I OSK 2038/21

I OSK 2038/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /sprawozdawca/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1314/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 215 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzs4 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1314/19 w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy i H. Ż. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz H. Ż. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1314/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy i H. Ż., uchylił decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 16 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Decyzją z dnia 10 lipca 2012 r. Prezydent m.st. Warszawy orzekł o przyznaniu H. Ż. odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...], stanowiącą część działek nr [...] z obrębu [...] (dawne oznaczenie – nieruchomość hipoteczna nr [...])
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, postanowieniem z dnia 26 lutego 2019 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie dotyczącej ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2012 r. Postanowienie Komisji zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 27 lutego 2019 r.
Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z dnia 16 kwietnia 2019 r. uchyliła w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2012 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi m.st. Warszawy.
Od ww. decyzji Miasto st. Warszawa wniosło skargę, w części dotyczącej wybranych fragmentów uzasadnienia tej decyzji, zarzucając naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa.
Skargę na powyższą decyzję wniosła również H. Ż., zarzucając naruszenie: 1) art. 215 ust. 2 u.g.n.; 2) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 i 10 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r.; 3) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a.; 4) art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję odwołał się do treści art. 215 ust. 2 u.g.n. i stwierdził, że zgromadzone w aktach sprawy dowody jasno wskazują, że M. Ż. (spadkobierca po 30 października 1958 r. przeddekretowych właścicieli niezabudowanej nieruchomości hipotecznej nr [...]) została pozbawiona faktycznej możliwości władania sporną działką po 5 kwietnia 1958 r. Jeżeli chodzi o część spornego gruntu przejętą na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego nastąpiło to najwcześniej 11 stycznia 1968 r. w momencie wydania gruntu "E." przez właściciela Skarb Państwa, na mocy umowy cywilnoprawnej oddającej grunt w użytkowanie wieczyste. Budynek przy ul. [...] był oddany do użytkowania w 1971 r. Z kolei część spornego gruntu przeznaczona pod inwestycję drogową - Al. [...] została przekazana Zarządowi Dróg i Mostów odpowiednio 8 marca 1973 r. i 17 lutego 1977 r. (druga jezdnia).
W ocenie Sądu brak jest natomiast dowodów na to, aby sporny grunt był w końcu lat 50-tych XX wieku we władaniu jakiegokolwiek podmiotu publicznoprawnego. Zatem zostało w sposób dostateczny wykazane w postępowaniu odszkodowawczym, że M. A. (przeddekretowa współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości) i jej córka M.a Ż. (spadkobierca przeddekretowewgo właściciela nieruchomości) miały faktyczną możliwość władania spornym gruntem 5 kwietnia 1958 r. Tej możliwości była pozbawiana dopiero M. Ż. i następowało to etapami począwszy od 1968 r. w zależności od czasu przejmowania spornego gruntu pod realizację poszczególnych celów użyteczności publicznej (wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe, drogi ogólnodostępne).
Zdaniem Sądu błędnie zatem Komisja zarzuciła Prezydentowi m.st. Warszawy istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n., skoro akta sprawy odszkodowawczej zawierały dowody przedstawiające spójny obraz działań związanych z przejmowaniem spornego gruntu w latach 60-tych i 70-tych XX wieku pod realizację celów ogólnospołecznych. Dowody te zostały pozyskane w odpowiedzi na pisma Prezydenta m.st. Warszawy. Do większości z tych dowodów odniósł się Prezydent m.st. Warszawy w kwestionowanej decyzji i na ich podstawie prawidłowo uznał, że spadkobierca przeddekretowych właścicieli spornej nieruchomości została pozbawiona faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Wobec tego H. Ż. spełniła przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n. uprawniające ją do ustalenia i wypłaty odszkodowania. Komisja mimo, że prowadziła postępowanie rozpoznawcze i poszukiwała w archiwach dowodów dotyczących pozbawienia uprawnionej faktycznej możliwości władania spornym gruntem, nie zdołała podważyć poczynionych w tym zakresie ustaleń Prezydenta m.st. Warszawy.
Zdaniem Sądu w takich warunkach Komisja nie była uprawniona do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r.
Ponadto Sąd uznał, że decyzja Komisji została wydana z naruszeniem art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 § 1, art. 81 k.p.a. oraz art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 r., a naruszenie to skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w warunkach naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd zwrócił uwagę, że Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze po upływie ponad 6 lat od uostatecznienia się decyzji reprywatyzacyjnej. Beneficjentka decyzji reprywatyzacyjnej, jak każdy inny obywatel, nie miała obowiązku śledzenia publikacji dokonywanych przez organy administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Zauważono, że Komisja nie kierowała korespondencji listownej w postępowaniu rozpoznawczym za zwrotnym potwierdzeniem do osoby najbardziej zainteresowanej w sprawie – H. Ż. To zaś świadczy o nierównym traktowaniu stron postępowania, podważa zaufanie obywatela do organu administracji. Konsekwencją takiego sposobu prowadzenia postępowania było pozbawienie H. Ż. udziału w całym postępowaniu rozpoznawczym.
