I OSK 2043/22

I OSK 2043/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SAB/Po 4/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-06-10
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: Sekretarz sądowy Dominik Kozarski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 czerwca 2022 r. sygn. akt I SAB/Po 4/21 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2.zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz M. B. kwotę 1040 (tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2022 r. (sygn. akt I SAB/Po 4/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w podstępowaniu dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości.
Wyrok ten został wydany na skutek wniesienia w dniu 16 lutego 2020 r. wyżej wskazanej skargi, a w której M.B. – jako następca prawny P.K. – zarzucił Prezydentowi Miasta [...] bezczynność, polegającą na zaniechaniu przekazania odwołania P.K., wniesionego w dniu 24 kwietnia 1960 r. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] z dnia 19 kwietnia 1960 r. nr [...]. W skardze domagał się:
-) zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do dokonania czynności polegającej na przekazaniu do organu wyższej instancji wraz z aktami sprawy ww. odwołania w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi,
-) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w prowadzeniu postępowania,
-) stwierdzenia, że bezczynność oraz przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
-) wymierzenia Prezydentowi Miasta [...] grzywny w maksymalnej wysokości , tj. dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim (ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów),
-) przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości połowy ustalonej według powyższych kryteriów kwoty,
-) zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z motywów wyroku Sądu Wojewódzkiego wynikało, że orzeczeniem z dnia 19 kwietnia 1960 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. [...] orzekło o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m², a stanowiącej współwłasność w częściach równych K.W. (nieznanej z miejsca zamieszkania) i S.W. zamieszkałej w [...] przy ul. [...] (pkt 1 orzeczenia). W orzeczeniu tym organ zaznaczył, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nastąpi na wniosek przynajmniej jednej ze stron oraz pouczył, że przeciwko orzeczeniu strony mogą wnieść odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w Warszawie za pośrednictwem organu, który wydał orzeczenie, w ciągu 14 dni, licząc od dnia następnego po dniu doręczenia względnie obwieszczenia orzeczenia. Powyższe orzeczenie, adresowane do S.W., odebrała w dniu 23 kwietnia 1960 r. P.K., która pismem z dnia 24 kwietnia 1960 r., adresowanym do Prezydium Rady Narodowej m. [...], otrzymanym przez to Prezydium w dniu 26 kwietnia 1960 r., wniosła od powyższego orzeczenia odwołanie. Poinformowała w nim, że jako jedyna spadkobierczyni siostry – S.W., która zmarła w dniu 3 września 1959 r., prowadziła korespondencję z [...] Fabryką Mebli w [...], wykazując chęć sprzedaży nieruchomości oraz zwróciła się do Sądu Powiatowego w [...] celem uzyskania postanowienia stwierdzającego jej prawa do spadku po zmarłej siostrze. Tym niemniej w dniu 14 maja 1960 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] stwierdziło, że ww. orzeczenie jest prawomocne i ulega wykonaniu. W sprawie niesporne przy tym było, że na podstawie postanowień spadkowych, które P. K. dostarczyła organowi wywłaszczeniowemu w lipcu 1960 r., stała się ona jedyną spadkobierczynią K. i S. W.. Pomimo jednak powyższego, wnioskiem z dnia 8 września 1960 r., [...] Fabryka Mebli w [...] wniosła do Prezydium Rady Narodowej m. [...] o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczeniu m. in. ww. nieruchomości, choć zaznaczyła, że jej właścicielem jest obecnie P.K.. W dniu 11 listopada 1960 r. Prezydium orzekło natomiast o przyznaniu byłemu właścicielowi w/w nieruchomości odszkodowania w kwocie 27.000 zł z tytułu wywłaszczenia.
Następnie, postanowieniem z dnia 5 lutego 1969 r. (sygn. akt Ns [...]), Sąd Powiatowy w [...] stwierdził, że spadek po P. K., zmarłej w dniu 15 stycznia 1967 r., nabył A.B., zaś postanowieniem z 13 czerwca 2001 r. (sygn. akt I Ns [...]), Sąd Rejonowy w [...] stwierdził, że spadek po A. B., zmarłym 24 stycznia 1983 r., nabyli M. B. i M.B. po ½ części każda z w/w osób. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2004 r. (sygn. akt I Ns [...]) Sąd Rejonowy dla [...] stwierdzi natomiast, że spadek po M. B., zmarłej 6 czerwca 2004 r., nabył M.B. w całości.
Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2002 r., M.B. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 19 kwietnia 1960 r. a decyzją z dnia 21 lipca 2003 r. nr [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu tego wniosku, stwierdził, że decyzja z dnia 19 kwietnia 1960 r. w jej pkt 1 została wydana z naruszeniem prawa - w części dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] i związanego z tym lokalem udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości wspólnej, natomiast w pozostałej części rozstrzygnięcia w pkt 1 tej decyzji - stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wprawdzie złożone odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej nie zostało nigdy rozpatrzone, a mimo tego organ administracji państwowej w dniu 11 listopada 1960 r. wydał decyzję o ustaleniu odszkodowania. Organ nadzoru podkreślił więc, że złożenie odwołania ma ten skutek, iż sprawa wywłaszczeniowa nie została zakończona w administracyjnym toku instancji. Jednakże w tym przypadku decyzja wywłaszczeniowa istniała w obrocie prawnym i stanowiła podstawę do dokonywania przez Skarb Państwa po jej wydaniu czynności prawnych. W szczególności doszło do zawarcia umowy sprzedaży samodzielnego lokalu wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej. W związku zatem z wywołaniem przez ww. decyzję skutków prawnych w obrocie, które związane były z ostatecznością decyzji, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał za dopuszczalne przeprowadzenie względem tej decyzji postępowania nadzorczego, którego konsekwencją stało się powołane wyżej rozstrzygnięcie.
Następnie w lutym 2015 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Ministra Rozwoju o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezesa UMiRM a po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Rozwoju, decyzją z dnia 24 lipca 2020 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Prezesa UMiRM z dnia 21 lipca 2003 r. w całości. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister wskazał, że w sprawie kluczowe znaczenie miała okoliczność, że od pkt 1 decyzji wywłaszczeniowej z dnia 19 kwietnia 1960 r. zostało wniesione (w sposób prawidłowy) odwołanie, które nie zostało nigdy rozpatrzone. Złożenie odwołania przez P.K. skutkowało zaś tym, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało ostatecznie zakończone w administracyjnym toku instancji. Tym samym, Prezes UMiRM, ze względu na brak rozpatrzenia odwołania złożonego w dniu 26 kwietnia 1960 r., nie mógł pozytywnie rozpatrzyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i wszcząć w tej sprawie postępowania. Organ ten, stwierdzając nieważność decyzji z dnia 19 kwietnia 1960 r., udaremnił rozpatrzenie odwołania złożonego w prawidłowy sposób przez byłą właścicielkę nieruchomości a z akt archiwalnych wynikało, że była ona legitymowana do złożenia odwołania i dokonała tej czynności w terminie. W sytuacji procesowej zaś, w której jednocześnie funkcjonują w obrocie prawnym: odwołanie od decyzji oraz wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji, w pierwszej kolejności należy rozpoznać odwołanie. W trakcie postępowania odwoławczego dochodzi bowiem do ponownego rozpoznania sprawy, a zakres ewentualnych wad wyczerpujących przesłanki nieważności jest ograniczony. To zaś oznacza, że decyzja z dnia 21 lipca 2003 r. została wydana bez podstawy prawnej, a stwierdzenie jej nieważności umożliwi rozpatrzenie odwołania P. K. od ww. orzeczenia w zakresie pkt 1. Opisana wyżej decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 marca 2021 r. nr [...], a która nie została zaskarżona do sądu wojewódzkiego.
Dodać trzeba, że pismem z dnia 3 września 2020 r., M.B. złożył do Ministra Rozwoju zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta [...] i przewlekłe prowadzenie sprawy, polegające na zaniechaniu przekazania odwołania P. K.. Zażalenie to Minister przekazał do rozpatrzenia Wojewodzie [...] jako organowi właściwemu. Wojewoda zaś, postanowieniem z dnia 7 stycznia 2021 r. nr [...], umorzył postępowanie, uzasadniając to brakiem możliwości zastosowania w tym przypadku art. 37 § 1 k.p.a. z tego powodu, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną o charakterze procesowym, a na bezczynność lub przewlekłość tej czynności służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.").
