I OSK 204/11

I OSK 204/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-02-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /przewodniczący/
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1179/09 - Wyrok WSA w Krakowie z 2010-10-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1179/09 w sprawie ze skarg M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) września 2009 r. nr (...) w przedmiocie zasiłku celowego i okresowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1179/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi M. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) września 2009 r. nr (...) , z dnia (...) września 2009 r. nr (...) , z dnia (...) września 2009 r. nr (...) , z dnia (...) września 2009 r. nr (...) , z dnia (...) września 2009. r. nr (...) , z dnia (...) września 2009 r. nr (...) , z dnia (...) września 2009 r. nr (...) - w przedmiocie zasiłku celowego oraz z dnia (...) września 2009 r. nr (...), z dnia (...) września 2009 r. nr (...) - w przedmiocie zasiłku okresowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż wyrokiem z dnia 24 września 2008r., sygn. akt III SA/Kr 39/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia (...) października 2007r.:
nr (...)utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) maja 2007r. nr (...)o
odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie
zasiłku celowego na dofinansowanie do energii elektrycznej,
nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) maja 2007r. nr (...) o
odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie
zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków,
nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) maja 2007r. nr (...) o
odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie
zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności,
nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) maja 2007r. nr (...) o
odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie
zasiłku okresowego,
nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) maja 2007r. nr (...) o
odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie
zasiłku celowego na dofinansowanie do energii elektrycznej,
nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) maja 2007r. nr (...) o
odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie
zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat czynszowych,
nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) maja 2007r. nr (...) o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu leków, nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) maja 2007r. nr (...) o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności,
nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia (...) maja 2007r. nr (...) o
odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie
zasiłku okresowego, wraz z poprzedzającymi je decyzjami organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż wydanie decyzji w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej powinno być poprzedzone przeprowadzeniem rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o pomoc. Z kolei osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym. Brak współpracy może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. W ocenie Sądu twierdzenia organów administracyjnych I i II instancji, że nie miały możliwości ustalenia faktycznej sytuacji życiowej M. B. w wyniku niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a odnośnie zasiłków celowych na zakup leków z uwagi na to, że skarżący nie przedstawił stosownych dokumentów, wskazuje na brak wszechstronnego rozważenia sprawy. Zdaniem Sądu, już to, że pracownikom socjalnym, pomimo kilkukrotnych wezwań, nie udało się zastać skarżącego w miejscu zamieszkania powinno wzbudzić u nich uzasadnione wątpliwości czy skarżący został prawidłowo powiadomiony o terminie przeprowadzenia wywiadu oraz przedstawienia dokumentów. Sąd zauważył, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru pism informujących o ustalonym terminie wywiadu
środowiskowego na dzień 12 kwietnia 2007r. wynika, że M. B. odebrał te
pisma odpowiednio w dniu 13 kwietnia 2007r. oraz 24 kwietnia 2007r., a więc po
terminie określonym przez organ na przeprowadzenie wywiadu. To zdaniem Sądu wskazuje, że organ I instancji powinien rozważyć czy można było uznać za skuteczne określenie terminu wywiadu środowiskowego na dzień 12 kwietnia 2007r. oraz, że skarżący wykazuje brak współpracy. Ponadto wysłane do M. B. wezwanie zobowiązujące do zgłoszenia się do ośrodka pomocy społecznej celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz przypominające o konieczności przedstawienia niezbędnych dokumentów skarżący otrzymał w dniu 30 kwietnia 2007r. Zdaniem organów, skarżący miał możliwość zgłoszenia się w Ośrodku, dostarczenia dokumentów, złożenia wyjaśnień, ewentualnie poinformowania o przeszkodzie uniemożliwiającej dokonanie czynności czego do dnia wydania decyzji w dniu 10 maja 2007r. skarżący