Jeżeli chodzi o skargę Miasta st. Warszawy złożoną wyłącznie na wskazane w skardze fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które podkreślało że decyzja jest dla niego korzystna i że nie wnosi o jej uchylenie, Sąd zauważył, że - co do zasady - nie jest możliwe uchylenie jedynie fragmentów uzasadnienia decyzji i pozostawienie w obrocie samej jej osnowy. Jeżeli wady uzasadnienia mają charakter istotny, to wpływają na treść decyzji i wówczas konieczne jest uchylenie decyzji jako całości. W sytuacji, w której skarga Miasta st. Warszawy dotyczyła wyłącznie uzasadnienia decyzji, przy jednoczesnym wskazaniu, że decyzja jako taka uznawana jest za korzystną, sąd co do zasady, zobligowany byłby do oddalenia skargi w związku z treścią art. 134 § 2 p.p.s.a. Z mocy powołanego przepisu sąd nie może bowiem orzec na niekorzyść skarżącego. Jednak w niniejszej sprawie, wobec wniesienia skargi również przez inny podmiot, wobec stwierdzonych przez Sąd wad decyzji, możliwe stało się uchylenie jej w całości.
Jako podstawę do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym wskazano zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, a także braku technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron oraz art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej: u.g.n.), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że określona podanym przepisem przesłanka pozbawienia poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. prowadzi do wniosku, że istotne dla ustalenia prawa do odszkodowania są zdarzenia faktyczne mające miejsce wyłącznie po podanej dacie, co przekłada się na brak obowiązku po stronie organu w zakresie czynienia ustaleń dotyczących faktycznej możliwości władania działką w okresie poprzedzającym podaną datę, podczas gdy możliwość przyznania odszkodowania w trybie przewidzianym ww. przepisem będzie wyłączona w przypadku, gdy pozbawienie faktycznej możliwości władania działką przez byłego właściciela bądź jego następców prawnych nastąpiło jeszcze przed dniem 5 kwietnia 1958 r., przez co organ winien prowadzić postępowanie również w kierunku wyjaśnienia ewentualności pozbawienia wspomnianych podmiotów faktycznej możliwości władania gruntem w okresie poprzedzającym dzień 5 kwietnia 1958 r., albowiem w przypadku wystąpienia takiego stanu rzeczy, należałoby takie ustalenia kwalifikować jako sprzeciwiające się możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony ubiegającej się o przyznanie odszkodowania;
2) art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2018 r., poz. 2267 ze zm.; zwanej dalej: ustawą) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że pominięcie przez Prezydenta m. st. Warszawy przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej ustalenia daty pozbawienia poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką nie stanowi naruszenia przepisów postępowania i w konsekwencji prawa materialnego, podczas gdy przewidziana w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanka pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. nakłada na organy dekretowe obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych odnośnie daty pozbawienia faktycznej możliwości władania działką przez poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych, a którego to obowiązku przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnej nie dopełniono, co w konsekwencji uprawniało Komisję do wydania decyzji opartej o art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy;
3) art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; zwanej dalej: ustawą covidową) w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozbawienie stron prawa do udziału w rozprawie pozostawione zostało wyłącznej decyzji przewodniczącego, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami ustawy covidowej zasadą jest przeprowadzenie rozprawy przy użyciu urządzeń technicznych, a więc z poszanowaniem zasady jawności, zaś zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku;
4) art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę jego zastosowania, z uwagi na przyjęcie, że wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na podstawie podanego przepisu ustawy może nastąpić tylko wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z przesłanki wymienionej w art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy nie jest uzależnione od poczynienia jednoznacznych ustaleń i wykazanie, że w konkretnym przypadku naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, a wymaga jedynie stwierdzenia, że ustalone naruszenie mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy co uprawnia stwierdzenie, że przedstawione wyżej, odmienne stanowisko Sądu jest sprzeczne z katalogiem rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, które Komisja może podjąć w ramach zakończenia postępowania rozpoznawczego;
5) art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1-3 ustawy w zw. z art. 163 k.p.a., a w konsekwencji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę zastosowania pierwszego z nich z uwagi na uznanie, że Komisja nie jest uprawniona do wyeliminowania ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli owo naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które to stanowisko Sądu doprowadziło ostatecznie do uchylenia prawidłowej decyzji Komisji, podczas gdy:
a) zgodnie z treścią art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy, Komisja jest zobligowana do przeprowadzenia postępowania pod kątem sprawdzenia, czy decyzja reprywatyzacyjna została wydana w wyniku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa w podanym zakresie. Komisja z woli ustawodawcy jest obowiązana do wydania decyzji związanej na podstawie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 29 ust. 1-4 ustawy;