W dniu 9 lutego 2021 r. skarżący wystąpił z kolei do Wojewody [...], wzywając go do pilnego rozpatrzenia odwołania P. K. i jednocześnie zażądał od Wojewody zwrócenia się do Prezydenta Miasta [...] o przekazanie całości akt sprawy wywłaszczeniowej wraz z odwołaniem P. K., a w razie uznania się za organ niewłaściwy, wnosił o przekazanie odwołania do organu właściwego. W związku z tym pismem, Wojewoda, powołując się na art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii wniosek skarżącego według właściwości, natomiast Minister wniósł do Prezesa Rady Ministrów o wskazanie Wojewody [...] jako organu właściwego do rozpatrzenia wspomnianego odwołania. Rozstrzygając spór, Prezes Rady Ministrów w dniu 25 maja 2021 r. orzekł, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania P. K. jest Wojewoda [...].
Następstwem tego, pismem z dnia 23 czerwca 2021 r., Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o przekazanie w terminie 7 dni odwołania P. K. wraz z aktami sprawy, informując jednocześnie, że akta te powinny znajdować się w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta [...]. Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r., Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego (GEOPOZ) przekazał pismo Wojewody do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta [...] celem odszukania akt archiwalnych. W dniu 8 lipca 2021 r. akta sprawy wywłaszczeniowej (tzn. uwierzytelnione kserokopie całości dokumentacji) zostały przekazane Wojewodzie [...], który decyzją z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr [...], uchylił w punkcie 1 decyzję Prezydium Rady Narodowej miasta [...] z dnia 19 kwietnia 1960 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie organowi pierwszej instancji. Złożony przez Miasto [...] sprzeciw od tej decyzji, postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. (sygn. akt I SA/Po 740/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił, a Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r. (sygn. akt I OSK 2356/21), oddalił wniesiony od niego środek odwoławczy.
Rozpoznając przedmiotową skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga ta nie była zasadna.
Nie zgadzając się z tym stanowiskiem, M.B. wniósł od w/w wyroku skargę kasacyjną, w której zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:
1) art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego błędne zastosowanie) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm., dalej również jako "p.u.s.a.") - polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i bezzasadnym oddaleniu skargi, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi na bezczynność i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. co jest równoznaczne także z naruszeniem art. 149 § 1 pkt pkt 1 pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a., a także art. 149 § la i § 2 p.p.s.a. które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo dopuszczenia się przez Prezydenta Miasta [...] rażącej bezczynności polegającej na nieprzekazaniu odwołania P. K. organowi odwoławczemu, mimo iż organ I instancji posiadał w swojej dyspozycji to odwołanie od chwili przekazania mu akt sprawy, tj. co najmniej od dnia 1 stycznia 1999 roku;
Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiły potwierdzenie - na wniosek skarżącego - bezprawności zaniechania organu, spowodowały błędne oddalenie w pełni uzasadnionej skargi na bezczynność, a w konsekwencji naraziło skarżącego na szkodę. Gdyby WSA w Poznaniu prawidłowo ocenił pozostawanie organu przez kilkadziesiąt lat w bezczynności, to uwzględniłby skargę i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności polegającej na nieprzekazaniu odwołania P. K.;
2). art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 133 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a także w zw. art. 149 § 1 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a., a także art. 149 § la i § 2 p.p.s.a. (w zw. z art. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.u.s.a.), poprzez;
- nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem niedostrzeżenia, iż Prezydent Miasta [...] dopuścił bezczynności w przekazaniu odwołania P. K., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- błędne uznanie, że Prezydent Miasta [...] był uprawniony do wkraczania w zasadność merytoryczną względnie do samodzielnej oceny bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, a tym samym do przetrzymania skargi i jej nieprzekazania organowi odwoławczemu;
- błędne uznanie, że mimo dysponowania przez Prezydenta Miasta [...] przez kilkadziesiąt lat odwołaniem P. K. od orzeczenia wywłaszczeniowego, nie popadł on w rażącą bezczynność, przekazując je dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi do WSA w Poznaniu;
Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiły potwierdzenie na wniosek skarżącego bezprawności zaniechania organu, spowodowały błędne oddalenie w pełni uzasadnionej skargi na bezczynność, a w konsekwencji naraziły skarżącego na szkodę. Gdyby WSA w Poznaniu prawidłowo ocenił pozostawanie organu przez kilkadziesiąt lat w bezczynności i dostrzegł, że Prezydent Miasta [...] nie jest uprawniony do wkraczania w zasadność merytoryczną odwołania, względnie do samodzielnej oceny zasadności postępowania odwoławczego, to uwzględniłby skargę i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności polegającej na nieprzekazaniu odwołania P. K..
