I OSK 2018/22

I OSK 2018/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 119/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-04-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 16a ust. 1, art. 24 ust. 2 i ust. 2a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1842
art. 15h ust. 1 pkt 1, art. 15h ust. 4
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 119/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia 18 listopada 2021 r. nr SKO-6011/1364-O/21 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 119/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z 18 listopada 2021 r. nr SKO-6011/1364-O/21 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
A. A. we wniosku z 20 października 2020 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w X. "z żądaniem natychmiastowego wypłacenia" jej specjalnego zasiłku opiekuńczego za czas od 1 stycznia 2020 r. do nadal. Wskazała, że podczas załatwiania tej sprawy, została przymuszona przez pracownika Wydziału Zasiłków OPS X. do pisemnego zrzeczenia się tego świadczenia, z naruszeniem przepisów specustawy COVID-19 dotyczących przedłużenia ważności orzeczeń o niepełnosprawności.
Burmistrz X. decyzją z 25 stycznia 2021 r. nr OPS.4708.39.2021 odmówił A. A. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką B. B. wobec niespełniania przez skarżącą ustawowych przesłanek pozwalających na przyznanie wnioskowanego świadczenia, tj. nie sprawuje opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał ponadto w uzasadnieniu decyzji, że w piśmie z 30 października 2020 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w X. poinformował skarżącą m.in., że na podstawie rozmowy telefonicznej przeprowadzonej 28 kwietnia 2020 r. z pracownikiem działu świadczeń rodzinnych ośrodka, skarżąca wnioskowała o nieprzedłużanie wypłaty świadczenia. W dniu 11 grudnia 2020 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w X. wpłynął e-mail od A. A., w którym wskazała, że jej pismo z 20 października 2020 r. należy uznać za wniosek o wypłatę specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, po rozpoznaniu odwołania A. A., decyzją z 18 listopada 2021 r. nr SKO-6011/1364-O/21 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. SKO wskazał, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności B. B. z 14 grudnia 2016 r. wydane było do 14 grudnia 2019 r. Jego ważność została przedłużona do dnia wydania nowego orzeczenia, co nastąpiło 24 stycznia 2020 r. (orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowej Soli; następnie, 31 marca 2020 r. zostało wydane orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Gorzowie Wlkp.). Jak wyjaśnił organ II instancji, przedłużenie ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku z wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, mogło mieć wpływ na wcześniejszą decyzję przyznającą prawo do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, powodując konieczność jej zmiany i wydłużenia okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego.
A. A. we wniesionej na tę decyzję skardze podkreśliła, że w jej sprawie nie zostały zrealizowane postanowienia art. 15h ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Jak wynika z cyt. przepisów, okres ważności orzeczeń o stopniu niepełnosprawności albo orzeczeń o stopniu niepełnosprawności ulega przedłużeniu na wskazany w tym przepisie okres, tj. do dnia wydania nowego orzeczenia. Oznacza to, że orzeczeniem wiążącym organ jest w jej przypadku orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Gorzowie Wlkp. z 31 marca 2020 r., a nie wcześniejsze orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowej Soli z 24 stycznia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. A.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że, podczas rozmowy telefonicznej z A. A. i B. B. w dniu 28 kwietnia 2020 r., organ ustalił, że B. B. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe, w listopadzie 2019 r. złożyła wniosek do Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowej Soli o wydanie orzeczenia o stopniu znacznym na stałe, który został załatwiony odmownie, w związku z czym zostało wniesione odwołanie. Ponadto, podczas tej rozmowy, A. A. zgłosiła obawę co do uzyskania przez matkę orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku z czym wniosła o nieprzedłużanie wypłaty specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę. Sąd I instancji wskazał, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowej Soli z 24 stycznia 2020 r. odmówiono wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 31 marca 2020 r. utrzymano w mocy orzeczenie z 24 stycznia 2020 r.
Sąd podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, by przed 20 października 2020 r. skarżąca zwracała się do organu o przyznanie spornego świadczenia na 2020 r., czy też o przedłużenie świadczenia przyznanego decyzją z 8 listopada 2019 r. Sąd I instancji uznał, że chociaż skarżąca twierdzi, że do takiego oświadczenia została przymuszona, to okoliczności, które spowodowały, że skarżąca nie złożyła wniosku w terminie o którym mowa w art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", pozostają bez znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. W konsekwencji, pismo skarżącej z 20 października 2020 r. nie mogło zostać uznane za wniosek o przyznanie spornego świadczenia za okres zasiłkowy rozpoczynający się od stycznia 2020 r. jak tego oczekuje skarżąca lecz, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, za okres zasiłkowy od października 2020 r. W tych okolicznościach, wbrew ocenie skarżącej, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 15h ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.
Kolejno Sąd I instancji wyjaśnił, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności B. B. z 14 grudnia 2016 r. wydane było do 14 grudnia 2019 r. Jego ważność zgodnie z cyt. wyżej przepisami została przedłużona do dnia wydania nowego orzeczenia, to jest jak słusznie zauważyła skarżąca, do 31 marca 2020 r. Dopiero bowiem to orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Gorzowie Wlkp. jest orzeczeniem ostatecznym. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe uchybienie organu odwoławczego pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy.
Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że przedłużenie ważności ww. orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku z wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, mogło mieć wpływ na wcześniejszą decyzję przyznającą prawo do świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, powodując konieczność jej zmiany i wydłużenia okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże o to skarżąca w stosownym terminie nie wnioskowała. Powyższe przepisy szczególne nie mają natomiast wpływu na przyznanie skarżącej specjalnego zasiłku, którego okres zasiłkowy rozpoczyna się od października 2020 r.
Sąd I instancji podkreślił, że organy obu instancji prawidłowo oceniły, że skarżąca w ww. okresie zasiłkowym nie spełnia przesłanek uprawniających do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, ponieważ matka skarżącej w dniu złożenia wniosku nie legitymowała się już orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest:
– art. 24 ust. 2 i ust. 2a w związku z art. 16a ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że wnoszącej skargę kasacyjną nie należy się specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2020 r. z powodu braku złożenia przez nią wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia w odpowiednim terminie
– art. 15h ust. 4 w związku z art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w związku z art. 24 ust. 3 u.ś.r. przez błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż wnosząca skargę kasacyjną nie złożyła w odpowiednim terminie wniosku o wydłużenie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy decyzja dotycząca tego świadczenia powinna być wydana przez organ I instancji z urzędu;
II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 15h ust. 4 w związku z art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przez nieuwzględnienie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, pomimo że jej wydanie było konsekwencją naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie wynagrodzenia tytułem kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wraz z oświadczeniem, że wynagrodzenie to nie zostało opłacone w całości ani w części. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, pominął art. 24 ust. 3 u.ś.r., zgodnie z którym jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, to prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego. Skoro w niniejszej sprawie przyznanie świadczenia zależało od treści i okresu ważności wydanego orzeczenia o niepełnosprawności, to w sprawie miał też zastosowanie art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., z którego wynika zachowanie ważności orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wydanego na czas określony (którego ważność upłynęła w terminie 90 dni przed dniem wejścia w życie ustawy, jak w przypadku wnoszącej skargę kasacyjną) do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
Ponadto, jak wskazała wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji pominął treść art. 15h ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., z którego wynika, że okres na który została przyznana pomoc – wskazany w decyzji – ulega przedłużeniu na okres, na jaki zachowuje ważność orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, a decyzja o przedłużeniu jest wydawana z urzędu.
Jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane wobec B. B. 14 grudnia 2016 r. (na 3 lata), utraciło ważność 14 grudnia 2019 r. Skoro przed upływem tego terminu wnosząca skargę kasacyjną złożyła kolejny wniosek o wydanie orzeczenia, rozpoznany w I instancji 24 stycznia 2020 r., a w II instancji 31 marca 2020 r., to w sprawie zachodzą przesłanki z art. 15h ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., czyli okres ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności matki przedłużył się z mocy prawa do 31 marca 2020 r. Wraz z wydłużeniem tego okresu ważności, organ realizujący zadania z zakresu ustawy o świadczeniach rodzinnych miał obowiązek wydłużyć z urzędu, przez wydanie decyzji administracyjnej, prawo wnoszącej skargę kasacyjną do specjalnego zasiłku opiekuńczego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, co nastąpiło 31 marca 2020 r. Organ miał obowiązek działać z urzędu, co oznacza że decyzja w tym przedmiocie powinna zostać wydana bez potrzeby składania przez wnoszącą skargę kasacyjną jakiegokolwiek wniosku. Decyzja powinna zostać wydana niezwłocznie po upływie daty, do której orzeczenie zostało wydane.
