I OSK 2042/19

I OSK 2042/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1938/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-02-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1989 nr 14 poz 74
art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - t. jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wolin od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1938/18 w sprawie ze skargi Gminy Wolin na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 30 sierpnia 2018 r. nr KKU-279/16 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1938/18 oddalił skargę Gminy Wolin na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 30 sierpnia 2018 r. nr KKU-279/16 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Wolin zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 153 P.p.s.a. przez ich niezastosowanie;
2. art. 151 P.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie;
2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia następujących przepisów:
1. art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna";
2. art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa".
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 30 sierpnia 2018 r. znak KKU-279/16 oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 28 kwietnia 2016 r. znak GN-III.MS.7723/222/2006, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy obydwu instancji nie ustaliły, kto w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie w imieniu Skarbu Państwa władał – w świetle przepisu art. 6 ustawy wywłaszczeniowej – sporną działką nr 7.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, wskazana działka nie spełniała określonych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przesłanek komunalizacji z mocy prawa, gdyż nie była ona drogą gminną w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.d.p.". Wykaz dróg gminnych położonych na terenie Gminy Wolin został zatwierdzony uchwałą Nr XIV/113/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Szczecinie z dnia 26 marca 1986 r. (Dz. Urz. Woj. Szczecińskiego Nr 4, poz. 106).
Działka ta była drogą wewnętrzną dojazdową do gruntów rolnych i leśnych, służącą do obsługi tych nieruchomości, niezaliczoną do dróg publicznych. W ówczesnych realiach szereg dróg wewnętrznych: wiejskich oraz leśnych, był zarządzany przez państwowe gospodarstwa rolne bądź leśne, obecne również na terenie Gminy Wolin. Organem założycielskim dla tych przedsiębiorstw nie były organy wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.
Naruszenie art. 7 K.p.a. uzasadniono wskazując, że w toku postępowania (w odwołaniu od decyzji, jak i też w skardze) Gmina Wolin składała wniosek dowodowy, mający wykazać, że działka objęta zaskarżoną decyzją pełniła funkcję drogi zakładowej, jako wewnętrzna droga dojazdowa do gruntów rolnych należących dawniej do PGR. Do 1991 r., to jest do czasu przekazania gruntów rolnych wchodzących w skład państwowych gospodarstw rolnych w zasób ANR, działka objęta zaskarżoną decyzją pełniła funkcję drogi zakładowej. Obecnie, po prywatyzacji tych gruntów przez ANR, służy ona jako droga dojazdowa wyłącznie właścicielom lub dzierżawcom gruntów rolnych należących dawniej do PGR i gruntów leśnych przekazanych w zasób państwowemu gospodarstwu leśnemu.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, organy administracji nie wyjaśniły zatem, czy przedmiotowa działka w dniu 27 maja 1990 r. nie była objęta uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, grunty pod drogą położoną na obszarach rolnych.
Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej.
Wnosząca skargę kasacyjną dysponuje informacjami i kserokopiami dokumentów, z których wynika, że na obszarze wsi Wiejkówko znajdowały się grunty rolne należące do państwowego przedsiębiorstwa rolnego Kombinat Państwowych Gospodarstw Rolnych w Wolinie. Wskazane przedsiębiorstwo zostało zlikwidowane z dniem 30 czerwca 1992 r. przez Wojewodę Szczecińskiego decyzją z 26 czerwca 1992 r. nr R-pgr-0170/55/92. Całość majątku zlikwidowanego przedsiębiorstwa została przejęta, na podstawie decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział w Szczecinie z 25 czerwca 1992 r. nr SGZ/Sz-cin/pgr-124/92, przez utworzone z dniem 1 lipca 1992 r. Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa w Wolinie. Znajduje to potwierdzenie w protokole zdawczo-odbiorczym z 1 sierpnia 1992 r. spisanym między Wojewodą Szczecińskim jako organem założycielskim zlikwidowanego przedsiębiorstwa (jako stroną przekazującą) a Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa (jako stroną przyjmującą).
Jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, w punkcie V.1 ww. protokołu określono, że szczegółowy wykaz tych gruntów znajduje się w załączniku nr 5 "Odpis z rejestru pomiarowego gruntów". Z treści wypisu z rejestru gruntów z 25 października 1994 r. wynika, że w skład ww. przedsiębiorstwa wchodziły grunty rolne i pozostałe, położone w obrębie ewidencyjnym Wiejkówko, stanowiące działki o numerach: 1, 3/1, 3/3, 5/1, 9/5, 9/7, 9/10, 10, 13/1, 13/2 i 14. Sporna działka drogowa znajduje się wśród ww. terenów rolnych, co wynika z mapy ewidencyjnej dołączonej do akt administracyjnych.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, powyższe oznacza, że Sąd I instancji zaakceptował pogląd Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego podjętej z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie, jak zaznaczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, decyzje organów administracji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 K.p.a., ponieważ brak w nich uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł oraz wskazania przyczyn odmowy dokonania ustalenia, do kogo należały grunty, wśród których znajduje się sporna działka drogowa.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 6 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2042/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Nie wszyscy uczestnicy postępowania zajęli stanowisko w sprawie.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 25 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 2042/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z 28 kwietnia 2016 r. stwierdził nabycie przez Gminę Wolin, z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki 7 o pow. 1,10 ha, stanowiącej drogę, położonej w obrębie ewidencyjnym Wiejkówko.
Decyzją z 30 sierpnia 2018 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania Gminy Wolin, utrzymała w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 28 kwietnia 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy Wolin stwierdził, że jest ona niezasadna. Sąd I instancji zaznaczył, że wydane wcześniej w sprawie decyzje Wojewody Zachodniopomorskiego oraz Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 695/07, w którym Sąd ten nakazał organom zebranie w sposób wyczerpujący niezbędnego materiału dowodowego i dokonanie ustaleń w zakresie istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji.
Zdaniem Sądu I instancji, ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy ustaliły prawidłowo, że będąca przedmiotem komunalizacji działka stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. poz. 87 ze zm.), co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej. Jak stwierdził Sąd I instancji, w sprawie pozostaje również bezsporne, że omawiana działka stanowiła drogę wewnętrzną, które nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji nie można mówić o ewentualnym powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Rejonu Dróg Publicznych w Gryficach z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r.). O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała natomiast treść art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji można uznać więc tylko taką nieruchomość, która 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Sąd I instancji podkreślił, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy. Stanowił o tym jednoznacznie art. 38 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Tego rodzaju dokumentami nie legitymował się Rejon Dróg Publicznych. Fakt ten potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Starosty Kamieńskiego z 15 kwietnia 2016 r. Oznacza to, że wskazana działka należała 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Biorąc pod uwagę uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego przez ich błędną wykładnię konieczne jest przede wszystkim odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, ponieważ prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, a także art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Ani z petitum skargi kasacyjnej, ani z jej uzasadnienia nie wynika jednak na czym – zdaniem autora skargi kasacyjnej – polegał błąd Sądu I instancji w sposobie rozumienia tych norm prawnych. Zarzuty te w zasadzie w ogóle nie poddają się rozpoznaniu, ponieważ nie zostały w żaden sposób skonkretyzowane i uzasadnione. Prawidłowo postawiony zarzut błędnej wykładni wymaga wskazania, jakie dyrektywy interpretacyjne przy wykładni danego przepisu zostały naruszone i jakie powinno być prawidłowe rozumienie interpretowanego przepisu. Skarga kasacyjna nie zawiera żadnych argumentów tego rodzaju, nie wskazuje naruszonych dyrektyw interpretacyjnych i w ogóle nie odnosi się do problemu wykładni tych przepisów. Zarzutu błędnej wykładni nie można sprowadzać do kwestii niewłaściwego zastosowania, są to bowiem dwie odrębne formy naruszenia prawa materialnego. Takie sformułowanie zarzutu jest zatem nieprawidłowe. Kwestia niewłaściwego zastosowania dotyczy etapu subsumpcji, kwalifikacji prawnej ustalonego stanu faktycznego.
Wymaga podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r. sygn. akt II FSK 861/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym nie została podważona skutecznie wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd I instancji, który wskazał, że decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to jest w dniu 27 maja 1990 r. Sąd I instancji dalej wskazał, że w omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, należało w tym czasie, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 powołanej ustawy. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom.
Przedstawiony sposób rozumienia prawa materialnego znajduje oparcie w treści art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom, staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że potwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy. Wskazany powyżej kierunek wykładni Sądu I instancji znajduje również potwierdzenie w brzmieniu art. 11 ustawy komunalizacyjnej, którego przepis ust. 1 stanowi, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli służy wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej (pkt 1), należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim (pkt 2), należy do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15. W myśl zaś art. 11 ust. 2 cyt. ustawy Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określi wykaz przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2.