b) wydanie decyzji uchylającej ostateczną decyzję administracyjną przez Komisję na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w oparciu o przesłankę przewidzianą art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy stanowiącą przepis szczególny w rozumieniu art. 163 k.p.a., nie powoduje bezprawnego naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych przewidzianej art. 16 § 1 k.p.a.;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w zw. z art. 1, 11 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Komisji, co wynikało z uznania, że w stanie faktycznym i prawnym konkretnej sprawy brak było podstaw do uchylenia w całości decyzji reprywatyzacyjnej, podczas gdy Komisja działając w oparciu przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, w związku ze spełnieniem przesłanki przewidzianej art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy była uprawniona do uchylenia decyzji repr5watyzacyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi dekretowemu, w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n., poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie wadliwości rozstrzygnięcia w zakresie dotyczącym stwierdzenia przez Komisję, że Prezydent m.st. Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną dopuścił się naruszenia prawa poprzez nieustalenie czy w sprawie została spełniona druga z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. czy pozbawienie byłego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką miało miejsce po dniu 5 kwietnia 1958 r., jak również zaniechana wyjaśnień, czy do pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością przez byłego właściciela bądź jego następców prawnych nie doszło przed podaną datą, podczas gdy kwestionowane przez Sąd stanowisko Komisji odnośnie zasadności w stwierdzeniu naruszenia prawa w podanym zakresie było prawidłowe i jako takie uzasadniało uchylenie nadzorowanego aktu i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w związku ze spełnieniem przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy, gdyż nadzorowana decyzja reprywatyzacyjna o ustaleniu i wypłacie odszkodowania została wydana w oparciu o niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia momentu faktycznego, rzeczywistego przejęcia nieruchomości przez Państwo, a także brak ustaleń w zakresie dotyczącym tego, czy M. A. i M. Ż. w dacie 5 kwietnia 1958 r. i okresie ją poprzedzającym miały jeszcze faktyczną możliwość władania nieruchomością;
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej w całości na podstawie wskazanej w kontrolowanym rozstrzygnięciu jest możliwe wyłącznie w sytuacji, w której Komisja wykazałaby, że stwierdzone naruszenia prawa przez organ dekretowy miały wpływ na prawidłowość decyzji reprywatyzacyjnej o przyznaniu odszkodowania, a nie w sytuacji w której mogłyby mieć jedynie wpływ na wynik sprawy, co w ocenie Sądu w konkretnej sprawie nie miało miejsca podczas gdy Komisja w swojej decyzji w sposób obszerny i rzeczowy wykazała, że: 1) decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem prawa oraz 2) konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uprawniało do zastosowania omawianej normy kompetencyjnej umożliwiającej uchylenie nadzorowanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną;
9) art. 145 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na dokonanie błędnej wykładni powołanego przepisu ustawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wynikało z przyjęcia przez Sąd, że uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej możliwe jest w sytuacji, w której Komisja wykazałaby, że stwierdzone naruszenia prawa przez organ dekretowy mają wpływ na prawidłowość decyzji dekretowej, a nie sytuację w której mogłyby mieć jedynie wpływ na wynik sprawy, podczas gdy Sąd w sposób nieuprawniony połączył pierwszą z przesłanek przewidzianych w powołanym przepisie ustawy, z częścią sformułowania dotyczącego drugiej z nich, tj. poprzez zestawienie: 1) wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz 2) oderwania z drugiej przesłanki części dotyczącej istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, który odnosi się li tylko do koniecznego do wyjaśnienia zakresu konkretnej sprawy, gdy tymczasem dokonanie prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy winno prowadzić do uznania, że Komisja w wyniku postępowania rozpoznawczego może wydać decyzję uchylającą decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną po spełnieniu łącznie dwóch przesłanek, a to jest jeżeli: 1) wydanie decyzji miało miejsce z naruszeniem prawa oraz 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że z akt sprawy prowadzonej przez Prezydenta m.st. Warszawy oraz dowodów zgromadzonych przez Komisję w skarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż M. Ż. została pozbawiona faktycznej, rzeczywistej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy Komisja w wydanej decyzji przyjęła prawidłowo, że ustalenia organu wydającego kwestionowaną decyzję reprywatyzacyjną o ustaleniu i wypłacie odszkodowania zostały poczynione w oparciu o niepełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia momentu faktycznego, rzeczywistego przejęcia nieruchomości przez Państwo oraz brak czynienia ustaleń co do daty utraty faktycznej możliwości władania gruntem przez byłego właściciela bądź jego następców prawnych, przez co kategoryczne stwierdzenia odnośnie utraty faktycznej możliwości władania gruntem przez M. Ż. dopiero po dniu 5 kwietnia 1958 r. (tj. co do części gruntu 11 stycznia 1968 r.) należy uznać co najmniej za przedwczesne, a tym samym nieuprawnione;
11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1, art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na uznanie, że Komisja dopuściła się naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego w stosunku do H. Ż. z uwagi na uniemożliwienie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu rozpoznawczym, przy jednoczesnym wskazaniu, że zasadą w postępowaniu przed Komisją powinno być zawiadamianie stron o czynnościach w postępowaniu administracyjnym drogą pisemną, a które to naruszenie mogło mieć w ocenie Sądu wpływ na wynik sprawy, podczas gdy tryb przewidziany w art. 16 ust. 3 ustawy, przewiduje wprost możliwość zawiadamiania stron postępowania o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego - Ministerstwa Sprawiedliwości, zaś zgodnie z normą art. 16 ust. 4 zd. 2 ustawy, zawiadomienie lub doręczenie zawiadomienia (ust. 3) lub wezwania uważa się za dokonane po upływie 7 dni od dnia publicznego ogłoszenia, co powoduje, że wszystkie strony postępowania (w tym H. Ż.) - przy zachowaniu procedury przewidzianej w powołanych wyżej przepisach, miały zagwarantowane prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania;
