I OSK 2044/21

I OSK 2044/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Mariola Kowalska
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2628/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-09
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 182 § 2 i 3, art. 184, art. 193 in fine
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2628/19 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 października 2019 r. nr DAP-WN-727-69/2019/BŁ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. K. i M. Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2020 r., I SA/Wa 2628/19, oddalił skargę Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 24 października 2019 r. nr DAP-WN-727-69/2019/BŁ utrzymującą w mocy decyzję tego organu z 13 sierpnia 2019 r. nr DAP-WPK-727-243/2017/MSte w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 12 kwietnia 2000 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Kraków nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej K., obręb [...] C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0681 ha, objętej księgą wieczystą KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
W skardze kasacyjnej Gmina zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o uwzględnienie skargi wraz z nałożeniem na organ obowiązku zwrotu Gminie kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego wg norm przepisanych, a także o nałożenie na organ obowiązku zwrotu Gminie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Strona skarżąca zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego, tj.:
a) art. 190 ust. 1 Konstytucji przez przyjęcie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, a tym samym naruszenie zasady związania orzeczeniami TK, wynikającej z przymiotu powszechności obowiązywania i ostateczności wyroku trybunalskiego;
b) art. 7 i art. 8 ust. 1 w zw. z art. 165 ust. 1 zd. 2 Konstytucji przez nieuwzględnienie ww. wyroku TK stwierdzającego niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego w art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, a tym samym naruszenie zasady legalizmu przez rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny ze stanem prawnym ukształtowanym orzeczeniem trybunalskim oraz konstytucyjnym standardem ochrony mienia;
c) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 2 oraz art. 165 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 1 § 2 w zw. z § 1 p.u.s.a. przez błędną wykładnię/uchylenie się od dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji: zasady pewności prawa oraz zasady ochrony własności, w tym własności publicznoprawnej, a w rezultacie niedokonanie należytej i opartej na standardzie konstytucyjnym kontroli działalności administracji publicznej, w sposób określony w uzasadnieniu ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego;
2) prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i jej nieuchylenie, pomimo naruszenia przez Ministra art. 6 k.p.a. przez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nierozstrzygnięcie czy nastąpił znaczny upływ czasu od czasu wydania decyzji, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istota zarzucanego uchybienia materialnoprawnego sprowadza się do uchylenia się przez Sąd I instancji od dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. i to pomimo wiążącego wyroku TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, a w konsekwencji: niedokonania oceny czy w konkretnej sprawie administracyjnej zaszły podstawy do zastosowania instytucji przedawnienia, przy wyważeniu określonych wartości konstytucyjnych, w tym konstytucyjnego standardu ochrony mienia publicznego oraz samodzielności jednostki samorządu terytorialnego; nieokreśleniu długości terminu przedawnienia w sprawie. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie oczekiwała, aby Sąd I instancji dokonał rekonstrukcji normy z art. 156 § 2 k.p.a. w pominiętej części w sposób umożliwiający uniwersalne jej zastosowanie w każdej sprawie, lecz przeciwnie, w sposób pozwalający na rozstrzygnięcie konkretnej i jednostkowej sprawy administracyjnej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z 2000 r. Jak wskazuje się w doktrynie prawa konstytucyjnego, de lege lata nie istnieje jurydyczna kategoria wyroków zobowiązujących, lokujących się gdzieś między wyrokami afirmatywnymi, które nie wywołują zmiany w systemie prawa, a wyrokami negatoryjnymi, których skutkiem jest utrata mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego. Oznacza to, że następstwem ogłoszenia wyroku trybunalskiego jest wyeliminowanie z systemu prawnego normy prawnej w kształcie i zakresie uznanym za niezgodny z Konstytucją, skoro każdemu z dwóch rodzajów wyroków przysługuje atrybut powszechności i ostateczności na podstawie art. 190 ust. 1 Konstytucji. W powyższym zakresie decydujące znaczenie ma sentencja wyroku, w której zawiera się rozstrzygnięcie w sprawie niekonstytucyjności i związany z nim skutek derogacyjny. Natomiast uzasadnienie wyroku pełni funkcję subsydiarną i nie ma znaczenia normatywnego, dlatego też przypisanie orzeczeniu skutku derogacyjnego następuje wbrew sformułowanym przez TK w uzasadnieniu