I OSK 2028/19

I OSK 2028/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1182/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-11-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 135, art. 154 ust. 1, art. 157
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1496
art. 18 ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1182/18 w sprawie ze skargi T. S. i K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/18, oddalił skargę T. S. i K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi – ul. [...] na odcinku od ul. [...] do wjazdu do szkoły przy ul. [...] w Warszawie, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] listopada 2015 r. Realizacją inwestycji objęta została m.in. działka nr [...] o pow. 212 m2 z obrębu [...] uregulowana w księdze wieczystej KW nr [...], położona w Warszawie, Dzielnicy B. przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], własność K. M. i T. S. po 1/2 części.
Prezydent m.st. Warszawy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ I instancji zlecił wykonanie wyceny nieruchomości i w dniu 5 stycznia 2015 r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J. operat szacunkowy, w którym ustalona została wartość wydzielonej pod drogę nieruchomości w wysokości 75.739,00 zł.
Decyzją nr [...] z [...] maja 2015 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił odszkodowanie w wysokości 75.739,00 zł, powiększone o 5% wartości nieruchomości tj. o kwotę 3.786,95 zł, na rzecz K. A. M. w wysokości 39.762,98 zł i na rzecz T. S. w wysokości 39.762,97 zł, zobowiązując Prezydenta m.st. Warszawy do zapłaty ustalonego odszkodowania.
Od w/w decyzji odwołanie złożyli T. S. i K. M., kwestionując przyjęte do wyceny przeznaczenie wycenianej nieruchomości jako drogowe, a nie pod budownictwo mieszkaniowe, a co za tym idzie wysokość ustalonej wartości nieruchomości.
Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] stycznia 2016 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji zalecając wykonanie nowej wyceny nieruchomości.
W dniu 15 kwietnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy Z. J. sporządziła nowy operat szacunkowy, w którym wartość nieruchomości ustaliła na kwotę 110.507,00 zł, stwierdzając, iż zgodnie z planem teren, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość oznaczony jest symbolem MN – mieszkalnictwo jednorodzinne o zróżnicowanej intensywności. Wskazano, że przebieg ul. [...] oznaczonej na planie KD-12 jest przebiegiem orientacyjnym i na datę wydania decyzji ZRID nie można było uznać jednoznacznie, że pokrywał się z przebiegiem określonym na załączniku mapowym do decyzji nr [...], co zostało również potwierdzone w decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r.
Wydział Architektury i Budownictwa dla dzielnicy B. pismem z 14 czerwca 2016 r. poinformował, że dla działki nr [...] z obrębu [...] obowiązywała na dzień 7 sierpnia 2014 r. zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy dla fragmentów obszarów [...] zatwierdzona uchwałą Rady Gminy Warszawa B. nr [...] z dnia [...] października 2001 r. ogłoszona w Dzienniku Urz. Województwa Mazowieckiego nr 248 z dnia 20 listopada 2001 r. Zgodnie z w/w planem miejscowym działka nr ew. [...] z obrębu [...] przeznaczona była pod przebieg drogi o funkcji dojazdowej oznaczonej jako KD-12, dla której zgodnie z § 5 w/w planu zostały opracowane przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju linie rozgraniczające nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.
Wobec powyższego, organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o weryfikację operatu szacunkowego i zajęcie stanowiska. Autorka operatu – Z. J. – stwierdziła, że operat z dnia 15 kwietnia 2016 r. jest nieaktualny i wniosła o wycofanie go z obiegu.
Skarżący nie zgodzili się na wycofanie z obiegu operatu o wyższej wartości nieruchomości i wnieśli o wypłatę odszkodowania zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym.
