I OSK 2044/24

I OSK 2044/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 236/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-05-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 24 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 236/24 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 maja 2024 r. III SA/Kr 236/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.T. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu (Kolegium) z [...] grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p. p. s. a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zakres sprawowanej przez Skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy;
2. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, iż przepis ten w jakikolwiek sposób uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania, iż strona skarżąca podjęła działania mające na celu zapewnienie osobie niepełnosprawnej pomocy w inny sposób niż poprzez osobiste jej sprawowanie i występowanie z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu, np. poprzez skorzystanie z pomocy rodzeństwa czy usług opiekuńczych, podczas gdy warunek taki nie wynika ani z w/w przepisu ani z jakiegokolwiek innego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych;
3. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dziecku osoby niepełnosprawnej konieczne jest wykazanie iż pozostałe dzieci niepełnosprawnej są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu nakazuje przyjąć iż możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawcy do świadczenia pielęgnacyjnego.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p. p. s. a. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj:
1. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niesłuszne oddalenie skargi podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł jednoznacznie sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym oceniając go zupełnie dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zdecydowanie wykraczając poza granice tej swobody.
Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.;
2. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a.;
3. zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Organy obu instancji odmówiły przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, A. B., uznając, że w nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Z akt sprawy nie wynika aby skarżąca kiedykolwiek pracowała zawodowo. Ustalony zakres opieki nie daje podstawy do uznania aby sprawowana przez skarżącą opieka nad matką nie pozwalała jej na podjęcie zatrudnienia, choćby w ograniczonym zakresie. Pomoc w codziennym funkcjonowaniu (kąpiel, czesanie), przygotowywanie posiłków, podawanie leków nie stanowi bowiem przeszkody w podjęciu zatrudnienia, podobnie jak zakup leków i wizyty u lekarza, które nie są codzienną koniecznością.
Organy zwróciły uwagę, że Skarżąca składała już wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z [...] lutego 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania świadczenia zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 października 2022 r. III SA/Kr 766/22 oddalił skargę.
Organy zwróciły również uwagę, że matka Skarżącej posiada jeszcze pięcioro dzieci, z czego przynajmniej czworo jest zobowiązanych do alimentacji w równym stopniu co skarżąca. Po stronie rodzeństwa skarżącej nie ma przeszkody - która świadczyłaby o niemożności wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego - mającej charakter obiektywny, niezależny od ich woli. Stąd też, jeżeli dzieci A. B. z subiektywnych względów nie mogą partycypować w osobistej opiece nad matką (realizować obowiązku alimentacyjnego w w/w sposób), to nie ma przeszkód, aby opiekę taką sprawowała skarżąca zaś koszty związane z opieką (jako ewentualny ekwiwalent za rezygnację przez nią z zatrudnienia lub podjęcia zatrudnienia) pokrywane byłyby w częściach adekwatnych do ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem matki. W tym stanie faktycznym organy uznały, iż skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Ustalenia faktyczne organów i dokonaną przez nie ich ocenę prawną podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę.
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny podkreśla, że sprawa dotycząca przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, A. B. była już rozpoznawana przez Sąd Wojewódzki, który prawomocnym wyrokiem z 25 października 2022 r. III SA/Kr 766/22 oddalił skargę Skarżącej.
Obecnie przedmiotem rozpoznania przez organy i Sądy jest kolejny wniosek, złożony przez Skarżącą 10 maja 2023 r., przy czym jak zwróciły uwagę organy, matka Skarżącej zmarła 29 czerwca 2023 r.
Analiza uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie III SA/Kr 766/22 jak i zaskarżonego obecnie wskazuje, że w obu sprawach przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją przez Skarżącą z zatrudnienia a opieką nad matką w związku z posiadaniem przez Skarżącą rodzeństwa, które mogłoby uczestniczyć w opiece nad matką, ewentualnie – udzielić jej wsparcia finansowego stanowiącego ekwiwalent za rezygnację z podjęcia zatrudnienia.
Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
W doktrynie akceptowany jest pogląd Sądu Najwyższego, w świetle którego z powagi rzeczy osądzonej korzysta jedynie sentencja wyroku, a jego motywy tylko w takich granicach, w jakich stanowią konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do wyjaśnienia jego zakresu (wyrok Sądu Najwyższego z 15 marca 2002 r., II CKN 1415/00, cytat za B. Dauter [w:] A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, B. Dauter, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 171.).