12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy poprzez uchylenie decyzji Komisji z uwagi na błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę zastosowania podanego przepisu ustawy, z uwagi na uznanie, że określony nim tryb może być stosowany wyłącznie w sprawach, w których występuje duża liczba podmiotów albo w sprawach budzących powszechne zainteresowanie społeczne, gdy w mediach zostało nagłośnione, że Komisja dopiero ma zamiar wszcząć postępowanie rozpoznawcze w konkretnej sprawie, a przeciętny obywatel, który korzysta z mediów, mógł bez większej trudności dowiedzieć się, że takie postępowanie będzie w przyszłości wszczęte, podczas gdy skorzystanie przez Komisję z trybu przewidzianego w art. 16 ust. 3 ustawy nie jest uzależnione od spełnienia żadnych dodatkowych warunków, w szczególności zaś dla swej skuteczności nie podlega ograniczeniom pozanormatywnym, co powoduje, że model wykładni przyjęty przez Sąd I instancji w ramach skarżonego kasacyjnie wyroku nie znajduje podstaw prawnych i jako taki stanowi przykład bezprawnej odmowy zastosowania przepisu ustawowego;
13) art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy covidowej w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady jawności postępowania sądowoadministracyjnego a tym samym ograniczenie praw stron do udziału w postępowaniu, z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, przy jednoczesnym braku wyjaśnienia przyczyn, dla których nie przeprowadzono rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;
2) uchylenie skarżonego kasacyjnie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła H. Ż. również wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz strony zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tej przyczyny została oddalona
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (aktualnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego skontrolował - w granicach określonych podstawami skargi kasacyjnej - zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. a więc dotyczących naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Wymienione wcześniej zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane zostały w 13 punktach, ale ich analiza pozwala na wskazanie trzech spornych zagadnień jakie wystąpiły w niniejszej sprawie. Pierwsze zagadnienie dotyczy art. 215 ust. 2 u.g.n., i sformułowanej w nim jednej z przesłanek przyznania odszkodowania za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Kwestią sporną jest zarówno wykładnia powyższej przesłanki, a także jej zastosowanie zważywszy na poczynione ustalenia faktyczne w sprawie. Drugie zagadnienie sporne dotyczy art. 16 ust. 3 ustawy, który przewiduje możliwość zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, przedmiotem sporu jest wykładania przyjętej regulacji, a w konsekwencji prawidłowość jej zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Trzecim zagadaniem spornym jest fakt rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy Covidowej, a nie przeprowadzenie rozprawy na odległość. W takiej też kolejności Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do powyższych zagadnień.
Odnośnie pierwszego zagadnienia dotyczącego naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 215 ust. 2 u.g.n., przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Bezsporne jest, że przyznanie odszkodowania możliwe jest wówczas gdy spełnione są obie przesłanki, tj.: pierwsza przesłanka działka przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (określana jako przesłanka planistyczna); druga przesłanka poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. W rozpoznawanej sprawie spełnienie pierwszej przesłanki planistycznej jest bezsporne i niekwestionowane przez żadną ze stron, natomiast spór dotyczy przesłanki drugiej. Dokonując wykładni tej przesłanki należy zwrócić uwagę na następujące zagadnienia: pierwsze to pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania działką, a drugie zagadnienie dotyczy czasu, w którym mogło nastąpić pozbawienie faktycznej możliwości władania działką, czyli po 5 kwietnia 1958 r. Odnosząc się do pierwszego z zagadnień wskazać należy, że skoro w analizowanym przepisie mowa jest o pozbawieniu poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania gruntem, oznacza to, że dla jego zastosowania wystarczająca jest sama faktyczna możliwość władania gruntem przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Innymi słowy, nie jest konieczne by właściciel lub jego następca prawny rzeczywiście władał gruntem. Wystarczy by miał faktyczną możliwość władania gruntem. Zdaniem NSA, nie chodzi przy tym jedynie o efektywne z niej korzystanie, czyli czynienie użytku z gruntu, ale o istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Hipoteza tej części normy prawnej obejmuje zatem tego rodzaju sytuacje, gdzie w następstwie działań faktycznych podjętych przez osoby trzecie (przede wszystkim podmioty publiczne) były właściciel po oznaczonej dacie (5 kwietnia 1958 r.) pozbawiony został realnej możliwości korzystania z gruntu. Chodzi przy tym o faktyczne pozbawienie władania, a więc takie sytuacje w których nie istniała możliwość władania działką przez poprzedniego właściciela. Natomiast wykazanie, że istniała możliwość władania działką przez poprzedniego właściciela, niezależnie od przyczyn, dla których nie władał on nieruchomością, skutkowałaby utratą uprawnień do odszkodowania. Dla zachowania tej przesłanki, tj. pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. istotne jest również, aby do tego pozbawienia faktycznej możliwości władania działka doszło w wyniku działania podmiotów publicznych, organów administracji, ówczesnych jednostek gospodarki uspołecznionej, podmiotów realizujących zadania publiczne, a nie w wyniku działań byłego właściciela lub jego następców prawnych, czy też działań innych podmiotów podejmowanych w sferze prawa prywatnego.
Drugie istotne zagadnienie związane jest z czasem w którym doszło do pozbawienia faktycznej możliwości władania działką. Dla spełnienia przesłanki do uzyskania odszkodowania ustawodawca wprowadził zasadę, że pozbawienie faktycznej możliwości władania działką musiało nastąpić po dniu 5 kwietnia 1958 r. Dla zachowania tej przesłanki istotne jest, aby pozbawienie faktycznej możliwości władania działką nastąpiło po tej dacie, natomiast dla zachowania tej przesłanki nie ma prawnego znaczenia ani okres czasu jak upłynął po dniu 5 kwietnia 1958 r., ani konieczność wskazania precyzyjnej daty (po dniu 5 kwietnia 1958 r.) w której doszło do faktycznego pozbawienia władania działką, tym bardziej, że to faktyczne pozbawienie możliwości władania działką niejednokrotnie było wynikiem szeregu następujących po sobie w czasie zdarzeń, a nie zawsze skutkiem jednego zdarzenia mającego miejsce w konkretnej dacie. Dla zachowania tej przesłanki istotne jest ustalenie, że pozbawienie faktycznej możliwości władania działką nastąpiło po dniu 5 kwietnia 1958 r., jeżeli zaś z poczynionych ustaleń wynika, że do pozbawienia faktycznej możliwości władania działką doszło przed dniem 5 kwietnia 1958 r. wówczas wymagana przesłanka nabycia odszkodowania nie została spełniona, tym samym brak podstaw do czynienia dalszych ustaleń. Należy zatem wyraźnie podkreślić, że dla zachowania tej przesłanki istotne są ustalenia dotyczące zdarzeń mających miejsce po dniu 5 kwietnia 1958 r., natomiast z ustawowego brzmienia tej przesłanki wynika, aby dla jej spełnienia należało najpierw badać, czy poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni władali nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a następnie kiedy zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania po dniu 5 kwietnia 1958 r. Dla spełnienia ustawowej znaczenie prawne ma ustalenie czy pozbawienie faktycznej możliwości władania działką miało miejsce po dniu 5 kwietnia 1958 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię są niezasadne, a dokonana przez Sąd I instancji wykładnia jest prawidłowa. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na co wskazują ustalenia faktyczne poczynione w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób prawidłowy dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i poczynionych w oparciu o te dowody ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też w zakresie tzn. oceny zebranych dowodów w sprawie i ustaleń z nich wynikających należy odwołać do stanowiska Sądu i instancji. Mianowicie z akt sprawy wynika, że "E." w Warszawie podała, że teren nieruchomości hipotecznej nr [...] (część I nieruchomości) został objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia 27 września 1967 r. nr [...] ustalającą lokalizację osiedla mieszkaniowego [...]. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie decyzją z dnia 4 października 1971 r. ustanowiło na rzecz "E." użytkowanie wieczyste terenu o pow. [...]m2, położonego pomiędzy ul. [...], [...] i [...]. Na decyzji znajduje się adnotacja "Dotyczy [...]". W wykonaniu tej decyzji została zawarta w dniu 18 lipca 1983 r. umowa notarialna o oddaniu Spółdzielni gruntu w użytkowanie wieczyste. Z § 3 umowy wynika, że wydanie nieruchomości Spółdzielni miało miejsce w dniu 11 stycznia 1968 r. Przedstawiciele Spółdzielni podali, że Spółdzielnia wybudowała już na powyższej nieruchomości osiedle mieszkaniowe (§ 5 umowy). Sporny grunt jest zabudowany wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi (ul. [...] i ul. [...]) oraz ulicami osiedlowymi i ciągami pieszo-jezdnymi (pismo Spółdzielni z dnia 21 sierpnia 2009 r., kopie decyzji i umowy oraz mapa dawnej nieruchomości wraz z wkreślonymi działkami ewidencyjnymi w aktach sprawy). Budynek przy ul. [...] na os. [...] był budowany na podstawie decyzji o pozwoleniu "E." na budowę z dnia 16 maja 1969 r. nr [...] i został oddany do użytkowania na rzecz "E." decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Mokotów z dnia 27 października 1971 r. [...] (kopie decyzji w aktach sprawy). Z kolei Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie podał, że Al. [...], na której położona jest nieruchomość hipoteczna nr [...], była budowana na podstawie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa-Mokotów o lokalizacji szczegółowej z dnia 7 czerwca 1972 r. nr [...] dotyczącej Al. [...] (decyzja wskazana w decyzji z dnia 5 grudnia 1972 r. nr [...]). Następnie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy decyzją z dnia 5 grudnia 1972 r. nr [...] przekazało teren objęty powyższą lokalizacją w użytkowanie Zarządowi Dróg i Mostów PRN m.st. Warszawy pod budowę Al. [...]. Zarząd Dróg i Mostów na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 8 marca 1973 r. objął teren o pow. [...]m2 pod budowę Al. [...]. Następnie Naczelny Architekt Warszawy decyzją z dnia 30 stycznia 1975 r. nr [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji budowy drugiej jezdni w Al. [...] – Al. [...]. Teren o pow. [...]m2 objęty powyższą decyzją lokalizacyjną przekazano w użytkowanie Zarządowi Dróg i Mostów na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia 31 stycznia 1977 r. nr [...]. Wobec tego Naczelnik Dzielnicy protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 17 lutego 1977 r. przekazał teren o pow. [...]m2 przy Al. [...] - Al. [...] (druga jezdnia) Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg i Mostów w Warszawie (kopie: decyzji, mapy, protokołów zdawczo-odbiorczych w aktach sprawy). Z akt sprawy odszkodowawczej wynika dodatkowo, że Archiwum Państwowe m.st. Warszawy nie posiada księgi meldunkowej domu przy ul. [...]. Z kolei rejestr mieszkańców domu przy ul. [...] zawiera wpisy meldowanych osób z lat 1971-1976 (pismo Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia 28 lutego 2010 r.). Z kolei Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy Mokotów podało, że jeżeli chodzi o nieruchomość przy ul. [...] daty pierwszych zameldowań dokonano 10 maja 1948 r. - ul. [...] oraz 6 listopada 1971 r. - ul. [...] (pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 czerwca 2010 r.). Z tym, że trzeba wskazać, że jeżeli chodzi o nieruchomość hipoteczną nr [...] przy ul. [...] budynek mieszkalny 14-izbowy był posadowiony na odrębnej działce - placu [...] z części II tej nieruchomości, której przeddekretowym właścicielem była H. T., a który został rozebrany w związku z budową [...] (zaświadczenie Sądu Powiatowego dla Warszawy–Pragi z dnia 8 listopada 1963 r. nr [...], pismo Prezydium DzRN Warszawa – Mokotów z dnia 27 lipca 1964 r., pismo Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa–Mokotów z dnia 11 listopada 1974 r., zaświadczenie Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia 14 kwietnia 1992 r. nr [...]).
