący, czy też stosunek prawny nie może istnieć bez faktycznego oparcia, a kiedy je utraci, nie może dalej wywoływać skutków prawnych i w rezultacie decyzja, która zawierała jego konkretyzację, staje się bezprzedmiotowa. W opinii większości autorów przeważa stanowisko, w myśl którego przesłanka faktyczna stanowi konieczną podstawę i oparcie każdej decyzji administracyjnej a gdy przestanie ona istnieć, decyzja traci moc wiążącą. Każda decyzja zawiera niejako dorozumianą klauzulę, zgodnie z którą wiąże tylko tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne, które stanowiły podstawę decyzji. Ponieważ decyzja administracyjna zawiera regulację powinnego zachowania się dla konkretnego stanu faktycznego, gdy stan ten przestaje istnieć, staje się bezprzedmiotowa ta regulacja (tak: T. Woś Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej – art. 162 k.p.a., PiP 1992, z. 7, s. 54).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] przyznającej funkcjonariuszowi Policji K. M. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego stanowił art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, w myśl którego policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przepisu tego wynika zatem, iż równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy pragmatycznej, przysługuje funkcjonariuszowi Policji.
Decyzja przyznająca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wydana została wobec funkcjonariusza Policji w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Z chwilą nabycia przez funkcjonariusza Policji uprawnień emerytalnych zmienił się jego status. Zmiana statusu z funkcjonariusza Policji na emeryta policyjnego powoduje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzja przyznająca funkcjonariuszowi prawo do równoważnika pieniężnego staje się z chwilą zmiany tego statusu bezprzedmiotowa. Brak jest zatem podstaw do wypłaty emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Równoważnik ten przyznany został bowiem w oparciu o przepisy ustawy o Policji w czasie, gdy skarżący był funkcjonariuszem Policji. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 29 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] wywołuje skutek prawny wobec emeryta policyjnego, jest zasadny.
Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., polegający na przyjęciu, ze walor trwałości decyzji wyżej wskazanej decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] czerwca 2003 r. obejmuje również uprawnienie skarżącego jako emeryta policyjnego. Za zasadny należy także uznać powiązany z tym zarzutem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., polegający na uwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszały przepisów prawa materialnego.
Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., polegający na błędnym skonstruowaniu uzasadnienia i niewskazaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone.
Sąd I instancji wskazał na zastosowanie art. 16 § 1 k.p.a., który wyraża zasadę trwałości decyzji administracyjnych przewidując, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Dodatkowo Sąd I instancji powołał się w zaskarżonym wyroku na treść art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w którym wyrażono zasadę demokratycznego państwa prawnego – Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej konstytucyjnej reguły wynikają m.in. takie zasady jak zasada praworządności, ochrony praw nabytych oraz pewności prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniane przepisy miały w tej sprawie charakter przepisów prawa materialnego i nie można ich traktować inaczej jak podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Inną kwestią jest natomiast kwestia oceny, wskazanej przez Sąd I instancji, prawnej podstawy rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 188 P.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny władny jest merytorycznie rozpoznać sprawę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2536/04 – OSP 2006/7-8/80, skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 P.p.s.a., możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną.
W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok narusza prawo, a w konsekwencji skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 188 w zw. z art. 151, jako że kontrolowane decyzje o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego nie naruszają prawa, a w sprawie kosztów na podstawie art. 203 pkt 2 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.