W dniu 17 sierpnia 2016 r. wykonany został nowy operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J., w którym ustaliła wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 81.039,00 zł w tym wartość gruntu – 80.136,00 zł i nasadzeń roślinnych na kwotę 903,00 zł, przyjmując do porównań transakcje nieruchomościami drogowymi.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją nr [...] z [...] listopada 2016 r. orzekł o:
I. ustaleniu odszkodowania w wysokości 81.039,00 zł za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 212 m2, w obrębie [...], uregulowaną obecnie w księdze wieczystej KW nr [...], objętą decyzją Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 7 sierpnia 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi - ul. [...] na odcinku od ul. [...] do wjazdu do szkoły przy ul. [...] utrzymaną w mocy nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Wojewody Mazowieckiego, która z mocy prawa przeszła na własność m.st. Warszawy;
II. powiększeniu ustalonego w punkcie I odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz m.st. Warszawy o kwotę równą 5 % wartości przedmiotowej nieruchomości, tj. o kwotę 4.051,00 zł
III. przyznaniu ustalonego w pkt I odszkodowania na rzecz:
1. K. A. M. w wysokości 42.545,48 zł za udział 1/2 części w w/w nieruchomości
2. T. S. w wysokości 42.545,48 zł za udział 1/2 części w w/w nieruchomości
IV. zobowiązaniu m.st. Warszawy jako organu wykonawczego m.st. Warszawy reprezentowanego przez Burmistrza Dzielnicy B. do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stała się ostateczna.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli T. S. i K. M. kwestionując ocenę stanu prawnego wydzielonej nieruchomości, a zwłaszcza jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie do porównań w operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami drogowymi.
Pismem z dnia 31 grudnia 2017 r. autorka operatu szacunkowego Z. J., odpowiadając na pismo organu odwoławczego potwierdziła aktualność operatu szacunkowego oraz złożyła szczegółowe wyjaśnienia. Ustosunkowała się do zastrzeżeń organu odwoławczego wyjaśniając, że operat został skorygowany w zakresie błędu pisarskiego na str. 22 operatu i został poprawiony w tym zakresie, a opis nieruchomości w pkt 7 oraz zestawienie współczynników korygujących w punkcie 8.4 otrzymały prawidłowe brzmienie. Dla nieruchomości "A"- ul. [...] w dzielnicy R., dla nieruchomości "B" ul. [...] w dzielnicy W., dla nieruchomości "C"- ul. [...] w dzielnicy W., dla nieruchomości "D" - ul. [...] w dzielnicy B. i dla nieruchomości wycenianej. Przedstawiła też w tabeli współczynniki korygujące dla nieruchomości wycenianej (X) i wybranych do porównania nieruchomości A, B, C i D.
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ uznał, że wycena sporządzona została zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w szczególności przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi, a także zgodnie ze standardami zawodowymi (Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny - PKZW i Notami Interpretacyjnymi). W ocenie organu operat szacunkowy z dnia 17 sierpnia 2016 r., którego aktualność została potwierdzona przez biegłą, stanowi wiarygodny dowód w sprawie i może zostać przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość.
Na w/w decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. S. i K. M., wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 8 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 ust 3 planu zagospodarowania przestrzennego.
Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 12 ust.4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz z art. 130 i 134 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również z § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. i nie uwzględnia ona roszczeń z art. 36 ustawy o planowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 – dalej "specustawa") wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W świetle art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejętą nieruchomość stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18.
Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla dzielnicy B. z dnia 14 czerwca 2016 r. z informacją, że dla działki nr [...] z obrębu [...] obowiązywała na dzień 7 sierpnia 2014 r. zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy dla fragmentów obszarów [...] zatwierdzona uchwałą Rady Gminy Warszawa B. nr [...] z dnia [...] października 2001 r. ogłoszona w Dzienniku Urz. Województwa Mazowieckiego nr 248 z dnia 20.11.2001 r. Zgodnie z w/w planem miejscowym działka nr ew. [...] z obrębu [...] przeznaczona była pod przebieg drogi o funkcji dojazdowej oznaczonej jako KD-12, dla której zgodnie z § 5 w/w planu zostały opracowane przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju linie rozgraniczające nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r.
Wobec tego Sąd uznał, że zarzut skargi dotyczący błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę stanu prawnego objętej postępowaniem nieruchomości jest bezzasadny.
Odnośnie odszkodowania Sąd przypomniał że stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 – dalej "u.g.n."), ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, a zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie wycena została sporządzona zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, w szczególności przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi, a także zgodnie ze standardami zawodowymi (Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny - PKZW i Notami Interpretacyjnymi).