Nie została również skutecznie podważona wykładnia art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W myśl powołanego przepisu, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Zasadnie Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku odwołał się do utrwalonych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych, które sąd w składzie orzekającym podziela, wskazujących, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Wobec powyższego, za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. stosownej decyzji lub umowy. Stanowił o tym jednoznacznie art. 38 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Trafnie Sąd I instancji podkreślił, że organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia władcze gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty, potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r. sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). W powołanej uchwale TK wskazał, że pojęcie normatywne "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe), będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów (tak cyt. w zaskarżonym wyroku wyrok NSA z 22 października 2014 r. sygn. akt I OSK 593/13).
Przechodząc do zarzutu kasacyjnego opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należało uznać, że uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera polemiczne względem oceny Sądu I instancji stanowisko skarżącej Gminy co do stanu faktycznego sprawy, lecz brak w niej precyzyjnej argumentacji prawnej w zakresie wskazania i wykazania, że konkretne przepisy postępowania zostały naruszone przez WSA w Warszawie w rozpoznawanej sprawie. W żadnym z przypadków oceny przez Sąd I instancji poszczególnych elementów stanu faktycznego (por. s. 8-13 uzasadnienia skargi kasacyjnej) strona skarżąca nie wykazała, aby ocena Sądu Wojewódzkiego była dowolna, naruszająca zasady logiki czy doświadczenia życiowego.
Konkretyzując, skarga kasacyjna upatruje naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. w nieprzeprowadzeniu przez Sąd I instancji należytej kontroli co do braku poczynienia przez organy administracyjne ustaleń kto w dniu 27 maja 1990 r. faktycznie w imieniu Skarbu Państwa władał – w świetle art. 6 ustawy wywłaszczeniowej – sporną działką nr 7. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy działka ta nie spełnia przesłanek komunalizacji z mocy prawa określonych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ponieważ stanowiła drogę gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych – drogę wewnętrzną dojazdową do gruntów rolnych i leśnych służącą do obsługi tych nieruchomości, niezaliczoną do dróg publicznych. Jak dalej wskazała strona skarżąca kasacyjnie, organy administracyjne nie wyjaśniły zatem, czy przedmiotowa działka w dniu 27 maja 1990 r. była objęta przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym ani czy mogła pełnić funkcję drogi zakładowej należącej do przedsiębiorstwa rolnego Kombinat Państwowych Gospodarstw Rolnych w Wolinie.
Skarżąca kasacyjnie wskazuje zatem, że nie zostało ustalone, czy w sprawie nie zachodzą okoliczności pozwalające na wyłączenie spod komunalizacji z mocy prawa, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Przepis ten stanowi o wyłączeniu spod komunalizacji mienia należącego do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, przy czym określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym, zatem, jeżeli podmioty te posiadały tytuł prawny, komunalizacja nie następowała. Uznanie więc przez Sąd I instancji i organy administracyjne, że art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zastosowania, w sytuacji gdy działka nr 7 nie wchodziła w skład mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa rolnego, gdyż brak jest stosownego dokumentu, który potwierdzałby przekazanie tej działki w zarząd, nie stanowiło naruszenia tego przepisu. Podkreślić należy, że prawa zarządu nie można domniemywać. Nie można również wywodzić go z wymienionych w skardze kasacyjnej decyzji Wojewody Szczecińskiego z 26 czerwca 1992 r. nr R-pgr-0170/55/92 o likwidacji przedsiębiorstwa rolnego Kombinat Państwowych Gospodarstw Rolnych w Wolinie, ani też z decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział w Szczecinie z 25 czerwca 1992 r. nr SGZ/Sz-cin/pgr-124/92, a także z protokołu zdawczo-odbiorczego z 1 sierpnia 1992 r. zawierającego szczegółowy wykaz gruntów wymienionych w załączniku nr 5 "Odpis z rejestru pomiarowego gruntów". W odniesieniu do treści tego ostatniego dokumentu, należy wskazać, że w żaden sposób nie zostało wykazane, że sporna działka nr 7 wchodzi, obok działek wymienionych przez skarżącą kasacyjnie, w skład przedsiębiorstwa Gospodarstwo Rolne Skarbu Państwa.