nie uczynił. Sąd zauważył jednak, że w odpowiedzi na pismo z dnia 12 kwietnia 2007r. M. B. przesłał do organu I instancji pismo, że ze względu na stan zdrowia i zalecenia lekarzy nie może zrealizować żądania stawienia się w Ośrodku celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego. Pismo to zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 7 maja 2007r., a wpłynęło do Ośrodka w dniu 11 maja 2007r., czyli jeden dzień po wydaniu decyzji. Sąd uznał więc, iż w tej konkretnej sytuacji wydanie decyzji przez organ I instancji było przedwczesne, ponieważ nastąpiło bez wszechstronnego rozważenia sprawy skoro nie rozważono ewentualnego wykazania przez skarżącego przyczyn niestawiennictwa i bez rozważenia czy wskazane przyczyny niestawiennictwa były usprawiedliwione. Zdaniem Sądu, organ I instancji naruszył zasadę nieuciążliwości postępowania wynikającą z art. 50 Kodeksu postępowania administracyjnego, co zaakceptowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymując decyzje organu I instancji w mocy, co również wskazuje na wadliwość decyzji organu odwoławczego. Sąd zarzucił również Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Krakowie, iż uchybiło swoim obowiązkom wynikającym z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Według Sądu, obowiązkiem Kolegium jako organu odwoławczego, było wszechstronnie rozpatrzyć w całości ponownie sprawę w odniesieniu także do przedłożonych przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego dokumentów - czego nie uczyniło, po ewentualnym uzupełnieniu dowodów w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też za nietrafne Sąd uznał argumenty Kolegium, że w dniu 7 maja 2007r. skarżący wysłał jedynie krótką informację, w której powołując się na zły stan zdrowia wytłumaczył swoją nieobecność oraz, że zaświadczenie lekarskie z dnia 7 maja 2007r. przedstawione Kolegium do wglądu w dniu 24 września 2007r. stanowi jedynie dowód na okoliczność, iż w związku z infekcją górnych dróg oddechowych oraz gorączką i zaostrzeniem duszności skarżący jest leczony antybiotykami i nebulizacyjnie oraz, iż powinien przebywać pod opieką innych osób. Kolegium stwierdziło też, że nie neguje faktu potwierdzonego w tym zaświadczeniu, iż strona w istocie cierpi na różne dolegliwości. Jednakże wątpliwości, zdaniem Kolegium, budzi fakt, iż datą wydania zaświadczenia jest data ostatniego dnia terminu, w którym skarżący miał stawić się w organie celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Kolegium wskazało też, iż zaświadczenie to wydano w poradni alergologicznej, a zatem w placówce, do której trzeba pójść osobiście. W ocenie Sądu, jest to stanowisko wewnętrznie sprzeczne jeżeli, bowiem Kolegium nie neguje stanu chorobowego M. B. to nie może nie uznać, że okoliczność ta nie usprawiedliwia niestawiennictwa skarżącego. Ponadto Sąd zauważył, że wskazany w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania może prowadzić do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Jest to więc tylko możliwość wydania takiego rozstrzygnięcia, co powinno być rozpatrywane indywidualnie w każdym przypadku. W ocenie Sądu takiego rozpatrzenia nie dokonano i to zarówno przez organ I instancji, jak i Kolegium, choć w ocenie Kolegium M. B. znajduje się w ciężkiej sytuacji. Nie rozpatrzono, więc czy pomimo braku współpracy sytuacja skarżącego wymaga przyznania świadczeń biorąc pod uwagę cele pomocy społecznej. Sąd zarzucił także organom administracyjnym, iż w związku ze składanymi przez M. B. wnioskami i trudną sytuacją życiową przeprowadzono wielokrotnie zarówno wywiady środowiskowe jak i ich uzupełnienia, wielokrotnie zbierano stosowną dokumentację jednakże bez skoordynowania tych czynności. Zdaniem Sądu, takie prowadzenie postępowania narusza zasadę zaufania. Ponadto znaczna odległość czasowa podjętych decyzji dotyczących wniosków złożonych w dniach 16 marca 2006r. oraz 21 listopada 2006r. narusza także istotę i cele pomocy społecznej.
Ponownie rozpoznając uchylone sprawy pracownicy socjalni organu I instancji udali się w dniu 18 grudnia 2008r. i 9 stycznia 2009r.. do miejsca zamieszkania M. B. celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, którego jednak nie przeprowadzono z powodu nieobecności skarżącego.
Pismem z dnia 13 stycznia 2009r. M. B. został wezwany do stawienia się w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Nr 1 w dniu 9 lutego 2009r. celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego, przy czym w wezwaniu zaznaczono, że w przypadku nieodebrania wezwania w wyznaczonym terminie lub niemożności zgłoszenia się w określonym dniu M. B. powinien zgłosić się do pracownika socjalnego w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. Wezwanie zawierało również wykaz dokumentów jakie M. B. ma przedstawić oraz pouczenie, iż nie zastosowanie się do wezwania we i wskazanym terminie spowoduje wydanie decyzji, odmawiającej przyznanie pomocy. Pismo zostało doręczone w dniu 3 lutego 2009r.