Zdaniem Sądu opinia biegłej została dokonana zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym wycenianej nieruchomości, po wyjaśnieniu i poprawieniu oczywistej omyłki, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione oraz jest spójna i logiczna. Biegła właściwie zastosowała metodę wyceny stosownie do § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 165, poz. 985), a dokonując wyboru nieruchomości porównawczych przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o po w. 212 m2, kierowała się ich podobieństwem do działki szacowanej, a więc stanem fizycznym, prawnym i funkcjonalnym. Sąd podzielił przy tym szeroko prezentowany pogląd, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny decyduje rzeczoznawca majątkowy, natomiast organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Organ ma natomiast obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
W ocenie Sądu, organ działając w wyżej zakreślonych ramach, prawidłowo ocenił, że w operacie szacunkowym sporządzonym w kontrolowanej sprawie, konsekwentnie przyjęto metodologię ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości, zastosowano właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Operat z dnia 17 sierpnia 2016 r. jest spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w operacie analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył K. M. reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji administracyjnej naruszającej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. wydanej w postępowaniu niewyjaśniającym wszystkich okoliczności spraw, w którym:
- nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy,
- nie zebrano wyczerpująco materiału dowodowego,
- oparto rozstrzygnięcie na nierzetelnie sporządzonym operacie szacunkowym, zawierającym błędy mogące wpływać na wycenę działki nr ew. [...] z obrębu [...],
- dokonano dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie rozpatrzono całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, uznano bowiem, działka nr ew. [...] z obrębu [...], winna być wyceniana jako działka drogowa w oparciu o treść pisma Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy Urzędu Dzielnicy B. Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. z dnia 14 czerwca 2016 r., z pominięciem dokumentów wskazujących na orientacyjny przebieg planowanej na działce nr ew. [...] z obrębu [...] drogi oznaczonej jako KD-12 oraz z pominięciem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla w/w działki, to jest Uchwały Nr [...] Rady Gminy Warszawa – B. z dnia [...] października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, dla fragmentów obszarów [...] w Gminie Warszawa – B.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano wiarygodność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, przyjętego za podstawę wyceny – operatu z dnia 17 sierpnia 2016 r. Skarżący wskazali, że konsekwencją przejęcia przez organy administracji oraz przez Sąd I instancji, że przedmiotowa działka jest przeznaczona w planie miejscowym pod drogę, było zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości i w konsekwencji ustalonego odszkodowania.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 6 czerwca 2022 r. poinformowano strony, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.1090.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Poinformowano strony o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.
Skarżąca T. S. w piśmie z 21 czerwca 2022 r. oświadczyła, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Pozostałe strony postępowania nie zajęły stanowiska w tej kwestii, nie wskazując też, że mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogóloadministracyjnej NSA z 25 lipca 2022 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid -19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.), dalej, jako "U - Covid 19" – skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc naruszenie przepisów postępowania: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a." Odnośnie pierwszego z przywołanych przepisów, prawdopodobnie został omyłkowo wskazany, jako przepis K.p.a. zamiast p.p.s.a. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej musi przyjąć, że podniesiony jako naruszony przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. c) K.p.a. nie mógł okazać się skuteczny, jako że takiego przepisu K.p.a. nie zawiera. Pozostają zatem do rozważenia zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Istoty sprawy dotyczą zarzuty skierowane wobec wydanego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 17 sierpnia 2016 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę, że w sprawie zostały sporządzone trzy operaty wyceniające przedmiotową nieruchomość, w których autorka odmiennie opisuje i przyjmuje oznaczenie planistyczne przedmiotowej nieruchomości. Według skarżącego kasacyjnie nie zostało wyjaśnione w sposób wiarygodny, jakie w operacie szacunkowym z dnia 17 sierpnia 2016 r. były kryteria selekcji materiału porównawczego – chodziło o wybór czterech nieruchomości opisanych jako A, B, C i D. Podniesiono, że w decyzji odwoławczej z [...] stycznia 2016 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki uchylając zaskarżoną decyzję w całości i zalecając wykonanie nowej wyceny nieruchomości wytknął szereg niejasności i niespójności sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu z 5 stycznia 2015 r. Wbrew treści tej decyzji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, autorka operatu, nie złożyła szczegółowych wyjaśnień, o które zwracał się Wojewoda w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. Według skarżącego kasacyjnie biegła pozornie skorygowała błąd pisarski na str. 19 operatu (bez jakiekolwiek wyjaśnienia zmieniła w opisie wycenianej nieruchomości dotychczasowe sformułowanie "pozycja na rynku przeciętna – ocena 0,25" na sformułowanie "pozycja na rynku pomiędzy niekorzystną lub przeciętną – ocena 0,25". W dwóch pozostałych operatach lokalizacja wycenianej nieruchomości oceniona była na przeciętną – co jest równoznaczne z oceną 0,5. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Wojewoda Mazowiecki "bezkrytycznie podszedł do wyjaśnienia p. Z. J., że opis nieruchomości w punkcie 7 otrzymał prawidłowe brzmienie – w rzeczywistości punkt 7 operatu nie dotyczy opisu nieruchomości." Skarżący zwrócił także uwagę, że w punkcie 6.2 operatu autorka wyceniła inną działkę. W ocenie skarżącego kasacyjnie zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia przeznaczenia działki, jako drogowej.
Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że istotnie w sprawie zostały sporządzone trzy operaty szacunkowe przez tego samego rzeczoznawcę Z. J. (5 stycznia 2015 r., 15 kwietnia 2016 r. i 17 sierpnia 2016 r.), przy czym zasadnicza różnica pomiędzy operatami pierwszym i trzecim, a drugim operatem dotyczyła planistycznego określenia przeznaczenia wycenianej nieruchomości. W pierwszym i trzecim operacie biegła wskazała, że wyceniania nieruchomość była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę dojazdową, oznaczona jako KD -12. Natomiast w operacie z 15 kwietnia 2016 r. biegła wskazała, że zgodnie z planem miejscowym teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość oznaczony jest symbolem MN - mieszkalnictwo jednorodzinne, co w sposób oczywisty przełożyło się na wycenę wartości nieruchomości.
Z uwagi na to, że zarzut błędnego określenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego był konsekwentnie podnoszony przez stronę skarżącą w toku całego postępowania, należy bardziej szczegółowo odnieść się do tej kwestii, porządkująco przedstawić sekwencję zdarzeń, mając na uwadze dokumentację zebraną w sprawie. W pierwszym operacie z dnia 5 stycznia 2015 r. biegła wskazała, że na datę 7 sierpnia 2014 r. (tj. datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) dla obszaru, na którym położona jest wyceniana nieruchomość obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy Warszawa – B. z dnia [...] października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, dla fragmentów obszarów [...] w Gminie Warszawa – B. Zgodnie z tym planem teren, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość oznaczony jest symbolem KD-12 – teren komunikacji drogowej – droga gminna dojazdowa. Biegła przytoczyła treść §21 i §22 planu oraz fragment decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dotyczący przedmiotowego zasięgu tej decyzji. W dniu [...] lutego 2015 r. organ pierwszej instancji przekazał biegłej pismo właścicieli gruntów, zgłaszających zastrzeżenia do jej operatu dotyczące prawidłowości określenia przeznaczenia planistycznego wycenianej nieruchomości. W piśmie tym podnoszono, że plan miejscowy dla fragmentów obszarów [...] w Gminie Warszawa – B. ustala klasyfikację funkcjonalną: ulice zbiorcze – Z, ulice lokalne –L, ulice dojazdowe – D. W żadnym punkcie uchwały nie występuje oznaczenie KD. Z uwagi na powyższe [...] Spółka z o.o., w której pracuje rzeczoznawca, zwróciła się o wyjaśnienie tej kwestii do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. W piśmie z dnia 30 marca 2015 r. Wydział Architektury i Budownictwa udzielił odpowiedzi, z której wynika, że plan ustala dla ulic klasyfikację funkcjonalną: ulice zbiorcze – Z, ulice lokalne – L, ulice dojazdowe – D. Drogi dojazdowe wskazane na rysunku planu są drogami do obsługi obszaru objętego planem. Przebieg orientacyjny oznacza jedynie, że ich przebieg wskazany na rysunku planu może ulec zmianie (być uściślony) w trakcie realizacji tej drogi. Zgodnie z §5 przebieg linii rozgraniczających ulic i dróg publicznych może być uściślony w trybie opracowania dla nich danych technicznych w skali 1:1500. W związku z taką treścią rzeczoznawca w dniu 14 kwietnia 2015 r. udzieliła Prezydentowi m.st. Warszawy odpowiedzi, że operat został wykonany zgodnie z przepisami prawa i zgodnie z przeznaczeniem wycenianej nieruchomości w miejscowym planie.
