I OSK 2036/23

I OSK 2036/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2474/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1 i § 4, art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1-9 i ust. 3, art. 145 § 1 pkt 1a i 1c, art. 153, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 79 ust. 3, art. 80 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1491
art.4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 2474/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. nr KOX/1394/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2474/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. nr KOX/1394/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchylił zaskarżone orzeczenie; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżonym do Sądu orzeczeniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (udział 515/49151), położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu 6-07-08 o pow. 3293 m2 związany z lok. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia SKO wskazało, że wypowiedzeniem z dnia 12 grudnia 2018 r. Nr UD-XVII-WGN-UW.WYP.5219.2018 Prezydent m. st. Warszawy wypowiedział [...] dotychczasową wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, wypowiedzenie zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu w dniu 24 grudnia 2018 r. W dniu 23 stycznia 2019 r. użytkownik wieczysty złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wniosek o ustalenie, że dokonana aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona. Kolejno wskazał, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, zaś 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która w art. 2 zmieniła ustawę o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Podsumowując organ wskazał, że postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosło Miasto Stołeczne Warszawa.
Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd wskazał, że skoro w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r. sąd powszechny odrzucił pozew w związku z brakiem właściwości, to biorąc pod uwagę treść art. 58 § 4 p.p.s.a., Sąd uznał, że skarga wniesiona przez Miasto Stołeczne Warszawa na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 lipca 2020 r. jest dopuszczalna. Zdaniem Sądu, skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie narusza zarówno przepisy postępowania, jak i prawa materialnego. W ocenie Sądu wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, wbrew twierdzeniom organu, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu 5 października 2018 r., a przed dniem 1 stycznia 2019 r. Organ nie ustalił jednak, czy została spełniona druga z przesłanek umorzenia postępowania, tj. czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, a także z nadesłanych przez organ akt administracyjnych nie wynika, by kwestia ta była przedmiotem ustaleń i rozważań organu. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ przedwcześnie stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i w konsekwencji do umorzenia postępowania. Organ naruszył więc zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 58 § 1 pkt 1) oraz § 4 w zw. z art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1 )-9) i ust. 3 ppsa oraz art. 79 ust. 3 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm., dalej jako: "ugn") skutkujące nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1) ppsa, poprzez uznanie, iż sprawa ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16.07.2020 r. sygn. KOX/1394/Po/19 umarzające postępowanie z wniosku [...] przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie o uznanie, iż aktualizacja opłaty rocznej z tytułu udziału w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu 6-07-08, związanego z lokalem nr [...] (dalej jako: "Nieruchomość"), była nieuzasadniona (dalej jako: "Orzeczenie"), należy do właściwości sądu administracyjnego jako sprawa sądowoadministracyjna, pomimo braku spełnienia przesłanki z art. 58 § 4 ppsa, co skutkowało błędnym przyjęciem dopuszczalności drogi sądowo administracyjnej oraz wydaniem wyroku, pomimo istnienia przesłanek do odrzucenia skargi;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 153 i art. 141 § 4 ppsa, poprzez nakazanie Kolegium, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zakresie skutecznego doręczenia przed dniem 1.01.2019 r. wypowiedzeń opłaty rocznej wszystkim współużytkownikom wieczystym, ponownego wydania orzeczenia, w sytuacji, gdy w świetle przepisów ugn oraz ustawy z dnia 31.01.2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r., poz. 270, dalej jako "Ustawa zmieniająca") nie istnieją podstawy prawne do wydania przez Kolegium merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku użytkownika wieczystego przeciwko Miastu Stołecznemu Warszawie o uznanie bezskuteczności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości wobec niezakończenia postępowania aktualizacyjnego przed dniem wejścia w życie przepisów Ustawy zmieniającej;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako: "Kpa"), poprzez wadliwe zarzucenie Kolegium naruszenia zasady prawidłowego zebrania materiału dowodowego na skutek braku ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki umorzenia postępowania w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej (w postaci ustalenia, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1.01.2019 r.), podczas gdy wobec treści art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 Ustawy zmieniającej i ustalenia, że postępowanie aktualizacyjne nie zostało zakończone do dnia 13 lutego, brak było przesłanek do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie podlegało umorzeniu w trybie art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej;
II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy zmieniającej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż umorzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnione wymaga spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej, podczas gdy prawidłowa wykładnia treści art. 4 ust. 2 w zw. z ust. 1 Ustawy zmieniającej prowadzi do wniosku, iż spełnienie warunków określonych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej skutkuje ustaleniem z mocy prawa rocznej opłaty przekształceniowej w wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją, zaś postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o uznanie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za nieuzasadnioną lub uzasadnioną w innej wysokości - niezakończone do dnia 13.02.2019 r. - podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe, niezależnie od spełnienia przesłanek wskazanych w art. 4 ust. 1 Ustawy zmieniającej;
b) art. 4 ust. 2 Ustawy zmieniającej oraz art. 80 ust. 1 i ust. 3 ugn, poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pomimo ustawowego obowiązku wydania przez Kolegium orzeczenia o umorzeniu postępowania, co skutkowało przeniesieniem sporu na grunt postępowania przed sądem cywilnym, Kolegium winno przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, czy wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Nieruchomości zostało doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1.01.2019 r. do dnia i zależnie od jego wyników wydać prawidłowe orzeczenie w sprawie, podczas gdy już samo stwierdzenie braku zakończenia postępowania aktualizacyjnego do dnia 13.02.2019 r. stanowiło samoistną przesłankę wydania orzeczenia o umorzeniu postępowania.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło Miasto Stołeczne Warszawa dochodząc jej oddalenia i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna (środek odwoławczy, środek zaskarżania) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek zaskarżania stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.
Podnoszone np. w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 79 ust. 3 u.g.n. oraz art. 80 ust. 1 u.g.n. nie są precyzyjne, gdyż każda z tych jednostek redakcyjnych obejmuje kilka zdań prawnych o odrębnej treści jurydycznej. Art. 79 ust. 3 u.g.n. obejmuje trzy odmienne zdania (trzy różne wypowiedzi normatywne), natomiast art. 80 ust. 1 u.g.n. obejmuje dwa różne zdania (dwie odmienne wypowiedzi normatywne).
Skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnie (szczegółowo), które dokładnie zdania w/w jednostek redakcyjnych odnośnych aktów normatywnych zdaniem autora środka odwoławczego zostały naruszone przez Sąd I instancji w związku przywoływanymi przepisami prawa. Tym samym rozważane niniejszym zarzuty nie zostały skonstruowany stosowanie do wymogów p.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).
Jak już wyżej podkreślano, w świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie uzasadniając przy tym konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych poszczególnych norm (przepisów), jest nieprawidłowe. W realiach niniejszej sprawy część z zarzutów narusza ten wymóg właściwy dla skargi kasacyjnej na gruncie p.p.s.a.
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą ostatecznie przede wszystkim podstawowej kwestii spornej a mianowicie, czy zasadnie w okolicznościach sprawy (stanie faktycznym) Sąd wojewódzki uchylił wskazywane wyżej – orzeczenie – wydane przez SKO umarzające postępowanie administracyjne w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2019 r. poz 270 ze zm., dalej też "ustawa zmieniająca", "ustawa z 2019 r.").
W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy należy wskazać, że skarga kasacyjna jest przede wszystkim polemiką z prawidłowymi ustaleniami Sądu I instancji. Sąd odwoławczy podziela argumentację zaskarżonego wyroku oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia.
Przechodząc do rozpoznania środka odwoławczego stwierdzić należy, że najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z wskazywanymi w środku zaskarżania przepisami (normami)prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego lakoniczne i nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma też obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (zob. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20, 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2671/16,19 czerwca 2018 r. sygn. akt II GSK 2336/16, 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16, 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 702/15, 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. odpowiednio wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 4 września 2014 r. sygn. akt II CSK 478/13, z 4 września 2014 r. sygn. akt I PK 25/14, 7 listopada 2019 r. sygn. akt I CSK 433/18, 11 marca 2020r. sygn. akt I CSK 573/18 oraz postanowienie z dnia 23 maja 2018r. sygn. akt III CSK 4/18).