Pismem z dnia 16 lutego 2009r. M. B. ponownie został wezwany do stawienia się w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Nr 1 w dniu 2 marca 2009r. celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego. Pismo zostało doręczone w dniu 7 marca 2009r. W dniu 26 lutego 2009r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło pismo M. B. z dnia 15 lutego 2009r. nawiązujące do pisma MOPS-u z dnia 13 stycznia 2009r. - w którym wyjaśnił, iż jest obłożnie chory i nie może stawić się w Ośrodku tylko po to by ustalić termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Pismem z dnia 11 marca 2009r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zwrócił się do Urzędu Pocztowego Nr 23 w Krakowie o wyjaśnienie w jaki sposób jest dostarczana M. B. korespondencja z MOPS-u. W odpowiedzi na pismo MOPS-u z dnia 11 marca 2009r., Poczta Polska, Centrum Poczty Oddział Rejonowy Kraków - Miasto w piśmie z dnia 30 marca 2009r. wyjaśniło, iż od 1 kwietnia 2008r. M. B. posiada skrytkę pocztową nr 66 w Urzędzie Pocztowym Kraków 19, na którą kierowana jest korespondencja z adresu ul. Chopina 11 a/14 w Krakowie, zgodnie z dyspozycją klienta. Wszystkie przesyłki, które zgodnie z Regulaminem korzystania ze skrytek i przegródek mogą być skierowane na skrytkę są przez skrytkę doręczane i dotyczy to m.in. korespondencji z MOPS-u.
W piśmie z dnia 12 marca 2009r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej
zaproponował M. B. , aby ustalił termin wywiadu środowiskowego
telefonicznie lub pisemnie, albo by zgłosił się do pracownika socjalnego po zakończeniu leczenia. W piśmie tym został również zawarty wykaz dokumentów jakie M. B. ma przygotować. Równocześnie M. B. został pouczony, iż nie zastosowanie się do treści pisma we wskazanym terminie spowoduje wydanie decyzji odmawiającej przyznanie pomocy. Pismo zostało doręczone w dniu 30 marca 2009r.
W dniu 18 marca 2009r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło pismo M. B. z dnia 12 marca 2009r. - nawiązujące do pisma MOPS-u z dnia 16 lutego 2009r. - w którym wyjaśnił, iż jest obłożnie chory i nie może stawić się w Ośrodku tylko po to by ustalić termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.
Uznając, że skoro M. B. jest obłożnie chory to będzie przebywał w miejscu zamieszkania, pracownicy socjalni w dniach 19 i 20 marca 2009r. udali się pod adres przy ul. (...) w Krakowie celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, którego jednak nie przeprowadzono, gdyż nikt im nie otworzył drzwi.
W dniu (...) kwietnia 2009r; Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzje:
1. nr (...) o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego na
zakup energii elektrycznej,
2. nr (...) o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego na
zakup leków,
3. nr (...) o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego na
zakup żywności,
4. nr (...) o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego,
5. nr (...) o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego r\a
dofinansowanie do opłat czynszowych,
6. nr (...) o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup leków,
7. nr (...) o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup
żywności,
8. nr (...) o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup energii
elektrycznej,
9. nr (...) o odmowie przyznania M. B. pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego.