Dlatego też, działanie organów oraz Sądu I instancji skutkowało pozbawieniem wnoszącej skargę kasacyjną należnego jej świadczenia za okres pełnych trzech miesięcy.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych wymaga poczynienia w pierwszej kolejności kilku uwag dotyczących wymogów formalnych, jakim powinno odpowiadać kwalifikowane pismo w postępowaniu, jakim jest skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. obligatoryjnym elementem tego środka odwoławczego jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu przepisów, jakie w ocenie strony składającej skargę kasacyjną zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną powinien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. W przypadku zarzutów opartych na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. niezbędne jest wskazanie formy naruszenia. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. są to błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu, natomiast niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada (bądź nie odpowiada) hipotezie określonej normy prawnej (wyroki NSA z 5 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1852/10, z 20 lipca 2011 r. sygn. akt II FSK 335/10, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku naruszenia przepisów postępowania nie ma obowiązku wskazania formy ich naruszenia, jednakże konieczne jest określenie, w jaki sposób zostały one naruszone i jaki to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O charakterze danego przepisu nie decyduje charakter aktu prawnego, w jakim jest on zamieszczony, ale jego treść i cel (wyroki NSA z 10 maja 2006 r. sygn. akt II OSK 1356/05, z 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 733/06, CBOSA). Za przepisy prawa materialnego uznaje się przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określają zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (obowiązki, uprawnienia i prawa), a za przepisy postępowania uznaje się normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych (tak m.in. w uchwale NSA z 20 maja 2010 r. sygn. akt II OPS 5/09, w wyroku NSA z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II FSK 1603/06). Błędne przypisanie zarzutu do niewłaściwej podstawy kasacyjnej co do zasady nie dezawuuje całkowicie takiego zarzutu, jeśli sposób jego sformułowania pozwala na merytoryczną ocenę w ramach właściwej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09, z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 223/0). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r. sygn. akt I GSK142/10, CBOSA). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1313/10).
Należy też wskazać, że w myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania. Zatem zasadniczym elementem skargi kasacyjnej powinno być prawidłowe i zupełne wskazanie jej podstaw, tj. konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, z którego naruszeniem skarżąca wiąże wadliwość objętego skargą wyroku sądu pierwszej instancji i na czym opiera swoje żądanie jego uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.
Poczynienie powyższych uwag było niezbędne wobec wystąpienia uchybień w konstrukcji rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które objawiały się w sposobie formułowania podniesionych w niej zarzutów, co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Strona formułując zarzuty wobec zaskarżonego wyroku Sądu I instancji powołała się na obie podstawy kasacyjne z art. 174 P.p.s.a., tj. zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów o charakterze proceduralnym. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowania, poza przepisem art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., powtórzone zostały dokładnie te same przepisy, które wskazane zostały w jednym z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. przepisy art. 15h ust. 4 w związku z art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. Taka konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie jest prawidłowa zważywszy na treść art.174 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Oznacza to, że w skardze kasacyjnej wadliwie zostały zakwalifikowane przepisy prawa materialnego art. 15h ust. 4 w związku z art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jako przepisy postępowania. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy należy zakwalifikować więc wyłącznie jako przepisy prawa materialnego. Określają one bowiem prawa i obowiązki stron postępowania administracyjnego.