Jednocześnie z akt postępowania rozpoznawczego wynika, że Archiwum Państwowe w Warszawie przy piśmie z dnia 10 grudnia 2018 r. przesłało do Komisji dokumentację z której wynika, że w 1947 r. Wydział Administracji Nieruchomości Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy stwierdził, że nieruchomość, nr hip. [...] przy ul. [...] nie została objęta przez Wydział Administracji Nieruchomości i nie należy do kategorii mienia opuszczonego i poniemieckiego, ponieważ m.in. A. i M. A. weszli w posiadanie tej nieruchomości przed objęciem jej w przez Zarząd Miejski. Zaświadczenie Naczelnika Wydziału Administracji Nieruchomości Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 12 marca 1947 r. stwierdzające powyższe okoliczności zawiera adnotację, że m.in. A. A. otrzymał zaświadczenie z dnia 14 marca 1947 r. Z akt tego postępowania wynika także, że odpowiadając na pismo Komisji Archiwum Główne Akt Dawnych w Warszawie podało, że nie posiada w swoim zasobie akt dotyczących nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...] (pismo dyrektora Archiwum z dnia 11 października 2018 r.).
Powyższe dowody jasno wskazują, że M. Ż. (spadkobierca po 30 października 1958 r. przeddekretowych właścicieli niezabudowanej nieruchomości hipotecznej nr [...]) została pozbawiona faktycznej możliwości władania sporną działką po 5 kwietnia 1958 r. Jeżeli chodzi o część spornego gruntu przejętą na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego nastąpiło to najwcześniej 11 stycznia 1968 r. w momencie wydania gruntu "E." przez właściciela Skarb Państwa, na mocy umowy cywilnoprawnej oddającej grunt w użytkowanie wieczyste. Budynek przy ul. [...] był oddany do użytkowania w 1971 r. Z kolei część spornego gruntu przeznaczona pod inwestycję drogową - Al. [...] została przekazana Zarządowi Dróg i Mostów odpowiednio 8 marca 1973 r. i 17 lutego 1977 r. (druga jezdnia). Brak jest natomiast dowodów na to, aby sporny grunt był w końcu lat 50-tych XX. we władaniu jakiegokolwiek podmiotu publicznoprawnego. Zatem zostało w sposób dostateczny wykazane w postępowaniu odszkodowawczym, że M. A. (przeddekretowa współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości) i jej córka M. Ż. (spadkobierca przeddekretowewgo właściciela nieruchomości) miały faktyczną możliwość władania spornym gruntem 5 kwietnia 1958 r. Tej możliwości była pozbawiana dopiero M. Ż. i następowało to etapami począwszy od 1968 r. w zależności od czasu przejmowania spornego gruntu pod realizację poszczególnych celów użyteczności publicznej (wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe, drogi ogólnodostępne). Z powyższymi ustaleniami i oceną zebranych dokumentów zgadza się Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wynika z akt sprawy, w sprawie nie zostały wskazane jakiekolwiek okoliczności nie zostały przedstawione jakiekolwiek dowody, które by wskazywały, że przesłanka z art. 215 ust. 2 u.g.n. dotycząca pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. nie została spełniona. W rozpoznawanej sprawie brak bowiem jakichkolwiek dowodów, które wskazywałyby, że do pozbawienia faktycznej możliwości władania działką doszło przed dniem 5 kwietnia 1958 r., na takie dowody nie wskazuje również Komisja mimo, że podejmowała czynności w celu pozyskania dodatkowych dowodów, a tylko ustalenie, że pozbawienie faktycznej możliwości władztwa działką miało miejsce przed dniem 5 kwietnia 1958 r., pozwalałoby na przyjęcie, że przesłanka z art. 215 ust. 2 u.g.n. nie została spełniona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisja powołała się na uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1275/19 w którym Sąd stwierdził, że nie zostało prawidłowo wyjaśnione i udokumentowane w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie odszkodowania, czy rzeczywiście dawni właściciele mieli faktyczną możliwość korzystania z nieruchomości po dniu 5 kwietnia 1958 r. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mogło bowiem doprowadzić do przyznania odszkodowania pomimo niespełnienia łącznie obu przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. Odnosząc do uzasadniania powołanego wyroku w sprawie I SA/Wa 1275/19 Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z powyższym stanowiskiem, że dla przyznania odszkodowania z art. 215 ust. 2 u.g.n. konieczne jest prawidłowe wyjaśnienie i udokumentowanie, czy dawni właściciele mieli faktyczną możliwość korzystania z nieruchomości po dniu 5 kwietnia 1958 r. Należy jednak zaznaczyć, że wyrok ten zapadł w innych okolicznościach faktycznych sprawy. Mianowicie wyrokiem tym została oddalona skarga strony na decyzję Komisji z dnia 9 kwietnia 2019 r., którą uchylona została decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 15 marca 2012 r. w sprawie przyznania odszkodowania i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Prezydentowi m.st. Warszawy. W sprawie tej Sąd podzielił stanowisko Komisji, że Prezydent wydając decyzje nie poczynił pełnych ustaleń kiedy Państwo faktycznie przejęło przedmiotową nieruchomość zważywszy, że z dokumentów wynika, że w 1946 r. funkcjonowała