3.) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 89 ust. 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) w zw. z art. 191 ust. 1 k.p.a. w wersji obowiązującej od dnia 25.06.1960 roku do dnia 30.09.1962 roku (względnie art. 116 k.p.a. obowiązującego od dnia 25.06.1960 roku) a także w zw. art. 149 § 1 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a., a także art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. (w zw. z art. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku p.u.s.a.), poprzez;
- nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej i bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem niedostrzeżenia, iż Prezydent Miasta [...] dopuścił bezczynności w przekazaniu odwołania P. K., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- błędne uznanie, że Prezydent Miasta [...] był uprawniony do wkraczania w zasadność merytoryczną względnie do samodzielnej oceny bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, a tym samym do przetrzymania skargi i jej nieprzekazania organowi odwoławczemu;
- błędne uznanie, że mimo dysponowania przez Prezydenta Miasta [...] przez kilkadziesiąt lat odwołaniem P. K. od orzeczenia wywłaszczeniowego, nie popadł on w rażącą bezczynność, przekazując je dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi do WSA w Poznaniu;
Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiły potwierdzenie na wniosek skarżącego bezprawności zaniechania organu, spowodowały błędne oddalenie w pełni uzasadnionej skargi na bezczynność, a w konsekwencji naraziły skarżącego na szkodę. Gdyby WSA w Poznaniu prawidłowo ocenił pozostawanie organu przez kilkadziesiąt lat w bezczynności i dostrzegł, że Prezydent Miasta [...] nie jest uprawniony do wkraczania w zasadność merytoryczną odwołania, względnie do samodzielnej oceny zasadności postępowania odwoławczego, to uwzględniłby skargę i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności polegającej na nieprzekazaniu odwołania P. K.;
4.) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 133 k.p.a. a także w zw. art. 149 § 1 pkt p.p.s.a. pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a., a także art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a. (w zw. z art. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. p.u.s.a. - poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia ww. przepisów i zawartych w nich zasad poprzez nieprzekazanie odwołania, co jest równoznaczne z nienależytym wykonaniem obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, a także doprowadziło do błędnego niezastosowania przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt p.p.s.a. pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 p.p.s.a., a także art. 149 § la i § 2 p.p.s.a.
Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiły potwierdzenie na wniosek Skarżącego bezprawności zaniechania organu, spowodowały błędne oddalenie w pełni uzasadnionej skargi na bezczynność, a w konsekwencji naraziło skarżącego na szkodę. Gdyby WSA w Poznaniu prawidłowo ocenił pozostawanie organu przez kilkadziesiąt lat w bezczynności, to uwzględniłby skargę i stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności polegającej na nieprzekazaniu odwołania P. K.. Ponadto gdyby dostrzegł rażące naruszenie zasady zaufania oraz zasady szybkości postępowania administracyjnego wskutek przetrzymywanie odwołania przez kilkadziesiąt lat, skarga z pewnością byłaby uwzględniona oraz bezczynność ta musiałaby zostać uznana za posiadająca cechę rażącego naruszenia prawa.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Jednocześnie, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., wnosił również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze a w zakresie zarzutu - opartego na art. 141 § 4 p.p.s.a. - skarga kasacyjna okazała się uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie trudno było zaś przyjąć, iż stanowisko Sądu I instancji zostało w tym przypadku należycie wyjaśnione.
Zauważyć należy, że na wstępie swoich rozważań Sąd Wojewódzki wskazał bowiem na argumenty, które zasadniczo świadczyły o zasadności przedmiotowej skargi, gdyż stwierdził, że - stosownie do treści (obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r.) art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. - zakres kontroli sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przytoczona wyżej regulacja obejmuje swym zakresem bezczynność lub przewlekłość procesową, a zatem skargi te należy wiązać z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym - podjętymi w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, wyłączonych z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. a taką czynnością – jak podkreślił, w tym miejscu - Sąd Wojewódzki – był właśnie, uregulowany obecnie w art. 133 k.p.a., obowiązek organu administracji publicznej, który wydał decyzję, przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydal nowej decyzji - w myśl art. 132. Dopiero bowiem – jak kontynuował Sąd - przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu umożliwia kontynuację prowadzonego postępowania administracyjnego i zakończenie go wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił przy tym też uwagę, że w doktrynie podkreśla się wprost, iż ten rodzaj skarg otwiera szeroko prawo do sądu jednostce dotkniętej niesprawnym działaniem organów administracji publicznej. Skoro więc ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ustanowił dopuszczalność zaskarżenia opieszałości organu w sprawach dotyczących - innych niż decyzje (określone postanowienia, czy indywidualne interpretacje przepisów prawa) - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej podejmowanych w toku różnych postępowań uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego czy też w Ordynacji podatkowej, to (cyt.) "przepis ten interpretowany w zgodzie z zasadami konstytucyjnymi oraz zasadą rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego należy odczytywać w ten sposób, że umożliwia on wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność np. w przekazaniu odwołania organowi odwoławczemu".