Kolejno należy wskazać, że zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 24 ust. 2 i 2a w związku z art. 16a ust. 1 u.ś.r. strona wskazała, że polega ono na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. Przy czym uzasadniając ten zarzut strona wskazała, że Sąd I instancji aprobując ustalenia organów uznał, że skarżącej nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od 1 stycznia do 31 marca 2020 r. z powodu złożenia przez nią wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia w odpowiednim terminie. W zarzucie naruszenia art. 15h ust. 4 w związku z art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i w związku z art. 24 ust. 3 u.ś.r. skarżąca podała zaś, że błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie polegają na wadliwym uznaniu Sądu I instancji, że przepisy te nie mają w sprawie zastosowania, gdyż skarżąca nie złożyła w odpowiednim terminie wniosku o wydłużenie okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy decyzja tego dotycząca powinna być wydana przez organ I instancji z urzędu.
Można więc założyć, że zamiarem strony było wskazanie niewłaściwego zastosowania jako formy naruszenia tego przepisu, bowiem strona powołuje się na elementy stanu faktycznego, w jej ocenie błędnie przyjęte przez organy i zaaprobowane przez Sąd I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka konstrukcja skargi kasacyjnej prowadzi w konsekwencji do braku możliwości uwzględnienia tego zarzutu, bowiem jego uwzględnienie w realiach niniejszej sprawy wymagałoby skutecznego zakwestionowania ustalonego stanu faktycznego, na którym oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie można bowiem w sposób skuteczny stawiać zarzutu błędnego zastosowania normy prawa materialnego, gdy ze skargi kasacyjnej wynika, że na jej tle kwestionowane są zasadniczo ustalone okoliczności stanu faktycznego, bez jednoczesnego określenia norm postępowania, które zostały naruszone przez Sąd w procesie kontroli legalności decyzji.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1171/12). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera jednak żadnych zarzutów dotyczących w istocie naruszenia przepisów postępowania. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny był obowiązany przyjąć za w pełni miarodajny stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Z tak przyjętych ustaleń stanu faktycznego, znajdujących potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy, wynika, że decyzją z 8 listopada 2019 r. nr OPS.4708.39.2019 przyznano skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. B. B. legitymowała się bowiem orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowej Soli z 14 grudnia 2016 r. o przyznaniu znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony do 14 grudnia 2019 r. W dniu 27 listopada 2019 r. B. B. złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowej Soli. W dniu 24 stycznia 2020 r. otrzymała na podstawie tego wniosku orzeczenie ON.831.2.3319.2019 o odmowie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Kolejno orzeczeniem z 31 marca 2020 r. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Gorzowie Wlkp. utrzymał w mocy zaskarżone ww. orzeczenie. B. B. posiada orzeczenie nr ON.8321.21122.2015 z 11 czerwca 2015 r., które zalicza ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca odwołała się od orzeczenia z 31 marca 2020 r. (k-111 akt administracyjnych).
Gdyby nawet - mając na względzie uchwałę NSA w pełnym składzie z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji takie rozumienie art. 15h ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., które nie przewiduje działania przez organ administracyjny z urzędu - dokonać rekonstrukcji tego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, to zarzut ten w niniejszej sprawie nie mógł również odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu wykazuje bowiem, że skoro przepis art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przedłużył z mocy prawa okres ważności orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to organ realizujący zadania z zakresu ustawy o świadczeniach rodzinnych miał obowiązek wydłużyć z urzędu, przez wydanie decyzji administracyjnej, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności, co w niniejszej sprawie nastąpiło 31 marca 2020 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organ miał obowiązek działać z urzędu na podstawie art. 15h ust. 4 tej ustawy, co oznacza że decyzja w tym przedmiocie powinna zostać wydana bez potrzeby składania przez wnoszącą skargę kasacyjną jakiegokolwiek wniosku. I dalej wywodzi skarżąca, że decyzja powinna zostać wydana niezwłocznie po upływie daty, do której orzeczenie zostało wydane.
Zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upłynęła w terminie do 90 dni przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, pod warunkiem złożenia w tym terminie kolejnego wniosku o wydanie orzeczenia, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.
W myśl art. 15h ust. 4 tej ustawy, jeżeli decyzja przyznająca świadczenie z pomocy społecznej, o której mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, została wydana w związku z niepełnosprawnością potwierdzoną orzeczeniem i okres, na który została przyznana pomoc, jest uzależniony terminem ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, okres wskazany w decyzji ulega przedłużeniu na okres, na jaki zachowuje ważność orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, zgodnie z ust. 1 i 2, na podstawie decyzji wydanej z urzędu.
Analiza treści przepisu art. 15h ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. prowadzi do wniosku, że dotyczy on przedłużenia ważności orzeczenia o niepełnosprawności jedynie w odniesieniu do decyzji przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, o której mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Tymczasem niniejsza sprawa dotyczy przyznania świadczenia rodzinnego wymienionego w art. 2 pkt 2 u.ś.r. Przepis art. 15h ust. 4 cyt. ustawy nie mógł mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie.
Wskazać też trzeba, że przepis art. 15h ustawy COVID został dodany przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568), z tym że w zakresie art. 15h ust. 1 pkt 1 wszedł w życie z dniem 9 grudnia 2019 r., natomiast w zakresie art. 15 ust. 1 pkt 2 - z dniem 8 marca 2020 r.
W przypadku art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wydłużeniu ulegają terminy ważności orzeczeń o niepełnosprawności oraz o stopniu niepełnosprawności, których ważność upłynęła maksymalnie na 90 dni przed dniem wejścia w życie ustawy. Orzeczenia, które utraciły ważność między 9 grudnia 2019 r. a 8 marca 2020 r. zachowują zatem swoją ważność do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wprowadzona regulacja obejmuje zatem sprawy wszczęte a niezakończone wydaniem orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność wyłącznie z powodu wprowadzonego stanu epidemicznego, jak i stanu epidemii (art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy COVID, zob. M. Borski (w:) Komentarz do niektórych przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w:) Tarcza antykryzysowa 1.0 - 4.0, ustawa o dodatku solidarnościowym i inne regulacje, jako szczególne rozwiązania w prawie pracy, prawie urzędniczym i prawie ubezpieczeń społecznych związane z COVID-19. Komentarz, red. K.W. Baran, Warszawa 2020, art. 15h, Lex el.).
Z konstrukcji przepisu art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. wynika też, że wydłużenie ważności tej grupy orzeczeń jest obwarowane jeszcze jedną przesłanką, a mianowicie złożeniem w tym terminie wniosku o wydanie ponownych orzeczeń ustalających niepełnosprawność albo stopień niepełnosprawności. Oznacza to, że orzeczenia o niepełnosprawności, które utraciły ważność między 9 grudnia 2019 r. a 8 marca 2020 r. zachowują swoją ważność pod warunkiem złożenia między 9 grudnia 2019 r. a 8 marca 2020 r. ("w tym terminie") wniosku o wydanie orzeczenia.
Z niekwestionowanych ustaleń sprawy wynika, że B. B. złożyła wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności w Powiatowym Zespole do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Nowej Soli w dniu 27 listopada 2019 r., a więc poza okresem przewidzianym przepisem art. 15h ust. 1 pkt ustawy z dnia 2 marca 2020 r. W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., niezależnie od błędnie przyjętych przez Sąd Wojewódzki powodów.
W okolicznościach sprawy zastosowanie może znaleźć jedynie przepis art. 24 ust. 2a u.ś.r., zgodnie z którym jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Gwarantuje on wypłatę świadczenia od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności oczywiście przy założeniu uzyskania orzeczenia o treści wymaganej przez przepis prawa. Jednocześnie należy wyjaśnić, że wspomniany okres trzech miesięcy liczy się (w sytuacji złożenia odwołania do sądu powszechnego) od daty prawomocności wyroku wydanego w sprawie orzeczenia o niepełnosprawności (por. prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z 24 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gl).
Wobec powyższego poza zakresem niniejszej sprawy pozostały kwestie związane z ustaleniem, czy prawidłowa jest wykładnia art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. przyjmująca, że organ miał obowiązek wydłużyć z urzędu (bez potrzeby składania wniosku o przyznanie świadczenia rodzinnego), przez wydanie decyzji administracyjnej, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności.
Tym samym nie mogły odnieść spodziewanego skutku zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 24 ust. 2 i ust. 2a w związku z art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz art. 15h ust. 4 w związku z art. 15h ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i w związku z art. 24 ust. 3 u.ś.r.
Zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, skarga kasacyjna podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 184 P.p.s.a. in fine skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas, gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie.
Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.