W związku z realizowaną niniejszym sądowoadministracyjną kontrolą instancyjną należy przypomnieć, że zaistniały – konkretny – spór prawny powstał na gruncie szerszego zjawiska jurydycznego, wynikającego z regulacji prawnych dotyczących przeprowadzanego w naszym państwie od wielu lat procesu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o różne mechanizmy prawne ukształtowane określonymi aktami normatywnymi (zob. E. Gniewek, P. Machnikowski (red.), Zarys prawa cywilnego, Warszawa 2024, s. 521–523).
W realiach rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawy odnośny proces przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma swoje podstawy – podkreślmy – przede wszystkim w ustawach z dnia: 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2018 r. poz. 1716 ze zm., dalej też "ustawa przekształceniowa", "ustawa z 2018 r."); 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. 2019 r. poz 270 ze zm., dalej też "ustawa zmieniająca", "ustawa z 2019 r.", 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018r. poz. 2204 ze zm., dalej też u.g.n. (ugn)).
W odniesieniu do zarzutów kasacyjnych należy przypomnieć, że tak jak zasadniczo z tytułu użytkowania wieczystego, które jest odpłatnym prawem na rzeczy cudzej (gruntach skarbowych i samorządowych) "opłatę roczną" uiszcza wieczysty użytkownik (art. 238 k.c., art. 71 i nast. u.g.n.), tak również – w okolicznościach niniejszej sprawy – zasadniczo z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należna jest dotychczasowemu właścicielowi "roczna opłata przekształceniowa" (opłata przekształceniowa, opłata za przekształcenie). Odstąpienie od obowiązku uiszczania przywoływanych wyżej opłat jest wyjątkowe w oparciu o relewantne w tym zakresie podstawy prawne. Konieczność właściwego ustalania (określania) i następnie uiszczania (ponoszenia) w/w opłat przez zobowiązane podmioty jest normowane porządkiem prawnym, gdzie autonomia woli stron i swoboda umów znamienna dla prawa prywatnego (prawa cywilnego) doznają wydatnych ograniczeń. Jest to jednocześnie wypełnienie funkcji prawidłowego zarządu mieniem publicznym, urzeczywistnianie ochrony ważnego interesu publicznego – zabezpieczenie interesów majątkowych (ekonomicznych) właścicieli gruntów skarbowych i samorządowych, w tym również właściwej realizacji na ich rzecz dochodów publicznych należnych z tytułu z opłaty rocznej czy opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (por. L. Kieres, Zarząd mieniem publicznym, [w:] System Prawa Administracyjnego. Publiczne prawo gospodarcze. Tom 8A. Redaktorzy naukowi: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2018, s. 762–768; J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 261 i nast.).
W odniesieniu do zarzutów środka zaskarżania trzeba ponadto uwypuklić, że dążenie normodawcy do właściwego ustalania (określania) oraz uiszczania (wykonania) rocznej opłaty przekształceniowej było asumptem do zmian w prawie i znajduje także odzwierciedlenie w procesie legislacyjnym m. in. w uzasadnieniu projektu – ustawy 2019 r. (ustawy zmieniającej): "(...). Ustawa z dnia 20 lipca 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (zwana dalej także "ustawą z dnia 20 lipca 2018 r.") miała na celu ustawowe przekształcenie z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe we własność gruntów na rzecz właścicieli domów jednorodzinnych i samodzielnych lokali położonych w budynkach wielorodzinnych wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Zgodnie z jej postanowieniami przekształcenie miało być odpłatne. (...)" – zob. szerzej Druk nr 3161 z dnia 20 grudnia 2018 r., BPS.DPS.030.69.2018.
W stosunku do zarzutów kasacyjnych godzi się również zaznaczyć, że zagadnienia jurydyczne (treści normatywne) ulokowane w tych zarzutach skierowanych wobec wyroku Sądu wojewódzkiego są odpowiednio podobne (zbliżone, porównywalne, analogiczne) do tych, które były już uprzednio wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi jurysdykcyjnych (orzeczeń) Naczelnego Sądu Administracyjnego w odpowiednio podobnych (zbliżonych, porównywalnych, analogicznych) stanach faktycznych – co istotne – do stanu faktycznego, który występuje w realiach niniejszej sprawy.