W uzasadnieniach swoich decyzji organ I instancji opisał bezskuteczne działania podjęte przez pracowników socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie mające doprowadzić do przeprowadzenia z M. B. wywiadu środowiskowego celem ustalenia jego aktualnej sytuacji życiowej. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił także, iż rozpatrując sytuację M. B. ośrodek pomocy społecznej wziął pod uwagę jego dochód z miesiąca lutego 2006r. z uwzględnieniem aktualnej sytuacji - zgodnie z dyspozycją art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie zebranych dokumentów organ ustalił, iż w miesiącu lutym 2006r. źródłem dochodu M. B. było świadczenie emerytalne w wysokości 876,80 zł netto. Z powyższego świadczenia tytułem alimentów została potrącona kwota 595,51 zł. Świadczenie emerytalne pomniejszone o egzekucję świadczeń alimentacyjnych wynosiło zatem w lutym 2006r. 281,29 zł netto. Następnie powyższą kwotę powiększono o 89,33 zł (15% kosztów potrąconych roszczeń alimentacyjnych). W wyniku tego dochód M. B. w miesiącu lutym 2006r. wyniósł 370,62 zł. Natomiast ustawowe kryterium dochodowe kwalifikujące do świadczeń z pomocy społecznej w pierwszej kolejności, obliczone zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej dla osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwo domowe wynosiło w lutym 2006r. 461 zł, obecnie jest to kwota 477 zł. Prezydent Miasta Krakowa wskazał, iż z zebranych dokumentów wynika, że w miesiącu lutym 2006r. dysponując dochodem w kwocie 370,62 zł M. B. uregulował należność za czynsz w kwocie 210 zł oraz zakupił energię elektryczną do licznika przed płatowego Apator w wysokości 90,09 zł. Zatem na zaspokojenie wszystkich potrzeb życiowych pozostawała mu kwota 70,53 zł. Ponadto w złożonych pismach M. B. podał także, iż zakupuje leki, niezbędne są także środki na zakup żywności, ubrań i inne drobne wydatki. W związku z powyższym organ I instancji uznał, iż M. B. prawdopodobnie posiada poza emeryturą także inne źródło dochodu, o którym nie poinformował Ośrodka albowiem kwota, którą dysponuje on po uregulowaniu opłat mieszkaniowych tj. 70,53 zł nie była wystarczająca na zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych. Organ I instancji stwierdził, że osoby i rodziny starające się o uzyskanie wsparcia materialnego są obowiązane do współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji materialnej oraz (| systematycznego informowania Ośrodka o każdej zmianie mającej wpływ na otrzymanie świadczenia. Natomiast w myśl art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż ze zgromadzonych dokumentów wynika, że także podczas poprzednio prowadzonych postępowań M. B. nie współpracował z pracownikiem socjalnym - nie można go było zastać w domu w wyznaczonym dniu i nie odpowiadał na wezwania do zgłoszenia się do ośrodka pomocy społecznej celem ustalenia dogodnego dla niego terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Przedstawiony powyżej fakt nie stawienia się na wezwanie pracownika socjalnego, brak kontaktu z Ośrodkiem oraz nie wskazanie terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dogodnym terminie Prezydent Miasta Krakowa potraktował jako brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji. Jako brak współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji organ I instancji potraktował także nie podjęcie przez M. B. żadnych czynności związanych z zajęciem świadczenia z ZUS przez komornika w związku z istniejącym obowiązkiem alimentacyjnym. W dniu 4 sierpnia 2006r. podczas przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego M. B. został poinformowany o możliwe wystąpienia do sądu z pozwem o uchylenie obowiązku alimentacyjnego, gdyż jego córka jest już osobą dorosłą i samodzielną. M. B. został także poinformowany, iż może wystąpić do ZUS z wnioskiem o umorzenie zaległości alimentacyjnych wypłaconych z byłego Funduszu Alimentacyjnego. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, iż świadczenie emerytalne M. B. jest pomniejszane o kwotę około 600 zł wraz z kosztami komorniczymi i jest to znaczna suma, biorąc pod uwagę deklarowane przez M. B. dochody Uregulowanie sprawy związanej z alimentami w znaczny sposób mogłoby przyczynić się do poprawy jego sytuacji dochodowej. Organ I instancji uznał także, iż M. B. nie wykorzystuje wszystkich swoich możliwości w celu poprawy sytuacji materialnej, gdyż jak wynika z dokumentów, od sierpnia 2007r. nie pobiera dodatku mieszkaniowego z uwagi na nie zgłoszenie się na wezwanie Wydziału Świadczeń Socjalnych Urzędu Miasta Krakowa, co spowodowało pozostawienie jego wniosku bez rozpatrzenia. Organ I instancji podniósł, iż świadczenia z pomocy społecznej przysługują dopiero wówczas, gdy strona pozostaje w trudnej sytuacji materialnej, mimo iż wykorzystuje wszystkie swoje możliwości w celu poprawy sytuacji materialnej. Natomiast zdaniem organu, M. B. nie uregulował kwestii związanej z egzekucją alimentów, jak również zaniechał działań związanych z otrzymaniem dodatku mieszkaniowego. Prezydent Miasta Krakowa podniósł, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie miał możliwości ustalenia faktycznej sytuacji życiowej M. B., gdyż do dnia wydania niniejszych decyzji nie umożliwił on pracownikowi socjalnemu przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Ponadto poczynione z urzędu ustalenia dotyczące sytuacji dochodowej, zdrowotnej i mieszkaniowej M. B. stoją w sprzeczności ze składanymi przez niego oświadczeniami. Stąd powstała konieczność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz zweryfikowania oświadczenia M. B. z posiadaną dokumentacją. W związku zatem z niemożliwością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz wskutek braku współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak również z powodu niewykorzystywania własnych możliwości Prezydent Miasta Krakowa uznał, iż nie jest możliwe przyznanie M. B. pomocy w formie zasiłków celowych i okresowych.