wyroku zapatrywaniom, co do jego charakteru. Podstawowym skutkiem negatywnego wyroku TK (także wyroku zakresowego, w tym o pominięciu prawodawczym oraz interpretacyjnego), które derogują część przepisu, w sferze stanowienia prawa jest utrata mocy obowiązującej zaskarżonej normy w całości albo w części. Derogacja trybunalska oznacza, że akt normatywny lub jego część (oznaczone przepisy lub ich części) uznane przez TK za niezgodne z konstytucją zostają usunięte z porządku prawnego. W sferze stanowienia prawa derogacja trybunalska wywiera skutki takie jak derogacja dokonywana przez prawodawcę – skutki derogacji abrogans, czyli takiej, w której uchylonych postanowień aktu prawnego nie zastąpiono nowymi. Nawet przy uznaniu wyłącznie zobowiązującego skutku trybunalskiego wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym, Sąd I instancji uchylił się od konieczności dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z jej art. 2 zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa, o której mowa w p.10.6 uzasadnienia ww. wyroku TK. Trudno bowiem przyjąć, że taki wyrok TK nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a jego rola sprowadzałaby się do luźnego postulatu pod adresem ustawodawcy. W ocenie skarżącej, w wypadku wydania przez Trybunał wyroku stwierdzającego niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego dochodzi do oceny "pełnej treści normatywnej zaskarżonego przepisu" i orzeczenia o niekonstytucyjności norm w nim zawartych, w zakresie, w jakim nie obejmują materii, która powinna zostać uregulowana z uwagi na normy konstytucyjne. W takim wypadku wywodzone z oznaczonego w sentencji przepisu normy nie wyczerpują zakresu regulacji podyktowanej konstytucyjnym standardem. W orzecznictwie konstytucyjnym przyjmuje się, że "o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu zasad konstytucyjnych". Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia powoduje utratę mocy obowiązującej normy wadliwie ukształtowanej (tj. obarczonej luką zidentyfikowaną wskutek podniesionego zarzutu pominięcia). Orzeczenia Trybunału zatem nie pozostają bez wpływu na działania prawodawcy, orzecznictwo sądów, jak również organów administracji publicznej. Odnosi się to w takim samym stopniu do wyroków stwierdzających wprost niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją, jak również do sytuacji, w których Trybunał wydaje wyroki o charakterze zakresowym, albowiem wyrok zakresowy zmienia treść normatywną kontrolowanych przepisów, pomimo zachowania ich brzmienia literalnego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawodawca nie wykonał obowiązku nałożonego ww. wyrokiem Trybunału i nie określił jak należy ustalać, czy doszło do znacznego upływu czasu od wydania decyzji dotkniętej wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji uzasadniając odmowę reinterpretacji art. 156 § 2 k.p.a. w ramach wykładni prokonstytucyjnej, powołał się na ryzyko zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrożenia dla innych wartości konstytucyjnych, w tym zasady równości, czy sprawiedliwości społecznej. W ocenie skarżącej kasacyjnie takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Po pierwsze, pomimo formalnie stwierdzonej niekonstytucyjności zakresowej art 156 § 2 k.p.a., Sąd I instancji zastosował go w zakwestionowanej części, a tym samym pominął wyrok TK z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, ergo oparł się na przepisie niezgodnym z konstytucją. A przecież działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa TK. Sąd I instancji pominął wyraźną wskazówkę interpretacyjną zawartą w ww. wyroku, co do kierunku wykładni, a tym samym uchybił powinności wykonania/wdrożenia rozstrzygnięcia trybunalskiego, zwłaszcza w sytuacji postępującej opieszałości ustawodawcy. Nawet w braku interwencji prawodawcy, wyrok taki powinien być wykonany przez organy stosujące prawo (w szczególności sądy). Może to polegać na zmianie sposobu wykładni przepisu (wykładnia prokonstytucyjna), stosowaniu rozumowania analogiae legis albo, jeżeli ta jest niemożliwa, analogiae iuris, o ile co należy zaznaczyć – analogiczne rozwiązania doprowadzą do uzyskania konstytucyjnego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Tego w niniejszej sprawie Sąd I instancji zaniechał, a priori stwierdzając niedopuszczalność zabiegu prokonstytucyjnej reinterpretacji art. 156 § 2 k.p.a. przez bezpośrednie zastosowanie Konstytucji w jednej z jego postaci – współstosowania Konstytucji oraz ustawy, którą Trybunał poddał ocenie zgodności. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że zarzuca nie to, iż Sąd I instancji dał pierwszeństwo określonej wartości chronionej Konstytucją, lecz schematyczne pominięcie jakiejkolwiek próby dokonania wykładni prokonstytucyjnej, poprzedzonej wyważeniem kolidujących wartości. Obok zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa, wymienionych w ww. wyroku TK, na rozważenie zasługuje bowiem również konstytucyjny standard ochrony mienia publicznego, o którym mowa w art. 165 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, związany z zasadą samodzielności jednostki samorządu terytorialnego.