Tytułem przykładu m. in. postanowienia NSA z dnia: 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 164/22, 26 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 571/22, 12 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1626/21, 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1310/22; wyrok NSA z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt I OSK 633/23; wyroki NSA z dnia 20 listopada 2023 r.: sygn. akt I OSK 412/23, sygn. akt I OSK 452/23, sygn. akt I OSK 519/23, sygn. akt I OSK 572/23, sygn. akt I OSK 656/23, sygn. akt I OSK 657/23, sygn. akt I OSK 694/23, sygn. akt I OSK 788/22; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 2462/23. Ponadto zob. uchwała NSA z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt I OPS 2/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt IV CSK 43/10 – LEX nr 621350).
Z przywoływanych judykatów (orzeczeń) wynika zwłaszcza, że orzeczenie kolegium wydane na podstawie art. 4 ustawy z 2019 r. (ustawy zmieniającej) nie rozstrzyga sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez skarżącego kasacyjnie terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (zob. np. I OSK 572/23). Z kolei przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej (ustawie z 2019 r.) nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 2019 r. służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. (zob. np. I OSK 519/23). Natomiast umorzeniu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy 2019 r. podlega tylko takie postępowanie aktualizacyjne, które zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, zostało wszczęte po dniu 5 października 2018r., ale przed dniem 1 stycznia 2019 r. nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym danej nieruchomości (zob. np. I OSK 412/23). Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy z 2019 r. doprowadziłoby do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych z uzyskania dochodów z tytułu opłaty za przekształcenie w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z 2018r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 78 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario (zob. np. I OSK 656/23). Przepis art. 4 ust. 2 ustawy z 2019 r. nie dotyczy postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed dniem 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 u.g.n. oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. (zob. np. I OSK 657/23).
Skład Sądu odwoławczego podziela powyższe zapatrywania prawne i uznaje za aktualne w realiach niniejszej sprawy.
Tym samym w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych kwestionujących właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, a jedynie dopuszczalność rozstrzygnięcia tego sporu ze względu na materialnoprawną regulację zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n., a następczo do ewentualnego zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 u.g.n. i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego. Sprzeciw taki służy jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n. Również w wskazywanej wyżej uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt I OPS 2/18, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że w toku postępowania przed kolegium w sprawie aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste, na skutek odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., dochodzi do wydania rozstrzygnięć związanych z prowadzonym postępowaniem, które co do zasady nie mogą podlegać kontroli sądu powszechnego, dla którego zastrzeżona jest kognicja jedynie w kwestii cywilnej, związanej ze sporem o wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste (zob. I OSK 694/23).
Uwypuklić trzeba, że pojęcie "orzeczenia", od którego zgodnie z art. 80 ust. 1 u.g.n. możliwe jest wniesienie sprzeciwu, ogranicza się zatem do orzeczenia wydanego na podstawie art. 79 ust. 3 u.g.n. o oddaleniu wniosku użytkownika wieczystego lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Nie mieszczą się w nim natomiast inne rozstrzygnięcia wydawane przez kolegium w toku postępowania prowadzonego z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a., wskazanych w art. 79 ust. 7 u.g.n. O tym, czy rozstrzygnięcia te podlegają kontroli sądu administracyjnego, rozstrzyga ich charakter prawny i przepisy p.p.s.a.
Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Kolegium na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej nie jest orzeczeniem w sprawie określonej w art. 79 ust. 3 u.g.n., nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty i niezależnie od zastosowanej przez skarżącego kasacyjnie terminologii, jest procesowo decyzją o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja ta, wydana z odpowiednim zastosowaniem przepisów k.p.a. w ramach administracyjnego etapu postępowania, jest więc decyzją administracyjną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., dlatego służy na nią skarga do sądu administracyjnego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 35–77).