Dodać także wypada, iż Sąd Wojewódzki nie kwestionował również faktów, iż w dniu 26 kwietnia 1960 r. wpłynęło do Prezydium Rady Narodowej Miasta [...] odwołanie P. K. od orzeczenia tego organu z dnia 19 kwietnia 1960 r. nr [...], wydanego w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i, że odwołaniu temu nie nadano biegu. Niesporne przy tym było, iż P. K., pismem z dnia 28 maja 1960 r., poinformowała organ o wystąpieniu do sądu o stwierdzenie nabycia spadku po siostrze – S.W. oraz o tym, że sprawa ma być załatwiona w pierwszych miesiącach czerwca i po uzyskaniu prawomocnego postanowienia przystąpi do załatwienia sprawy. Sąd Wojewódzki dostrzegł również, że ówczesny organ administracji państwowej ani nie nadał w/w odwołaniu biegu, ani nie wzywał odwołującej się do uzupełnienia jakichkolwiek jego braków formalnych. Niesporne też było, że skarżący był następcą prawnym P. K., a zatem był uprawniony do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Ponadto nie wystąpiły także w tym przypadku przeszkody procesowe we wniesieniu w/w skargi bo – jak wyjaśnił Sąd I instancji - czynności procesowej organu administracji publicznej, jaką jest przekazanie odwołania, nie można było utożsamiać z pojęciem "załatwienia sprawy" - w rozumieniu przepisów art. 37 § 1 k.p.a. Skarżący wystąpił zresztą do Wojewody [...] z zażaleniem na bezczynność Prezydenta Miasta [...] polegającą na zaniechaniu przekazania odwołania P. K., ale Wojewoda umorzył to postępowanie. Dodać też trzeba, iż - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - skarżący również zasadnie określił organ, który w tym przypadku - jako organ pierwszej instancji, w myśl art. 133 k.p.a., zobowiązany był do przekazania odwołania P. K. organowi odwoławczemu (odwołanie wniesione w 1960 r.) - wskazując w tym zakresie na Prezydenta Miasta [...].
Pomimo jednak wyżej przytoczonych ustaleń i ocen Sąd Wojewódzki ostatecznie stwierdził, że nie można było przypisać Prezydentowi Miasta [...] bezczynności w przekazaniu ww. odwołania w latach, gdy organ taki, jak Prezydent Miasta [...], jeszcze nie istniał. Jak podkreślił Sąd, (cyt.): "Czym innym jest bowiem ustanowienie w art. 3 ust. 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191) zasady, że ilekroć w odrębnych przepisach jest mowa o radzie narodowej gminnej, miejskiej, dzielnicowej lub wspólnej dla miasta i gminy bądź o terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego albo o organach władzy lub administracji państwowej stopnia podstawowego - rozumie się przez to odpowiednie organy gminy, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej oraz wskazanie w art. 1 pkt 29 ustawy z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 34, poz. 198), że do właściwości organów gminy przechodzą - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, a w szczególności z ustawy z ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a czym innym kwestia bezczynności organu w latach, w których organ ten nie istniał a jedynie w latach dziewięćdziesiątych przejął kompetencje poprzedniego organu, likwidowanego nowymi przepisami".
W ocenie składu orzekającego, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak było jednak jakiegokolwiek wyjaśnienia dla tak sformułowanego poglądu. Powyższe jest zaś ponadto dodatkowo istotne także z tego powodu, iż w dalszej części uzasadnienia swego wyroku Sąd Wojewódzki zauważył, że z informacji udzielonych przez organ w odpowiedzi na skargę i z pisma z dnia 21 stycznia 2022 r. wynikało, że (cyt.): "z chwilą uzyskania przez Prezydenta Miasta [...] kompetencji w sprawach wywłaszczeń nieruchomości (1 stycznia 1999 r.) przedmiotem przekazania były wyłącznie sprawy w toku do 31 grudnia 1998 r., załatwiane przez Urząd Wojewódzki w [...]. Akta sprawy nr [...], wśród których znajdowało się nierozpatrzone odwołanie P. K., zostały zarchiwizowane i przechowywane były w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta [...] i jako takie nie zostały przekazane do Zarządu GEOPOZ, któremu sprawy wywłaszczania nieruchomości przekazano uchwałą Rady Miasta [...] z 25 czerwca 1991 r. nr [...]. Wprawdzie dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, ale w sytuacji, gdy organ nie ma jakichkolwiek informacji o toczącym się postępowaniu, w którym to on jest zobowiązany do dokonania określonej czynności procesowej, choćby materialno - technicznej jaką jest przekazanie odwołania organowi wyższej instancji, nie można mu przypisać bezczynności w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 9 P.p.s.a."
Z powyższych zatem wypowiedzi wynikało, że – w istocie rzeczy - Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku sam sobie przeczył. Raz bowiem uznawał, że (cyt.): "dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu" a następnie jednak dostrzegał doniosłość prawną w fakcie pozostawania akt sprawy nr [...] wraz z odwołaniem P. K. w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta [...] jako akt sprawy zakończonej, a w związku z tym twierdził, że w takim przypadku nie można było zarzucić Prezydentowi Miasta [...] bezczynności w sprawie przekazania odwołania organowi odwoławczemu.
Poza tym, zdaniem składu orzekającego, dokonana ocena przez Sąd Wojewódzki ocena zachowania Prezydenta Miasta [...], związana z brakiem przekazania przedmiotowego odwołania P. K. powinna uwzględniać, fakt, że przejęcie przez ten organ funkcji, pełnionych dotąd przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], nie odbywało się w tym przypadku w ramach udzielonego przez Prezydium PRN w [...] upoważnienia Prezydentowi Miasta [...] ani też na zasadach zastępstwa ustawowego (gdy monokratyczny organ administracji publicznej nie może sam pełnić funkcji z przyczyn obiektywnych) a stanowiło przejęcie kompetencji w ramach następstwa prawnego organów w sytuacji, gdy jeden z organów był prawnie likwidowany a powoływany był w to miejsce organ nowy. W związku z tym nowy organ – w ramach przyznanych mu odpowiednią regulacją prawną kompetencji - przejmował w takim przypadku wszystkie związane z tymi kompetencjami zarówno prawa, jak i obowiązki organu poprzedniego. Bez znaczenia było zatem, czy przy przekazywaniu obowiązków osoby zatrudnione w jednostkach organizacyjnych podległych nowemu organowi zostały prawidłowo poinformowane przez pracowników zatrudnionych w urzędzie obsługującym poprzedni organ o zakresie przekazywanych obowiązków. W konsekwencji, skoro – jak ustalono w niniejszej sprawie - odwołanie P. K. znajdowało się w Archiwum Zakładowym Urzędu Miasta [...] a więc w placówce podległej Prezydentowi Miasta [...], to fakt ten tym bardziej przemawiał za poglądem skarżącego, który zasadnie w skardze kasacyjnej podnosił, że błędnie Sąd I instancji uznał " za "bezsporny" moment ujawnienia odwołania P. K. dopiero w dniu 21 lipca 2003 r. O ujawnieniu w tamtej dacie odwołania w stosunku do Prezydenta Miasta [...] nie może być bowiem mowy, gdyż organ ten posiadał cały czas w swojej dyspozycji akta sprawy wywłaszczeniowej wraz z ww. odwołaniem. O "ujawnieniu" można natomiast mówić wyłącznie w stosunku do podmiotu, który danego dokumentu wcześniej nie miał w swojej gestii.