W ocenie skarżącej kasacyjnie decyzji komunalizacyjnej należy przypisać walor aktu faktycznie konstytuującego prawo do korzystania z praw ustawowych –prawa własności, stanowiącej jednocześnie podstawę stabilizacji pewności stanu prawnego, która z perspektywy podmiotu uprawnionego (gminy) wcześniej nie istniała. W konsekwencji ww. decyzja stanowi dla jednostki samorządu terytorialnego źródło prawa nabytego, skoro jej skutkiem jest wiążące ustalenie praw wynikających z ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa). W takim też szerszym aspekcie należy odczytywać poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym. W tym miejscu skarżąca kasacyjnie przywołała uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 29 lipca 1993 r., sygn. III CPZ 64/ 93. Podniesiono również, że przepisy ustawy, w kontekście uregulowanego w niej przejścia uprawnień właścicielskich, były przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, który w uchwale z 2 sierpnia 1994 r., sygn. III CPZ 94/94, stwierdził, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego jednolicie przyjmuje się, że choć nabycie przez gminę własności nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy następuje z mocy praw, a przewidziana w art. 18 ust. 1 decyzja administracyjna stwierdzająca to nabycie ma charakter deklaratoryjny, to tkwi w niej także element sui generis konstytutywny i dopóki decyzja ta nie zostanie wydana i nie stanie się ostateczna, dopóty właścicielem mienia (nieruchomości), o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, pozostaje w obrocie cywilnoprawnym Skarb Państwa, a gmina nie może skutecznie powoływać się na swoje prawo własności ani wykonywać praw właścicielskich. (...) Jest tak dlatego, że art. 5 ust. 1 ustawy określa jedynie, które nieruchomości Skarbu Państwa, potencjalnie, w razie spełnienia przewidzianych w tym przepisie warunków, stają się z mocy praw własnością gminy, natomiast dopiero decyzja administracyjna, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, indywidualizuje i konkretyzuje nieruchomość, która przeszła na własność gminy. W orzecznictwie wskazano jednocześnie, że z tej przyczyny nie sposób przyjmować, by w okresie pomiędzy dniem 27 maja 1990 r., stanowiącym zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy dzień nabycia własności nieruchomości przez gminę, a dniem uprawomocnienia się decyzji komunalizacyjnej, jako formalnej podstawy powoływania się przez gminę na prawo własności nieruchomości i możliwość podejmowania przez nią czynności właścicielskich, nieruchomość pozostawała w stanie swoistego "zawieszenia", w którym żadne czynności jej dotyczące nie mogłyby być podejmowane, gdyż stan taki niejednokrotnie trwa długo. W celu wykonywania uprawnień i obowiązków właścicielskich przez gminę niezbędne jest dopełnienie procedury nabycia przez nią mienia określonego w ustawie. W szczególności konieczne jest wydanie przez właściwego wojewodę decyzji, która umożliwia wpisanie gminy jako właściciela w księgach wieczystych i korzystanie przez nią z pełni uprawnień właścicielskich. Do czasu zakończenia procedury komunalizacyjnej uprawnienia właścicielskie w stosunku do podlegających komunalizacji nieruchomości gminie nie przysługują. Dlatego nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kwestionowana w toku przedmiotowego postępowania decyzja komunalizacyjną nie mogła zostać uznana za decyzję, na mocy której strona może nabyć określone prawo lub jego ekspektatywę. Definiując pojęcie decyzji będącej podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy należy odwołać się do poglądów doktryny formułowanych na gruncie art 154 i 155 k.p.a. Zatem można przyjąć, że nabycie prawa jest rodzajem skutku prawnego decyzji, który polega na trwałym i realnym rozszerzeniu sfery prawnej podmiotu stosunku administracyjnoprawnego z góry, choć tylko abstrakcyjnie, określonej już w ustawie.