Co do zaś faktu urządzenia na działce nr 7 drogi wewnętrznej, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.p. w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym w dacie komunalizacji, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzieliły się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi gminne oraz lokalne miejskie, 4) drogi zakładowe. Z kolei art. 8 ust. 1 powołanej ustawy stanowił, że do dróg zakładowych zalicza się: 1) ogólnodostępne drogi stanowiące dojazd do dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich - do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych, służące przede wszystkim do ich obsługi, 2) place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Zgodnie z ust. 2 zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następuje w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii zainteresowanych jednostek, o których mowa w ust. 1. Jak wynika z powyższych przepisów droga zakładowa to jedna z kategorii dróg publicznych, która ma charakter ogólnodostępny. Zgodnie z ustawą o drogach publicznych zarząd drogi sprawowały określone jednostki organizacyjne prowadzące działalność na drogach publicznych w zakresie określonym ustawą.
Nie jest kwestionowane, że w niniejszej sprawie nie została podjęta uchwała w przedmiocie zaliczenia tej drogi do kategorii dróg gminnych. Poza tym, nawet w razie ustalenia, że była to droga zakładowa, nie mogło to wywołać żadnych skutków prawnych, ponieważ obowiązujący wówczas stan prawny, w tym wynikająca z art. 128 Kodeksu cywilnego zasada jednolitej własności państwowej powodowała, że państwowe osoby prawne nie mogły nabyć prawa własności. Zgodnie z powołanym art. 128 § 1 Kodeksu cywilnego socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługuje niepodzielnie Państwu. W granicach swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej (§ 2). Dlatego też w art. 38 ustawy wywłaszczeniowej uregulowany został zarząd, który stanowił ówczesny tytuł prawny dla państwowych jednostek organizacyjnych (zarówno tych, które posiadały osobność prawną, jak i tych jednostek, które nie posiadały osobowości prawnej) do władania gruntami państwowymi. Po drugie, zgodnie z powołanym art. 38 ust. 1 państwowe jednostki organizacyjne zarządzają wydzielonymi im i nabytymi gruntami wraz z położonymi na nich budynkami i urządzeniami związanymi trwale z gruntami, stanowiącymi część mienia ogólnonarodowego. Z kolei ust. 2 art. 38 określał sposób nabycia zarządu. Zgodnie z tym przepisem, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości, zaś ust. 3 stanowił, że państwowe jednostki organizacyjne korzystają z zarządzanej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. W tym zakresie mogą zgodnie z przepisami szczególnymi dokonywać zmian dotychczasowej zabudowy oraz wznosić nowe budowle. Tym samym ustanowienie danej jednostki organizacyjnej zgodnie z ustawą o drogach publicznych zarządcą określonej kategorii drogi publicznej, np. drogi zakładowej, nie jest tożsame z zarządem, o którym mowa w art. 38 ustawy wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1508/17).
Nie jest sporne przy tym, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów (aktualnego według stanu na 27 maja 1990 r.), prowadzonego m.in. dla spornej działki wynika, że zarząd powyższą nieruchomością na datę 27 maja 1990 r. był sprawowany przez Rejon Dróg Publicznych w Gryficach oraz że przedmiotowa nieruchomość należała do Xl grupy rejestrowej. Jak jednak wynika z pisma Starosty Kamieńskiego z 15 kwietnia 2016 r. wpis władającego Rejonu Dróg Publicznych został dokonany na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 24 czerwca 1975 r. w sprawie dostosowania organizacji zarządzania drogami publicznymi do podziału administracyjnego państwa (Dz. U Nr 22, poz. 119 ze zm.). Wykreślenie tego wpisu miało charakter techniczno- porządkowy i nie było oparte na żadnym tytule prawnym. Nie jest kwestionowane również ustalenie organów, że będąca przedmiotem komunalizacji działka stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. poz. 87), co potwierdza treść znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej. Kolejno jak wynika z pisma Nadleśnictwa Rokita z 30 marca 2016 r., znak: ZGP.771.1.2016, (k-91), działka nr 7 stanowiąca drogę o znaczeniu lokalnym nie była objęta uregulowaniami ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494, ze zm.) oraz obecnie na tej nieruchomości nie jest prowadzona gospodarka leśna. Powyższe potwierdza, że sporna działka nie była objęta uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym. Żaden z przedstawionych przez skarżącą kasacyjnie dowodów i żadna z podnoszonych przez nią okoliczności nie mogą też świadczyć, że działka nr 7 została przekazana jako składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego) do Państwowego Funduszu Ziemi.
Pozwala to na stwierdzenie, że prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę po wyroku WSA z 31 lipca 2007 r. organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z zaleceniami Sądu organy zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Tak jak było to już podniesione, wobec treści art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy i zaakceptował pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Stosownie do art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać.