I OSK 2019/22

I OSK 2019/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2603/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1969 nr 22 poz 159
art. 12, art. 13, art. 18 i art. 26 ust. 2
Obwieszczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 7 lipca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2603/21 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2603/21 oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr KOC/1225/Go/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku wywiodła J. C. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] o znaku [...] z dnia 1 marca 1976 r., podczas gdy z treści tej decyzji i jej uzasadnienia wynika, że została wydana na podstawie § 1 uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie czyli aktu normatywnego o charakterze samoistnym, w konsekwencji czego decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej czego skutkiem jest jej nieważność,
b) art. 80 k.p.a. poprzez sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci decyzji Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] o znaku [...] z dnia 1 marca 1976 r. i przyjęcie, że została ona wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1965 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, podczas gdy nie wynika to z jej sentencji, a z jej treści uzasadnienia wprost wynika, że podstawą jej wydania była uchwała nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie, w konsekwencji czego należało uznać że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej,
c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z § 1 ust 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] w Warszawie o znaku [...] z dnia 1 marca 1976 r. uwzględniająca jedynie C. O. z jednoczesnym pominięciem A. i J. K. jest zgodna z prawem, podczas gdy z treści § 1 ust. 1 uchwały Rady Ministrów wynika, że decyzja o oddaniu w użytkowanie wieczyste gruntów m.st. Warszawy musi uwzględniać wszystkich dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych, w konsekwencji czego przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa,
d) art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] w Warszawie o znaku [...] z dnia 1 marca 1976 r., podczas gdy decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, w konsekwencji czego obarczona jest sankcją nieważności.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 2603/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2022 r. o sygn. akt I SA/Wa 2603/21 poprzez uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2021 r. o znaku KOC/1225/Go/20 oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej J. C. zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem z dnia 8 czerwca 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] o znaku [...] z dnia 1 marca 1976 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego skarga kasacyjna upatruje w dwóch kwestiach. Po pierwsze - jest to okoliczność braku udziału w postępowaniu właścicieli nieruchomości. Po drugie - jest to wydanie decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego na podstawie uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz.18). W kontekście tych uwarunkowań skarga kasacyjna wskazuje na zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnosząc, że w sprawie doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa.
Skarga kasacyjna argumentuje, że z decyzji 1 marca 1976 r. i jej uzasadnienia wynika, że została ona wydana na podstawie § 1 uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie czyli aktu normatywnego o charakterze samoistnym, w konsekwencji czego decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej. Argumentacja skargi kasacyjnej całkowicie pomija jednak, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156). Podkreślić trzeba, że w sprawie nie ma sporu co do charakteru uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz.18). Nie ma jednak również sporu (ustaleń takich nie podważono skargą kasacyjną, a znajdują one potwierdzenie w aktach sprawy), co do tego, że powoływaną przez organ wydający decyzję z dnia 1 marca 1976 r. podstawę prawną stanowiły również przepisy art. 12, art. 13, art. 18 i art. 26 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 nr 22 poz. 159). Jakkolwiek skarga kasacyjna nie zgadza się z oceną, jakoby podstawę prawną wydania decyzji z 1 marca 1976 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. to skarga kasacyjna nie podważa - ustaleń - Sądu Wojewódzkiego, co do wskazania przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. w decyzji z 1 marca 1976 r. - jako podstawy jej wydania. Należy też zauważyć, że wskazanie w podstawie prawnej decyzji przepisów § 1 i § 3 uchwały Rady Ministrów nr 11 z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. nr 6, poz. 18) - obok - przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. nie uzasadnia, samo w sobie, stwierdzenia, że decyzja z 1 marca 1976 r. wydana została bez podstawy prawnej. Prawdą jest, że uchwała nr 11 nie mogła stanowić - samodzielnej - podstawy do wydania decyzji w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Samo jednak tylko powołanie się na uchwałę nr 11 nie ma w sprawie znaczenia przesądzającego. Stanowisko w tej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 listopada 1998 r. sygn. OPK 11/98 wskazując, że o sposobie załatwienia sprawy nie może przesądzać wyłącznie to, na jakie przepisy prawa powołuje się strona występująca z podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Rozstrzygające znaczenie ma istota żądania strony, które w tym wypadku sprowadza się do wystąpienia o oddanie określonego gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynku, stan faktyczny sprawy oraz stan prawny obowiązujący w czasie wydawania decyzji w sprawie. Nie ma wątpliwości, co do tego, że w dacie wydawania decyzji z 1 marca 1976 r. istniały przepisy ustawowe na mocy, których tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, innym zaś osobom fizycznym oddawane w użytkowanie wieczyste. Przepisy te niewątpliwie formułowały reguły oddawania terenów państwowych w użytkowanie wieczyste i sprzedaży budynków na takich terenach oraz zawierały kompetencje dla organów do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Przepisy te zostały powołane w postawie prawnej decyzji z 1 marca 1976 r. a prawidłowość posłużenia się nimi nie została zakwestionowana zarzutami skargi kasacyjnej. W tej sytuacji zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej jawi się jako gołosłowny.
Zgodzić trzeba się też z Sądem Wojewódzkim, że pominięcie podmiotów przy rozpoznawaniu wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i ustanowienie tego prawa dla innego podmiotu nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenie kręgu stron postępowania i zapewnienie im udziału w postępowaniu rozpatrywać należy pod kątem wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji nie może ono pociągać za sobą nieważności decyzji, skoro mogłoby uzasadniać próbę jej wzruszenia w innym nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niesłusznie zatem skarga kasacyjna upatruje swojej zasadności w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu. Należy wskazać, że jakkolwiek w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 "pkt 1 k.p.a." to naruszenia wskazanych przepisów konsekwentnie upatruje się w "braku podstawy prawnej" oraz "rażącym naruszeniu prawa", a więc zaistnieniu przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 (a nie pkt 1) k.p.a.
Całkowicie bezzasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono ponadto naruszenie art. 80 k.p.a. Zwrócić należy uwagę, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że przepisy uchwały nr 11 zostały powołane w podstawie prawnej decyzji z 1 marca 1976 r. Spór nie tego dotyczy. Istota sprawy dotyczy oceny skutków, jakie wywołuje przywołanie przepisów uchwały nr 11 w decyzji z 1 marca 1976 r. dla oceny legalności tej decyzji. Konkretnie tego, czy ustalenie takie uzasadnia wniosek o wydaniu decyzji z 1 marca 1976 r. bez podstawy prawnej. Jak wyjaśniono powyżej, wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych, jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W sprawie nie ma sporu, co do tego, że w dacie wydawania decyzji z dnia 1 marca 1976 r. istniały przepisy, które umocowywały administracje publiczną do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie użytkowania wieczystego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.