Od powyższych decyzji Prezydenta Miasta Krakowa M. B. wniósł odwołanie, domagając się ich uchylenia.
Po rozpatrzeniu odwołań M. B., Samorządowe
Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydało w dniu (...) września 2009r. decyzje:
nr (...) , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...),
nr (...) , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...)nr (...) , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...),
nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...),
nr (...) , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...), (j
nr (...) , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...)
nr (...) , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...),
nr (...) , którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...),
nr (...), którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta
Krakowa z dnia (...) kwietnia 2009r., nr (...).
W uzasadnieniach swoich decyzji Kolegium w sposób szczegółowy
opisało sytuację majątkową i osobistą M. B. oraz przebieg
postępowania administracyjnego toczącego się w rozpatrywanych sprawach.
Z powyższymi decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie nie zgodził się M. B. i pismami z dnia 30 października 2009r. wniósł na nie skargi, domagając się ich uchylenia i rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy ewentualnie przekazanie jej do ponownego rozpoznania.
W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skarg.
Na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. Sąd pierwszej instancji postanowił na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączyć wszystkie sprawy ze skarg M. B., które rozpatrzono ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2008r., sygn. akt III SA/Kr 39/08 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż wskazany w zaskarżonych decyzjach brak współpracy skarżącego z organem, jak i niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nie są okolicznościami uzasadniającymi odmowę przyznania pomocy, bowiem organ zobowiązany był do zbadania sytuacji pod kątem skarżącego jako beneficjenta pomocy społecznej. Zdaniem pełnomocnika, należało wyznaczyć dodatkowy termin przed wyznaczeniem terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i poinformować o tym skarżącego tak, by mógł wziąć udział w tej czynności. Pełnomocnik skarżącego oświadczył również, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego nie musi poprzedzać zawiadomienie o terminie dokonania tej czynności, jednak skarżący powinien być powiadomiony o tym, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu może skutkować odmową udzielenia pomocy społecznej. Pełnomocników skarżącego podniósł także, iż w sprawie nie zostały zachowane przepisy proceduralne. Organ ustalił bowiem, że skarżący unika kontaktu z organem, ale ustalił również, źe skarżący przebywa w miejscu zameldowania w godz. od około 23 do 6 rano i w związku z tym pracownik organu winien dostosować się do tych godzin. Podniósł również, iż skarżący wykazuje swym zachowanie pewne schorzenia i organ w związku z tym powinien podejmować próby przeprowadzenia wywiadu poza godzinami swojego urzędowania. Organ ponadto nie ustalił bezsprzecznie, że skarżący ma inne źródła dochodu. Pełnomocnik dodał, że skarżący nie ma obowiązku współdziałania z organem w celu wykazania bezzasadności złożonego wniosku.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w toku przeprowadzonego ponownie postępowania administracyjnego i ponownego rozpatrzenia spraw organy administracyjne obu instancji zastosowały się w pełni do wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2008r., sygn. akt III SA/Kr 39/08. W szczególności organy powzięły wszelkie możliwe działania zmierzające do ustalenia miejsca pobytu - rzeczywistego miejsca zamieszkania ubiegającego się o pomoc społeczną M. B. celem ustalenia jego faktycznej sytuacji życiowej. Z drobiazgowo przeprowadzonego w tym zakresie postępowania wynika, że M. B. wszelkimi sposobami unika ustalenia swego miejsca pobytu i ustalenia swojej rzeczywistej sytuacji życiowej poprzez podawanie adresu do korespondencji nie mającego nic wspólnego z jego miejscem pobytu, kierowaniem korespondencji na skrzynki pocztowe, nie stosowaniem się do wezwań i poleceń organu pomocowego i jego pracowników Takie zachowanie skarżącego powoduje zdaniem Sądu pierwszej instancji jednoznaczne ustalenie braku współdziałania skarżącego, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.