Wojewoda Mazowiecki uchylając decyzję Prezydenta m.st. Warszawy [...] maja 2015 r., odnośnie do omawianej kwestii, stwierdził, że z zaświadczenia Urzędu Miasta z dnia 30 marca 2015 r., na które powołała się rzeczoznawca nie wynika jednoznacznie jakie było przeznaczenie dz. ew. nr [...] przed wydaniem decyzji ZRID, określono je na datę późniejszą tj. 30 marca 2015 r. W ocenie organu odwoławczego istnieją więc wątpliwości, czy organ pierwszej instancji należycie tę kwestię wyjaśnił, zwłaszcza, że dla terenów przyległych to strefa "MN" – mieszkalnictwo jednorodzinne o zróżnicowanej intensywności.
Po uchyleniu decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji Prezydenta m.st. Warszawy [...] maja 2015 r. został sporządzony nowy operat z dnia 15 kwietnia 2016 r. W tym operacie stwierdzono, że skoro przebieg ul. [...] na planie KD -12 jest przebiegiem jedynie orientacyjnym i na datę wydania decyzji z.r.i.d. nie można było uznać, że pokrywał się z przebiegiem określonym w załączniku mapowym do decyzji z.r.i.d., to przyjęto przeznaczenie wycenianej nieruchomości – jako znajdującej się na terenie MN – mieszkalnictwo jednorodzinne o zróżnicowanej intensywności.
Po wydaniu tej drugiej opinii organ pierwszej instancji wystąpił do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. pismem z dnia 6 czerwca 2016 r. z zapytaniem o przeznaczenie planistyczne przedmiotowej działki nr [...].
W odpowiedzi Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. z dnia 14 czerwca 2016 r. wyjaśniono, że dla działki nr [...] z obrębu [...] obowiązywała na dzień 7 sierpnia 2014 r. zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy dla fragmentów obszarów [...] zatwierdzona uchwałą Rady Gminy Warszawa B. nr [...] z dnia [...] października 2001 r. ogłoszona w Dzienniku Urz. Województwa Mazowieckiego nr 248 z dnia 20.11.2001 r. Zgodnie z w/w planem miejscowym działka nr ew. [...] z obrębu [...] przeznaczona była pod przebieg drogi o funkcji dojazdowej oznaczonej jako KD-12, dla której zgodnie z § 5 w/w planu zostały opracowane przez Miejską Pracownię Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju linie rozgraniczające nr [...] z dnia 12 czerwca 2014 r.
W związku z powyższym Prezydent m.st. Warszawy zwrócił się w dniu 10 sierpnia 2016 r. o sporządzenie nowego operatu. Ten trzeci operat, noszący datę 17 sierpnia 2018 r. został wydany z uwzględnieniem stanowiska Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. wyrażonego w piśmie z dnia 14 czerwca 2016 r.
Z treści obu wskazanych pism Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. z dnia 30 marca 2015 r. i z 14 czerwca 2016 r. w sposób bezsporny wynika, że w planie miejscowym wyceniana działka nr ew. [...] przeznaczona była pod drogę o funkcji dojazdowej oznaczonej jako KD-12. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że "brak naniesienia granic działki geodezyjnych na rysunek planu uniemożliwia weryfikację twierdzeń organu o przeznaczeniu przedmiotowej działki pod drogę". Do pisma Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy B. z dnia 14 czerwca 2016 r. dołączono rysunki planu z oznaczeniem kolorem pomarańczowym położenia wycenianej działki. Zgodnie z §21 planu - plan ustala dla ulic klasyfikację funkcjonalną: ulice zbiorcze – Z, ulice lokalne – L, ulice dojazdowe – D, zaś §22 planu określał zasady powiązania układu komunikacyjnego obsługującego teren objęty planem. Zgodnie z legendą graficzną do planu KD oznacza drogi dojazdowe – przebieg orientacyjny. A zatem nie jest tak, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że takiej drogi oznaczonej, jako KD plan nie przewidywał. Skarżący kasacyjnie podnosi, że oznaczenia KD mają jedynie charakter informacyjny, orientacyjny (§ 4 ust.3 uchwały), co jednak nie zmienia faktu, że drogi dojazdowe wskazane na rysunku planu są niewątpliwie drogami do obsługi obszaru objętego planem, a skoro są to drogi, to nie można przyjąć przeznaczenia budowlanego przedmiotowej działki.