Zgodzić się więc trzeba ze skarżącym, iż ponieważ od czasu przejęcia spraw wywłaszczeniowych od Prezydium Rady Narodowej przez Prezydenta Miasta [...] organ ten dysponował wspomnianym odwołaniem i które ponadto fizycznie "odnalazł" w 2015 r. to miał on obowiązek niezwłocznego nadania sprawie biegu i przekazania odnalezionego odwołania organowi odwoławczemu. Zgodnie bowiem z treścią art. 89 ust 2 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z pózn. zm.) w zw. z art. 191 ust. 1 k.p.a. (w wersji obowiązującej od dnia 25 czerwca 1960 r. do dnia 30 września 1962 r.) " Władza, która decyzję wydała, obowiązana jest otrzymane odwołanie w ciągu siedmiu dni po upływie terminu odwołania przesłać wraz z aktami sprawy do rozpoznania instancji wyższej powiadamiając inne strony o wniesieniu odwołania".
Analogicznie - zgodnie z art. 116 k.p.a. (obowiązującym od dnia 25 czerwca 1960 r.) - organ administracji państwowej, który wydał decyzję, obowiązany był przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie czternastu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, lub w przypadku gdy uznał odwołanie za zasadne powinien był wydać w tym terminie nową decyzję w sprawie w myśl ówczesnego art. 115 k.p.a. (obecnie art. 132 k.p.a.). Od dnia 28 marca 1980 r. odpowiednikiem zaś przytoczonego wyżej przepisu stał się art. 133 k.p.a., w myśl którego: "Organ administracji państwowej, który wydał decyzji, obowiązany jest przysłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132 k.p.a.".
W związku z tym, organ do którego wpłynęło odwołanie jak i następnie organ, który przejął jego kompetencje – w ocenie składu orzekającego - bez wątpienia były obowiązane podjąć stosowne działania.
Zgodzić się też trzeba ze skarżącym, iż organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i oceny zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest nadać tylko odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy. Właściwy zaś do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy. Z tego powodu argumentacja Sądu Wojewódzkiego, opierająca się na stanowisku, że skoro decyzja wywłaszczeniowa została początkowo usunięta z obrotu prawnego (decyzją Prezesa UMiRM z dnia 21 lipca 2003 r., która stwierdzała nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia 19 kwietnia 1960 r. zaskarżonego odwołaniem przez P. K.) to brak było podstaw do przekazania tego odwołania organowi odwoławczemu, nie była prawidłowa. Okoliczność bowiem, że dopiero ostateczną i prawomocną decyzją z dnia 25 marca 2021 r. (czyli po wniesieniu przedmiotowej skargi na bezczynność) Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 lipca 2020 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezesa UMiRM z dnia 21 lipca 2003 r., nie miała wpływu na ocenę postępowania Prezydenta Miasta [...]. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej akcentowano, że – jak wyżej wspomniano – rolą organu I instancji w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym było dokonanie czynności technicznej w postaci przekazania odwołania a nie decydowanie za Wojewodę [...] o sposobie zakończenia tego postępowania.
Przekazaniu odwołania nie stał także na przeszkodzie spór kompetencyjny, jaki w dalszej kolejności zaistniał pomiędzy organami. Spór taki formalnie zresztą – co do zasady - mógł powstać dopiero po przekazaniu przez Prezydenta Miasta [...] odwołania jednemu z takich organów. W związku z tym nic nie stało na przeszkodzie by Prezydent Miasta [...] przekazał odwołanie temu organowi, który – jego zdaniem – był właściwy do rozpoznania sprawy wywłaszczeniowej w II instancji. Zwłaszcza, że zażalenie M.B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] z dnia dnia 3 września 2020 r., rozpoznawał Wojewoda [...].
Okoliczność zaś, że - jak twierdził Sąd Wojewódzki - sprawa wywłaszczeniowa, w której zarzut bezczynności postawił Prezydentowi Miasta [...] skarżący, była sprawą proceduralnie skomplikowaną, wymagającą podejmowania czasochłonnych czynności, mogła mieć znaczenie, ale nie jako przesłanka istnienia lub nieistnienia bezczynności organu a jedynie stopnia naruszenia przez niego prawa poprzez pozostawanie w bezczynności.
W rezultacie – jak wspomniano wyżej – skargę kasacyjną należało uznać za uzasadnioną z uwagi na istotne naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność ta zaś powodowała, że odniesienie się do pozostałych zarzutów kasacyjnych, na tym etapie postępowania, było przedwczesne.
Przy kolejnym zaś rozpoznaniu skargi Sąd Wojewódzki powinien ponownie ją zbadać a stanowisko swoje prawidłowo – stosownie do wymogów zawartych w art. 141 § 4 p.p.s.a. - uzasadnić, mając na uwadze wyżej przedstawione treści.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną i – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.