Końcowo, skarżąca kasacyjnie podniosła, że stan ukształtowany decyzją komunalizacyjną Wojewody trwał przez prawie lat 20 lat, do czasu stwierdzenia jej nieważności decyzją Ministra z 2019 r. Nie przesądzając, jaki termin przedawnienia jest właściwy w sprawie, w ocenie skarżącej kasacyjnie należy, opierając się na wnioskowaniu per analogiam, przyjąć okres 10 letni, tak jak w przypadku pozostałych "względnych" wad nieważności, co wypełnia pojęcie "znacznego upływu czasu". Przywołany wyrok TK wyraźnie wskazuje na potrzebę przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia stanu pewności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji. Z tego właśnie powodu wskazany w ww. wyroku TK sposób aplikacji tych wartości, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności dokonywanej w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej. Podążając za wskazówkami wysłowionymi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, skarżąca kasacyjnie wskazała, że przyjmuje stanowisko, zgodnie z którym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, mocą której nastąpiło nabycie prawa lub ekspektatywy nabycia praw, ograniczona jest terminem 10 lat, liczonym od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, po upływie którego następują skutki przewidziane w art. 158 § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczki postępowania – M. K. i M. Z. wniosły o jej oddalenie, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych i oświadczyły, że nie żądają przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Nie są zasadne zarzuty skierowane na wykazanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinny znaleźć ograniczenia dotyczące możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, a wykładnia art. 156 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie powinna uwzględnić zarówno wymieniony wyrok, jak i wartości konstytucyjne dotyczące ochrony mienia publicznego i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
Charakter wyroku P 46/13 został prawidłowo zidentyfikowany przez Sąd I instancji. Jego skutkiem, co zastrzegł sam Trybunał w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku, nie jest zmiana normatywna, w szczególności derogacja przepisu, lecz zobowiązanie ustawodawcy do rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W dacie orzekania przez organy, relewantnej z punktu widzenia zakresu sądowej kontroli administracji, przepis art. 156 § 2 k.p.a. nie był jeszcze zmieniony. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lipca 2021 r., I OSK 4194/18, w orzecznictwie wyodrębniły się dwa przeciwne stanowiska: z jednej strony przyjęto, że sąd administracyjny, stosując bezpośrednio Konstytucję, może – wobec niewykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę – samodzielnie ad casum wprowadzić ramy czasowe ograniczające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo (tak wyrok z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, ONSAiWSA 2019, Nr 9, poz. 107 z aprobującą glosą J. Trzcińskiego, OSP 2019, Nr 9, poz. 91), z drugiej, właśnie w związku z biernością ustawodawcy, kategorycznie wykluczono tę możliwość (tak wyroki z 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1587/19, LEX nr 3020883 i z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2082/18, LEX nr 3096541). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko drugie, że regulacji realizującej zastrzeżenia Trybunału dotyczące art. 156 § 2 k.p.a. nie może zrekonstruować za ustawodawcę, ani sąd, ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać wartościom konstytucyjnym, takim jak np. zasadzie równości – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, czy sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z 28 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 1746/17).
Drugim skutkiem wyroku Trybunału jest, wskazany również w jego uzasadnieniu, obowiązek dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że stwierdzenie niekonstytucyjności określonej regulacji prawnej, także w przypadku odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, łączy się dla sądów z koniecznością uwzględnienia przy stosowaniu przepisu wskazań Trybunału oraz standardów Konstytucji, w szczególności tych, które stały się podstawą zakwestionowania konstytucyjności rozwiązania ustawowego. Wykładnia dokonywana przez sądy dotyczy jednak zawsze indywidualnego i konkretnego przypadku, i do jego okoliczności musi być relatywizowana kwestia, czy i w jaki sposób wyrok Trybunału powinien oddziaływać na sytuację prawną podmiotu. W niniejszej sprawie brak jest okoliczności wskazujących, że wartości zidentyfikowane przez Trybunał w przedmiotowym wyroku pozostają w związku z przedmiotem sprawy administracyjnej kontrolowanej przez Sąd I instancji.