Mając na względzie sytuację faktyczną wynikająca z akt administracyjnych, szereg prób podjętych przez organy pomocowe w nawiązaniu kontaktu ze skarżącym celem ustalenia jego sytuacji życiowej – Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, dokonały prawidłowych ustaleń i wyciągnęły prawidłowe wnioski, a w szczególności dokonały prawidłowych ustaleń wskazujących na brak współdziałania skarżącego M. B. z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu swej sytuacji życiowej, a to ustalenie stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia -zgodnie z treścią przytoczonego wyżej art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Sąd ten podkreślił, że nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym zarzuty skarżącego (i jego pełnomocników) wyrażone w pismach lub do protokołu rozprawy zarówno w kwestii nie wyjaśnienia sytuacji faktycznej jak i nie dopełnienia obowiązków przez organy pomocy społecznej. Niezgodne z treścią wezwań są zarzuty jakoby organ pomocy społecznej nie uprzedził skarżącego o konsekwencjach braku jego współdziałania z organem, a całkowicie bez pokrycia są twierdzenia o obowiązku organu pomocy społecznej dostosowania godzin pracy do pory nocnej, w czasie której ewentualnie można byłoby zastać skarżącego w miejscu zameldowania.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł M. B. zarzucając mu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 11 ust 2
ustawy o pomocy społecznej polegające na przyjęciu, iż zachowanie skarżącego można ocenić jako brak współdziałania, która to przesłanka w myśl wymienionego przepisu stanowi podstawę odmowy przyznania świadczeń, o które ubiegał się skarżący.
2. przepisów postępowania tj.
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art.
140 k.p.a. oraz art. 50 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego wskazanych przepisów procedury administracyjnej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę
prawną obywateli i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z zasadą nieuciążliwości,
b) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie z
rzeczywistym stanem rzeczy przez uznanie, że skarżący M. B. nie współdziałał z pracownikami socjalnymi oraz posiada poza emeryturą inne źródło dochodu.
Powołując się na wymienione podstawy skarg kasacyjnych skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.
W motywach wniesionych skarg kasacyjnych skarżący podniósł m. in., iż ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje podstaw do uznania, że okazał on brak współdziałania. Brak współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej nie został dostatecznie wykazany. Zwłaszcza nie można uznać, że o takim braku współdziałania świadczy posiadanie przez skarżącego skrzynki pocztowej i kierowanie korespondencji na skrzynkę pocztową, czy też nie stosowanie się do wezwań i poleceń organu pomocowego i jego pracowników (str. 16 uzasadnienia). Posiadanie skrzynki pocztowej nie uniemożliwiło kontaktu pracowników socjalnych ze skarżącym, który prowadził korespondencję z organami administracyjnymi. Wadliwie Sąd administracyjny uznał za skuteczne wezwania organu kierowane do skarżącego celem ustalenia jego sytuacji życiowej. Wezwania (19 grudnia 2008 roku) powinny być kierowane z odpowiednim wyprzedzeniem z uwzględnieniem działania poczty (obieg korespondencji i awizowanie przesyłek). Wezwania (13 stycznia 2009 roku, 16 lutego 2009 roku), wbrew treści art. 50 k.p.a. były nieprawidłowe, gdyż zobowiązywały M. B. do stawienia się w siedzibie organu w celu uzgodnienia terminu wywiadu środowiskowego. Art. 50 k.p.a. przewiduje bowiem wezwanie osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie. W pismach kierowanych do organu pomocowego skarżący wskazywał na przyczyny utrudnień dotyczących kontaktów (stan zdrowia), zatem utrudnienia te nie mogą wprost prowadzić do wniosków o celowej czy też złośliwej odmowy współpracy. Jednocześnie skarżący w przesyłanej korespondencji przedstawiał okoliczności dotyczące jego sytuacji życiowej. Za świadomą odmowę współpracy nie może też świadczyć nie wpuszczenie do mieszkania pracowników socjalnych w dniach 19 i 20 marca 2009 roku pomimo, że pracownicy socjalni słyszeli dobywające się z mieszkania dźwięki. Jednocześnie wizyty pracowników socjalnych w miejscu zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego następowały bez uprzedzenia M. B..