Odnośnie natomiast do szczegółowych zarzutów wobec sporządzonego w sprawie operatu z dnia 17 sierpnia 2018 r. i niewykonania zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy [...] maja 2015 r., a także w piśmie Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 sierpnia 2017 r. stwierdzić należy, co następuje.
Transakcje dotyczące zbycia gruntów zawarte w tabeli nr 1 (str.11) operatu z dnia 17 sierpnia 2018 r. nie dotyczą tych samych nieruchomości, co wymienione w tabeli nr 1 (str.12) operatu z dnia 5 stycznia 2015 r. i dlatego uchybienia wytknięte przez organ odwoławczy w decyzji [...] stycznia 2016 r, a dotyczące operatu z 5 stycznia 2015 - tj. transakcji nr 6 (ul. [...]), transakcji nr 22 ( ul. [...]), transakcji z 21.12.2012 ( czy wszystkie pochodziły z tej samej daty) i ul. [...], nie mogą być brane pod uwagę.
To samo dotyczy czterech nieruchomości wybranych do porównania A, B, C i D w pierwszym operacie. Dlatego zarzut dotyczący wątpliwości organu co do transakcji porównawczej C z operatu z 5 stycznia 2015 r., jako nieaktualny, nie mógł być brany pod uwagę.
Gdy chodzi o zarzuty dotyczące skorygowania błędu na str.22 najnowszego operatu przez wskazanie w opisie cech wycenianej nieruchomości lokalizacja – 0,25 (aktualizacja operatu z 31 grudnia 2017 r.), podczas gdy w tabeli na str. 22 operatu określono ten współczynnik na 0,5, to skarżący wskazując na pozorne skorygowanie błędu nie dostrzegł prawdopodobnie, że w operacie z 17 sierpnia 2016 r. biegła przyjęła wprawdzie współczynnik korygujący lokalizacja - 0,5 (str.22, tabela 8.4), lecz w opisie nieruchomości wycenianej przyjęła – współczynnik 0,25 (str.20 operatu), stąd zachodziła konieczność wyjaśnienia różnicy, co zostało uczynione. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że biegła zmieniła jednocześnie sformułowanie "pozycja na rynku przeciętna – ocena 0,25" na sformułowanie "pozycja na rynku pomiędzy niekorzystną lub przeciętną – ocena 0,25". Naczelny Sąd Administracyjny zwraca jednak uwagę, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Zatem, to autor operatu a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a nadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu – do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.
Podkreślić należy, że sąd administracyjny nie może wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły rzeczoznawca, naruszyłby bowiem wtedy art. 154 ust. 1 u.g.n. Sąd, nie posiadając odpowiedniej wiedzy fachowej na temat szacowania wartości nieruchomości, nie może więc dokonywać rozważań dotyczących prawidłowości wybranego podejścia i metody, ustaleń dotyczących wag cech różnicujących wartość działek, czy wybór cech różnicujących wartość nieruchomości.
Wytknięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej błędy biegłej, niedostrzeżone przez Wojewodę, a dotyczące: 1) stwierdzenia w aktualizacji operatu z dnia 31 grudnia 2017 r., że opis nieruchomości jest w pkt 7; 2) we fragmencie 6.2 operatu opisano inną niż wyceniana nieruchomość, nie miały w sprawie takiego znaczenia, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie i wynikały z omyłki biegłej. Opis nieruchomości w operacie zamieszczony jest w pkt 8, zaś z treści całego operatu wynika, której wycenianej nieruchomości operat dotyczy. Wskazana omyłka biegłej nie ma zatem żadnego wpływu na wynik sprawy.
Z tych względów oraz mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 U –Covid 19, orzekł, jak w sentencji.