Jak jednak wskazano w cytowanym opracowaniu "istotą sądowej kontroli administracji publicznej jest ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego, przez które należy rozumieć zarówno jego sentencję, jak i uzasadnienie. Ocena prawna może bowiem dotyczyć stanu faktycznego i prawnego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, a więc tych wszystkich elementów, które są zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sądu administracyjnego. Należy w związku z tym przyjąć, że powaga rzeczy osądzonej powinna być oceniania według istoty orzeczenia w związku ze stanem sprawy mającym swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu."
W prawomocnym wyroku Sądu Wojewódzkiego z 25 października 2022 r. wskazano, że art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. "jest elementem całego systemu prawnego, który właśnie w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym wskazuje krąg osób zobowiązanych do alimentacji tj. prawnego obowiązku dostarczania przede wszystkim środków utrzymania (art. 128 k.r.o.).
W tym miejscu należałoby podkreślić, jako to wskazują sądy administracyjne, że świadczenia opiekuńcze, do których należy między innymi świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane są z powodu niemożności wykonywania w ogóle pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Samo orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącej nie rozstrzygało więc o związku przyczynowym pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad matką w rozumieniu u.ś.r.
Odnosząc się więc do argumentów skarżącej w zakresie braku możliwości pomagania jej w opiece nad matką przez rodzeństwo to należałoby powtórzyć za wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 czerwca 2022 r., III SA/Kr 1818/21 (odwołującego się w tym zakresie do innych orzeczeń sadów administracyjnych), że wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być np. przebywanie w zakładzie karnym; przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną. Natomiast posiadanie rodziny, praca zawodowa, zamieszkiwanie w innej miejscowości niewątpliwie mogą utrudniać sprawowania opieki matką, jednak jej nie uniemożliwiają.
W rozpoznawanej sprawie jeden z braci nabył uprawnienia emerytalne i zamieszkiwał wprawdzie w pobliskiej miejscowości, ale na terenie tej samej gminy. Druga z córek, zamieszkująca na terenie D., również nabyła uprawnienia emerytalne, a w oświadczeniu o braku pomocy siostrze w opiece nad matką, powoływała się jedynie na dodatkowe zatrudnienie na umowę zlecenie.
Sąd zdaje sobie sprawę, że sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny wymaga poświecenia osób najbliższych, ale zasada pomocniczości zapewnienia pomocy przez państwo kosztem publicznych finansów powoduje, że środki te są angażowane dopiero w sytuacji gdy obiektywnie nie jest możliwe wykorzystanie pomocy rzeczowej lub finansowej osób zobowiązanych prawnie do alimentacji niepełnosprawnego.
W tym kontekście, wbrew zarzutom skarżącej, organy prawidłowo przyjęły, że nie była konieczna w jej sytuacji życiowej całkowita rezygnacja z podjęcia zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką."
W zaskarżonym wyroku wskazano, że "skarżąca nie była jedynym dzieckiem zobowiązanym do alimentacji i opieki nad niepełnosprawną matką. Rodzeństwo skarżącej nie byli zwolnieni z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Z protokołu wywiadu środowiskowego z dnia 5 czerwca 2023 r. wynikało, że czworo z nich nadal pracowało zawodowo (w oświadczeniu z dnia 19 czerwca 2023 r. skarżąca podała, że tylko bracia J. i J. nadal pracują), to jednak żadne z nich nie wykazało, że nie mogło udzielić skarżącej wsparcia w opiece nad matką. W oświadczeniu z dnia 19 czerwca 2023 r. skarżąca podała, że siostra J. i brat M. nie są w stanie jej pomóc z uwagi na ich stan zdrowia, jednak nie zostało to poparte żadnymi dowodami, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności.
Sąd w składzie orzekającym podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki, czy nawet zamieszkiwanie w innej miejscowości, nie stanowią obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem (wyrok WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 79/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 66/21, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1201/20). Przesłanki obiektywne bowiem to takie, które są niezależne od woli, a na ich wystąpienie nie ma się żadnego wpływu. Takimi okolicznościami może być, np. przebywanie w zakładzie karnym, przebywanie w zamkniętym zakładzie leczniczym, innym zakładzie administracyjnym, w którym władztwo zakładowe ogranicza sposobność określonego postępowania, a także wiek połączony ze stopniem zniedołężnienia, który obiektywnie nie pozwala na podjęcie się opieki nad osobą niepełnosprawną.
Nadto wskazać należy, że świadczenie alimentacyjne nie musi polegać na fizycznym sprawowaniu opieki nad osobą jej wymagającą, lecz może polegać, np. na finansowaniu usług opiekuńczych. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 maja 1990 r., sygn. akt III CZP 21/90, stwierdził, że: "Obowiązek alimentacyjny należy do kategorii stosunków obligacyjnych, a ze względu na swe źródło należy do zobowiązań prawnorodzinnych. Polega on na czynnościach mających na celu zaspokojenie potrzeb osoby, która sama utrzymać się nie może, a więc na różnorakich świadczeniach. Obejmuje on dostarczanie środków utrzymania, a w razie potrzeby także środków wychowania". Z kolei w doktrynie wskazuje się, że "W art. 128 k.r.o. ustawodawca określił również przedmiot świadczenia alimentacyjnego, który stanowią środki utrzymania, a w miarę potrzeby także środki wychowania osoby uprawnionej. W przepisie chodzi o świadczenie pieniężne" (G. Jędrejek, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019).
W konsekwencji powyższego, nie sposób przyjąć, aby w przedmiotowej sprawie istniały obiektywne przeszkody w odniesieniu do rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nich z obowiązków alimentacyjnych wobec matki.
Konieczność uwzględnienia innych osób zobowiązanych do alimentacji przy ocenie spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 ustawy wynika w pierwszej kolejności z faktu, że są to świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a zatem ich przyznanie, powinno uwzględniać zasadę subsydiarności, w świetle której Państwo powinno pomagać tam, gdzie jednostka nie może poradzić sobie sama.
W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że pomoc społeczna ma charakter subsydiarny, gdyż to zasadniczo na rodzinie ciąży obowiązek opieki nad osobą niepełnosprawną. Pomoc Państwa jest zatem możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskujący o tę pomoc wykaże, w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki (bytu) osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m.in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie wynikające z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystania z usług opiekuńczych), a mimo tego - ze względu na rzeczywisty zakres opieki, wynikający z potrzeb i stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej - istnieje konieczność rezygnacji z zatrudnienia, bądź sytuacja ta uniemożliwia jego podjęcie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1048/22, CBOSA).
Równocześnie, interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymaga odwołania do wyrażonej w Konstytucji RP zasady wspierania rodzin, które znajdują się trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). W ocenie Sądu, pomoc Państwa powinna być stosowana tam, gdzie jednostka (rodzina) nie jest w stanie poradzić sobie samodzielnie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22) wskazał, że obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty, nie oznacza obowiązku wspierania każdego w taki sam sposób. To ustawodawca powinien określić formy i zasady wsparcia państwa, a takie zasady zostały określone, m.in. w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu, brak uwzględnienia przy ocenie konieczności rezygnacji lub powstrzymania się od zatrudnienia przez skarżącą przepisów o obowiązku alimentacyjnym, prowadziłby do naruszenia przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i niedopuszczalnego modyfikowania przepisów określających obowiązki alimentacyjne dzieci względem rodziców, a w rezultacie do nieprzewidzianego ustawą zwolnienia pozostałych zobowiązanych z obowiązków alimentacyjnych względem matki (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1389/22 CBOSA). W konsekwencji Kolegium, prawidłowo uzasadniło odmowę przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką."
Oznacza to, że przyczyną oddalenia skargi wyrokiem z 25 października 2022 r. jak i obecnie zaskarżonym wyrokiem było uznanie przez Sąd Wojewódzki, że jedynie brak możliwości wypełnienia obowiązków alimentacyjnych wobec A. B. przez jej pozostałe dzieci umożliwiałby przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Ani w toku postępowania administracyjnego, ani w toku postępowania przed sądem administracyjnym a następnie w skardze kasacyjnej nie wykazano zaistnienia jakichkolwiek okoliczności faktycznych czy prawnych, które pozwoliłyby na uznanie, że możliwe jest odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku z 25 października 2022 r. III SA/Kr 766/22.
W konsekwencji, z uwagi na wynikające z art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 171 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawomocnym wyrokiem z 25 października 2022 r. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.