Należy ponadto wskazać, że w wyniku sprzeciwu sąd powszechny nie bada poprawności orzeczenia kolegium. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 3 u.g.n. z chwilą wniesienia sprzeciwu powołane orzeczenie traci moc. Sąd powszechny, w razie bezzasadności umorzenia postępowania przez kolegium, nie mógłby zatem doprowadzić do uchylenia tego orzeczenia i w konsekwencji sprawa nie mogłaby powrócić na etap postępowania przed kolegium. W efekcie, gdyby przyjąć, że od orzeczenia o umorzeniu postępowania wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej przysługuje sprzeciw do sądu powszechnego, to w sytuacji uznania przez sąd, że nie zachodzą przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania i przesłanki do umorzenia, o których mowa w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, wydanie rozstrzygnięcia przez sąd powszechny nastąpiłoby z pominięciem administracyjnego etapu postępowania. Tymczasem model przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami jest dwuetapowy, sprawa podlega bowiem merytorycznemu rozpoznaniu na dwóch etapach przez różne organy (zob. I OSK 694/23; por. postanowienie NSA z dnia 15 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 1769/24).
W świetle powyższego zarzuty kasacyjne kwestionujące właściwość sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie zasługują na uwzględnienie.
Również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów prawa normujących umorzenie postępowania aktualizacyjnego nie zasługują na uwzględnienie.
Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę w wysokości równej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia. Pojęcie "obowiązywałaby" użyte w cytowanym przepisie oznacza w istocie opłatę z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości należnej od 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia z tym dniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z dnia 1 stycznia 2019 r. spowodowało bowiem bezprzedmiotowość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego wobec nieruchomości objętych przekształceniem prawa na podstawie powołanej ustawy przekształceniowej, skoro od wskazanego dnia nie istnieje już prawo, za które opłata była pobierana. Wskazane sformułowanie "obowiązywałaby" oznacza zatem, że wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która byłaby opłatą należną z dniem 1 stycznia 2019 r., gdyby nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Omawiane pojęcie należy więc odnieść do hipotetycznej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, należnej począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r. Chodzi zatem o wysokość opłaty z tytułu użytkowania wieczystego należnej w tym dniu do uiszczenia z uwzględnieniem tych norm prawnych, które kształtują wysokość opłaty należnej, np. w wyniku skutecznie dokonanej aktualizacji (por. art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej), a nie tylko o opłatę formalnie obowiązującą na 1 stycznia 2019 r. bez uwzględnienia ewentualnej aktualizacji (zob. I OSK 412/23; por. odpowiednio E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 578–616).
W tym kontekście art. 4 ustawy zmieniającej nie pozostawia żadnych wątpliwości co do rozumienia jego treści normatywnej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z treści cytowanego przepisu wynika, że opłata za przekształcenie jest równa wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji, jeżeli aktualizacja ta została wszczęta nawet po 5 października 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy przekształceniowej, ale nie zostały jednak skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości, czyli aktualizacja ta nie została skutecznie wszczęta wobec wszystkich zobowiązanych użytkowników wieczystych danej nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., tj. przed dniem zaistnienia przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy samego prawa. Skuteczność wszczęcia procedury aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wobec wszystkich zobowiązanych, która to opłata ma obowiązywać w zaktualizowanej wysokości od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano takiej aktualizacji, zależy bowiem od skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed 1 stycznia roku, w którym ma obowiązywać opłata roczna w wysokości zaktualizowanej, co wynika z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz z art. 21 ust. 1 i 5 ustawy przekształceniowej (zob. np. I OSK 657/23; por. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 320–322, s. 333).
Z omawianego art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika zatem, że w sprawach, w których nie doszło do skutecznego wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed 1 stycznia 2019 r. wszystkim zobowiązanym, wysokość opłaty za przekształcenie ma być równa wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste bez uwzględnienia jej aktualizacji ze względu na bezprzedmiotowość tej aktualizacji po 1 stycznia 2019 r.