Zdaniem skarżącego można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że o braku współpracy świadczy fakt odmowy podpisania protokołu wywiadu środowiskowego z dnia 30 kwietnia 2009 roku, skoro wywiad środowiskowy został przeprowadzony już po wydaniu decyzji odmownych przez organ pierwszej instancji w dniu (...) kwietnia 2009 roku. Ponadto okoliczność odmowy złożenia podpisu pod protokołem wywiadu środowiskowego z dnia 30 kwietnia 2009 roku może stanowić o braku współpracy M. B. jedynie, gdy skarżącego pouczono w trybie art. 9 k.p.a., iż nie podpisanie przez niego wywiadu środowiskowego może być potraktowane jako podstawa do odmowy przyznania mu świadczenia. Przypuszczenia organów co do faktów, nie wykazane na podstawie zebranych dowodów, nie mogą być podstawą do czynienia ustaleń faktycznych będących podstawą wydanych decyzji. Organy tym samym nie wykazały jakie okoliczności (poza brakiem współpracy) świadczą o tym, że przyznanie pomocy M. B. są sprzeczne z celami i zasadami pomocy społecznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota zarzutów we wniesionej skardze kasacyjnej sprowadza się do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ pierwszej oraz drugiej instancji, a następnie podzielonych przez Sąd pierwszej instancji, iż skarżący M. B. uniemożliwiał wywiadu środowiskowego, a tym samym niemożliwym staje się ustalenie jego sytuacji majątkowej. Na tej podstawie skarżący formułuje szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania w jego sprawie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 i 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. oraz art. 50 K.p.a. Jednocześnie skarżący zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię przepisu prawa materialnego tj. art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, iż brak współdziałania beneficjenta świadczeń udzielanych przez organy pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy ich przyznania.
W pierwszej kolejności za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Należy w całej rozciągłości podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż skarżący uniemożliwiał przeprowadzenie postępowania zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów i ustalenie w sposób prawidłowy jego sytuacji bytowej. Jak bezspornie wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji czterokrotnie podejmował próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i skontaktowania się ze skarżącym o czym świadczą wezwania z dnia 13 stycznia 2009 r., 27 stycznia 2009 r., 16 lutego 2009 r. oraz z dnia 12 marca 2009 r., wystosowane do skarżącego w celu ustania terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W odpowiedzi na powyższe wezwania skarżący ograniczył się do przesłania do organu pism z dnia 15 lutego 2009 r., 26 lutego 2009 r. oraz z dnia 12 marca 2009 r. w których podał, iż jest obłożnie chory i nie może zgodnie z wezwaniem udać się do organu w celu ustalenia terminu wywiadu. Jednakże jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, okoliczności faktyczne sprawy nasuwają uzasadnione wątpliwości co do oświadczeń skarżącego, biorąc pod uwagę fakt, iż pomimo deklarowanej choroby, uniemożliwiającej udanie się do siedziby organu, skarżący dniach 29 i 30 stycznia oraz 19 i 20 marca był nieobecny w miejscu zamieszkania. Działania takie bez wątpienia noszą znamiona braku chęci współpracy skarżącego z organem opieki społecznej. Wywiad środowiskowy, lub jego aktualizacja w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej, lub odmawiającej przyznania, świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonania oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej, nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi.
Z brzmienia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika natomiast wprost, że brak współdziałania z pracownikiem socjalnym, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego i inne wskazane w tym przepisie okoliczności mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przepis ten nie zakłada przy tym koniczności spełnienia innych jeszcze warunków, poza tymi, które zostały w nim wskazane aby odmowa ta była możliwa. Mamy tu do czynienia z uznaniem administracyjnym, wymagającym starannego uzasadnienia zajętego stanowiska, co nie zmienia faktu, że organ administracji może ocenić czy brak współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy może być podstawą odmowy jej udzielenia. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej bowiem, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, skarżący uniemożliwiał przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Z kolei odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobowiązuje organ do negatywnego załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., I OSK 205/11, 16 lipca 2008 r., I OSK 1424/07 oraz z dnia 2 marca 2011 r., IOSK 205/11). Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej również należało uznać za bezzasadny.
Nie można też uznać za słuszny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wszystkie okoliczności mające znaczenie w sprawie zostały przez organy rozważone, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zasadność ich wpływu na rozstrzygnięcie. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. można byłoby uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jak wynika z treści tego przepisu, dlaczego oddalił skargę, przy czym wada taka musiałaby mieć istotny (bezpośredni) wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.