szkoła powszechna, znajdujące się budynki wybudowane zostały z funduszy państwowych, a w 1948 r. podjęto kroki prawne w kierunku przekazania terenu Wydziałowi Szkolnictwa Zarządu Miejskiego w związku zamiarem ogrodzenia terenu, który przeznaczony będzie na boisko i ogródki szkolne. W takich okolicznościach sprawy I SA/Wa 1275/19 zasadnie Sąd wskazał, że nie została prawidłowo wyjaśniona i udokumentowana przesłanka z art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienie byłych właścicieli faktycznego władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Natomiast w powołanym wyroku w sprawie I SA/Wa 1275/19 Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Komisji, że dla oceny możliwości przyznania odszkodowania o którym mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n. konieczne jest zbadanie, czy poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni władali nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a następnie kiedy pozbawieni zostali możliwości władania. by dawny właściciel (lub jego następca prawny) władał nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. "W ocenie Sądu z brzmienia przepisu art. 215 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wyprowadzić wniosku, że przesłanką konieczną dla zastosowania tego przepisu jest faktyczne władanie nieruchomością przez jej dawnych właścicieli lub ich następców prawnych przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Skoro w analizowanym przepisie mowa jest o pozbawieniu poprzedniego właściciela faktycznej możliwości władania gruntem, oznacza to, że dla jego zastosowania wystarczająca jest sama faktyczna możliwość władania gruntem przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Innymi słowy, nie jest konieczne by właściciel lub jego następca prawny rzeczywiście władał gruntem. Wystarczy by miał faktyczną możliwość władania gruntem."
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, tj. art. 215 u.g.n. zarówno co do błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania sformułowane w pkt 1 i w pkt 2 są niezasadne. Niezasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności przepisów dotyczących oceny zebranego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie. Zarzuty te mogłyby być uznane za zasadne tylko w przypadku gdyby zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 215 ust. 2 u.g.n. okazały się zasadne.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. i lit. c p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 1, 2, 3 ustawy (sformułowanych w pkt 11 i pkt 12 skargi kasacyjnej) poprzez uznanie, że Komisja dopuściła się naruszenia ww. przepisów postępowania w stosunku do H. Ż. z uwagi na uniemożliwienie jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu rozpoznawczym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są niezasadne. Zgodnie z powołanym art. 16 ust. 1 ustawy, Komisja wszczyna z urzędu postępowanie rozpoznawcze. Ust. 2. O wszczęciu postępowania rozpoznawczego Komisja zawiadamia m.st. Warszawę oraz pozostałe strony postępowania. Jeżeli decyzja reprywatyzacyjna została wydana przez inny organ, stroną postępowania przed Komisją jest ten organ albo inny organ właściwy do rozpoznania sprawy. Ust. 3. Strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Istota sporu dotyczy trybu zawiadamiania określonego w art. 16 ust. 3 ustawy. Wprowadzone rozwiązanie dotyczące trybu zawiadamiania jest rozwiązaniem szczególnym, o jakich mowa w art. 49 k.p.a. Wśród szczególnych regulacji dotyczących zawiadamiania w formie publicznego obwieszczenia można przykładowo wskazać: art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703 ze zm.), o podaniu do wiadomości decyzji o uprawnionych do korzystania z gruntów wspólnoty. Inny przykład stanowią art. 7 ust. 3 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 908), dotyczące zawiadamiania wszystkich uczestników scalenia o wydaniu postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania scaleniowego oraz zawiadamiania w ten sposób o decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Podobnie art. 5a ustawy z dnia 7 czerwca 2018 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) dotyczący inwestycji liniowych, z udziałem wielu stron. Zgodnie z powołanym art. 5a ust. 1 w przypadku budowy obiektu liniowego, którego przebieg został ustalony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także wykonywania innych robót budowlanych dotyczących obiektu liniowego, gdy liczba stron w postępowaniu przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazane przykładowo rozwiązania dotyczące szczególnego trybu zawiadamiania stron dotyczą takich postępowań administracyjnych w których z uwagi na przedmiot sprawy uczestniczy bardzo wiele stron, niejednokrotnie kilkadziesiąt, a nawet kilkaset. Inną cechą tych rozwiązań dotyczących szczególnego trybu zawiadamiania stron jest ich bezwzględny charakter, a zatem organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest stosować tryb szczególny, natomiast nie może stosować ogólnych zasad dotyczących doręczeń z kodeksu postępowania administracyjnego.