Wstępnie należy przy tym zastrzec, że przy wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, nie można w procesie wykładni opierać się na brzmieniu nadanym przepisowi na skutek jego nowelizacji obowiązującej od 16 września 2021 r. Jak trafnie zwrócono bowiem uwagę w piśmiennictwie, wprowadzona ostatecznie zmiana legislacyjna, jakkolwiek prawnie umotywowana wyrokiem P 46/13, w przyjętych rozwiązaniach nie stanowi jedynie jego implementacji, wykraczając poza zakres objęty tym rozstrzygnięciem (zob. R. M. Sarbiński [w:] Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 1).
Dokonując wykładni art. 156 § 2 k.p.a. nakierowanej na ochronę wartości konstytucyjnych kierować należy się zatem ściśle warunkami i przesłankami, przy uwzględnieniu których Trybunał Konstytucyjny wyraził swoje stanowisko, kwestionujące dotychczasową regulację. Zgodnie z wyrokiem TK z 12 maja 2015 r., P 46/13, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok dotyczy zatem decyzji, które były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Warunek ten w sprawie nie jest spełniony, albowiem objęta postępowaniem nadzorczym decyzja nie była źródłem uprawnień. Skutek przewidziany w art. 5 ust. 1 ustawy nastąpił z mocy prawa. Odmienny jest także zakres podmiotowy sprawy, na tle której zostało wyrażone stanowisko Trybunału i sprawy niniejszej, a także charakter uprawnienia. Trybunał swoje stanowisko uzasadnił potrzebą stabilizacji sytuacji prawnej osoby dotkniętej aktem o wywłaszczeniowym charakterze, gdy objęta postępowaniem nadzorczym decyzja gwarantuje takiej osobie wykonywanie uprawnień względem mienia. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy względy te nie istnieją. Skarżąca była beneficjentem aktu o charakterze nacjonalizacyjnym, albowiem nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa było wstępnym i koniecznym warunkiem przekazania tego mienia tworzonym jednostkom samorządu terytorialnego, stabilizacja stosunków prawnych przez ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji nie dotyczy zatem sytuacji prawnej podmiotu dotkniętego aktem wywłaszczeniowym (nacjonalizacyjnym). Również prawo własności jednostek samorządu terytorialnego nie jest chronione w Konstytucji na takich samych zasadach, jak prawo własności podmiotów będących podmiotami konstytucyjnych praw i wolności, nie mają do jednostek samorządu terytorialnego zastosowania przepisy art. 64 i 31 ust. 3 Konstytucji (zob. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 64). Jakkolwiek zatem, zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji, jednostkom samorządu terytorialnego (dalej: j.s.t.) przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, to jest to rozwiązanie potwierdzające i wzmacniające ich samodzielność w realizacji zadań publicznych, a zasada samodzielności j.s.t. stanowi rozwinięcie i konkretyzację zasady decentralizacji władzy publicznej. Odrębna konstytucyjna gwarancja dla własności j.s.t. w połączeniu z ich publicznymi zadaniami oznacza, że nie jest to własność prywatna w rozumieniu art. 20 Konstytucji. Jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem nie jest realizacja indywidualnych interesów właściciela. Ograniczenia prawa własności j.s.t. nie powinny być oceniane w świetle art. 64 oraz art. 31 ust. 3, ale przede wszystkim pod kątem zgodności z zasadą ich samodzielności (tak: P. Czarny [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 165).
Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że wyrok P 46/13 nie miał w sprawie zastosowania. Nie doszło w sprawie do błędnej wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 190 ust. 1, art. 165 ust. 1 zd. drugie, art. 7, art. 8 Konstytucji RP.
W konsekwencji nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania, rozstrzygnięcie, czy w sprawie nastąpił znaczny upływ czasu od wydania decyzji nie było relewantne w okolicznościach sprawy, wobec czego kwestia ta nie wymagała oceny.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Wniosek uczestniczek postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, albowiem zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu I instancji oddalający skargę, w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, przepisy ustawy nie przewidują w takiej sytuacji możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.