Z tego względu w art. 4 ust. 2 ustawy z 2019 r. ustawodawca wskazał, że: "Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, umarza się.", aby w ten sposób, tj. umorzeniem, zakończyć te wszystkie postępowania aktualizacyjne, i tylko te, które stały się bezprzedmiotowe ze względu na ustalenie w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, że nawet przy podjętej po 5 października 2018 r. aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale nieskutecznym jej wszczęciu przed 1 stycznia 2019 r. wobec wszystkich zobowiązanych (tj. nieskutecznym wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości) opłata roczna w zaktualizowanej wysokości nie miałaby już żadnego znaczenia, skoro za podstawę do ustalenia opłaty za przekształcenie należy w takiej sytuacji przyjąć wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przed jej aktualizacją i sama opłata za użytkowanie wieczyste po aktualizacji nie byłaby już należna ze względu na odpadnięcie podstawy do jej uiszczenia, tj. wygaśnięcie użytkowania wieczystego wskutek jego przekształcenia w prawo własności (zob. I OSK 2462/23).
Omawiany art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej nie dotyczy zatem postępowań aktualizacyjnych, w których właściwy organ, reprezentujący publicznego właściciela nieruchomości, skutecznie wszczął postępowanie aktualizacyjne przed 1 stycznia 2019 r. przez doręczenie wszystkim użytkownikom wieczystym danej nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W takim wypadku nie stosuje się normy wynikającej z art. 4 ust. 1 ustawy z 2019 r. o ustaleniu opłaty za przekształcenie w wysokości równej opłacie rocznej za użytkowanie wieczyste przed aktualizacją. Wysokość opłaty za przekształcenie, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy przekształceniowej jest wtedy równa wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia, tj. 1 stycznia 2019 r., a więc w wysokości uwzględniającej aktualizację, zgodnie z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. (zob. I OSK 694/23).
Umorzenie postępowania aktualizacyjnego, które zostało skutecznie wszczęte przed 1 stycznia 2019 r. poprzez doręczenie przed tym dniem stosownego wypowiedzenia wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe ustalenie wysokości opłaty za przekształcenie ze względu na brak normy prawnej w tym zakresie, skoro norma wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej znajduje zastosowanie tylko w sytuacji opisanej w tym przepisie. Umorzenie postępowania aktualizacyjnego w sytuacji nieobjętej treścią art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej doprowadziłoby także do faktycznego wywłaszczenia podmiotów publicznoprawnych (dotychczasowych właścicieli gruntów skarbowych i samorządowych) z uzyskania należnych im dochodów publicznych (środków finansowych) z tytułu opłaty za przekształcenie w wysokości wynikającej z treści przepisów art. 7 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w zw. z art. 78 ust. 1 i 4 oraz art. 79 ust. 4, 5 i 8 u.g.n. oraz w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej a contrario.
W związku z powyższym, umorzeniu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej, podlega tylko takie postępowanie aktualizacyjne, które zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., ale przed dniem 1 stycznia 2019 r. nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste wszystkim zobowiązanym użytkownikom wieczystym danej nieruchomości. Organ prowadząc postępowanie administracyjne w powyższym zakresie, w opozycji do zarzutów kasacyjnych, nie ustalił dokładanie – ramach postępowania dowodowego (wyjaśniającego) – stanu faktycznego sprawy administracyjnej, gdyż z uzasadnienia orzeczenia (decyzji administracyjnej) SKO nie wynika, że nie zostało skutecznie doręczone wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste – wszystkim – zobowiązanym współużytkownikom wieczystym danej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., a tym samym SKO naruszyło w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto, jeśli chodzi zaś o podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do nich szczegółowo. Ocena co do ewidentnego braku słuszności zarzutów naruszenia przepisów prawa normujących (regulujących) umorzenie postępowania aktualizacyjnego zdecydowała, w realiach sprawy, o braku słuszności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 1878/22, 4 kwietnia 2023r., sygn. akt II GSK 275/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na względzie powyższe ustalenia – w opozycji do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – uformowanych w części nie w pełni do wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.), należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia wskazywanych wyżej przez przepisów (norm) p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami (normami) powoływanymi przez stronę skarżącą w środku odwoławczym. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wydał prawidłowy wyrok, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie przez Sąd wojewódzki zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.