Natomiast rozwiązanie przyjęte w art. 16 ustawy, ma jednak innych charakter, z ust. 2 wynika obowiązek Komisji zawiadomienia o wszczęciu postępowania rozpoznawczego m.st. Warszawę oraz pozostałe strony postępowania. Z kolei zgodnie ust. 3, strony mogą być zawiadamiane o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach Komisji poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości. Z powołanego ust. 3 wynika możliwość (strony mogą być) zawiadamiania przez Komisję w trybie ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, tym samym tryb ten nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego, a w konsekwencji możliwość stosowania ogólnych zasad dotyczących doręczeń z kodeksu postępowania administracyjnego nie została wyłączona. Za takim stanowiskiem przemawia również art. 38 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawa stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 8 § 2, art. 13, art. 25, art. 31, art. 96a-96n, art. 114-122h, art. 127-144 i art. 156 § 2. Tym samym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące doręczeń zawarte w rozdziale 8, tj. art. 39-49 nie zostały wyłączone, podobnie jak art. 109 dotyczący doręczenia decyzji. W konsekwencji rozwiązanie przyjęte w art. 16 ust. 3 ustawy dotyczące trybu zawiadamiania stron to możliwość z której może korzystać Komisja szczególnie w tych przypadkach gdy w danym postępowaniu występuje duża liczba stron. Stąd też w zależności od okoliczności danej sprawy Komisja może wybrać określony tryb komunikowania się ze stronami. Jednak decydując się na określoną formę komunikacji ze stronami, Komisja winna konsekwentnie ją stosować względem każdej ze stron, a nie tylko niektórych z nich, arbitralnie przez siebie wybranych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 67/20, utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt I OSK 2928/20).
W rozpoznawanej sprawie Komisja stosowała zasady doręczenia pism z kodeksu postępowania administracyjnego, a więc kierowała korespondencje listową za zwrotnym potwierdzeniem odbioru do: Prezydenta m.st. Warszawy, Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, Prokuratora Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w Warszawie, natomiast do H. Ż. adresata decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2012 r. o przyznaniu odszkodowania Komisja zastosowała tryb z art. 16 ust. 3 ustawy, a więc zawiadomienie poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Dodatkowo podkreślić należy, że w sprawie tej nie występują inne strony, a adres H. Ż. był znany i nie uległ zmianie. Mając na uwadze stan prawny przedstawiony wyżej, oraz sposób prowadzenia postępowania przez Komisję co spowodowało pozbawienie H. Ż. udziału w całym postępowaniu rozpoznawczym, zasadne jest stwierdzenie, że w sprawie doszło do naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. (nie wyłączonej w art. 38 ustawy), zgodnie z którym, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w pkt 11 i pkt 12 a dotyczące art. 16 ust. 3 ustawy są niezasadne, a stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.
Odnosząc się do ostatniego zagadnienia podnoszonego w skardze kasacyjnej, a sformułowanego w zarzutach w pkt 3 i pkt 13 skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy Covidowej w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady jawności postępowania z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy przewodniczący może - również poza sytuacjami wskazanymi w ust. 1 tego przepisu - zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli zostaną łącznie spełnione następujące warunki: po pierwsze, przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, po drugie, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, po trzecie, rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. Przewidziane w art. 15zzs4 ustawy covidowej ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy jest dopuszczalne ze względu na treść art. 45 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, odnosi się bowiem do sytuacji wyjątkowej - stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a więc służy tym samym ochronie zdrowia publicznego, porządku publicznego, wolności i praw jednostek, a także realizacji zadań władzy publicznej, wynikających z art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych, równoważąc wartości indywidualne i publiczne w stanach wyjątkowych.
W uchwale z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19; (ONSA i wsa z 2021 r. Nr 3, poz. 35), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przepis art. 15zzs4 ustawy covidowej należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i 90 § 1 p.p.s.a. W ocenie NSA, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w której jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy covidowej jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie zagrożenia epidemicznego, w pełni nakazują uwzględnienie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Natomiast podstawą prawną do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne nie było natomiast zarządzenie nr 39 Prezesa NSA, które jest aktem prawa wewnętrznego. Należy je postrzegać tylko jako jedną z okoliczności faktycznych warunkujących możliwość skorzystania z trybu przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej, nie powołaną nadto w podstawie prawnej zarządzenia o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. To art. 15zzs4 ust. 3 ustawy covidowej został wskazany w zarządzeniu z dnia 18 grudnia 2020 r. jako wyłączna podstawa prawna do skierowania sprawy na posiedzenie niejawne z uzasadnieniem, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Równocześnie poinformowano strony o możliwości zgłoszenia dodatkowego stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego zarządzenia. W takich okolicznościach zarzut dotyczący rozpoznania sprawy przez Sąd I instancji na posiedzeniu niejawnym należy ocenić jako niezasadny.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnie Sąd przyjął, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W takich okolicznościach podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 30 ust. 1 pkt 4a powołanej ustawy są niezasadne.
W takich okolicznościach, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w pkt 1 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. W pkt 2 i pkt 3 orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która ją wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego - jeżeli zaskarżono wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.