I OSK 2016/20

I OSK 2016/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1287/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-08-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 269 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B., K. B. i V. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1287/19 w sprawie ze skargi A. K., U. T., L. W. i M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od A. K., U. T., L. W. i M. T. solidarnie na rzecz J. B., K. B. i V. sp. z o.o. z siedzibą w W. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych oraz na rzecz J. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1199/23, po rozpoznaniu skargi A. K., U. T., L. W. i M. T., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lutego 2013 r. nr [...] oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. B., K. B. oraz V. sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie:
I) przepisów prawa materialnego poprzez:
1) błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą uznaniem skarżących A. K., U. T., L. W. i M. T. za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia 5 lutego 1979 r. o sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] budynku przy ul. [...] w Warszawie;
2) błędne zastosowanie art. 65 k.c. poprzez zastosowanie w sprawie administracyjnej wykładni umów cywilnoprawnych innej niż literalna;
3) uznanie, że w każdym postępowaniu nadzorczym, w przypadku sporu pomiędzy stronami co do treści stosunków prawnych wynikających z zawartych w latach 1955-56 umów przelewu praw do odszkodowania, organ administracji oraz sąd administracyjny mogą dokonać innej niż językowa wykładni tych umów, bez uwzględnienia przepisów intertemporalnych oraz bez uwzględnienia wskazanych przepisów prawa materialnego, skutkujące błędnym zastosowaniem art. 65 § 2 k.c. w zw. z art. 1 k.c. i art. 2 § 1 k.p.c. i zaniechaniem zastosowania następujących przepisów:
- art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ do zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania doszło w terminie, w którym zobowiązana przepisami dekretu do zapłaty odszkodowania gmina m.st. Warszawy nie istniała w obrocie prawnym, a ustawowe następstwo prawne Skarbu Państwa nie miało charakteru uniwersalnego, w konsekwencji świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia;
- art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) w związku z art. 75 ust. 1, art. 80 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem (obecnie art. 107 k.p.a.) i zaniechaniem stwierdzenia pierwotnej niemożliwości świadczenia, ponieważ orzeczenie administracyjne z dnia 5 lutego 1952 r., będące podstawą prawną przyczyny zawarcia umowy stanowi nieakt administracyjny i tym samym, świadczenie objęte umowami było pierwotnie niemożliwe do spełnienia;
- art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 9 ust. 2 dekretu i zaniechaniem następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ w dniu 5 lutego 1955 r., prawo do odszkodowania objęte przedmiotem umów przelewu praw do odszkodowania wygasło, tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia;
- art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości i zaniechaniem stwierdzenia następczej niemożliwości świadczenia, ponieważ na podstawie art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r., Dz. U. Nr 22, poz. 99 z dniem 1 sierpnia 1985 r. doszło z mocy ustawy do wygaśnięcia prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umów), tym samym, świadczenie objęte umowami następczo okazało się niemożliwe do spełnienia;
- art. 471, 475, 493 i 495 k.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i zaniechaniem następczej niemożliwości świadczenia, z uwagi na usunięcie z obrotu prawnego prawa do odszkodowania objętego przedmiotem umowy ze skutkiem ex tunc wynikającym z prawomocnego stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia 5 lutego 1952 r., tym samym, świadczenie objęte przedmiotem umowy następczo okazało się niemożliwe do spełnienia;
- art. 47 § 1 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. Nr 34, poz. 311, jako czynność sprzeczna z zasadami współżycia społecznego w Państwie Ludowym oraz z mocy art. 46 dekretu Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r., Dz. U. Nr 57, poz. 319 w zw. z art. 63 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. Nr 34, poz. 311, jako czynność nie zawarta w wymaganej przepisami formie aktu notarialnego i zaniechaniem stwierdzenia nieważności dyssymulowanej czynności prawnej (przelew praw do nieruchomości lub ekspektatyw tych praw) ukrytej pod czynnością pozorną (przelew praw do odszkodowania przysługującego z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu);
- art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) i zaniechaniem stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia, z uwagi na fakt, że oświadczenia złożone do dwóch umów są oświadczeniami wiedzy, a nie woli;
- art. 267 § 1 k.z. (obecnie art. 387 § 1 k.c.) w związku z przepisem art. 56 k.z. (obecnie art. 58 k.c.) i zaniechaniem stwierdzenia pierwotnej niemożności świadczenia, z powodu błędów istotnych oświadczeń złożonych do dwóch umów: co do przysługującego A. D. prawa własności budynków (wbrew skutkom prawnym wynikającym z prawomocności orzeczenia z dnia 5 lutego 1952 r.), oraz co do możliwości uchylenia ostatecznego orzeczenia administracyjnego, pomimo braku w dacie składania tych oświadczeń przepisów postępowania na podstawie których, takie uchylenie miałoby nastąpić;
- art. 58 i 59 dekretu Prawo spadkowe w związku z art. 80, 82 dekretu Prawo rzeczowe oraz art. 1036 k.c. i nie stwierdzenia naruszenia przy zawieraniu umów ograniczeń wynikających dla tej czynności rozporządzającej z przepisów dotyczących współwłasności majątkowej pomiędzy A. D. a spadkobiercami W. D., oraz w związku z zawarciem w formie aktu notarialnego z dnia 2 marca 2015 r., za Rep. A [...] umowy o dział spadku po W. D. i zniesieniem współwłasności spadku po A. D., skutkiem czego J. B. został jedynym spadkobiercą A. i W. D.;
- art. 7 ust. 5 dekretu i nie stwierdzenia skutków uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję SKO w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. (oraz decyzję nadzorczą SKO w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2011 r.) stwierdzającą ze skutkiem ex tunc nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia 5 lutego 1952 r., co przywróciło efektywnie na dzień 5 lutego 1952 r. odrębne prawo własności dwóch oddzielnych nieruchomości budynkowych i ekspektatywy: praw użytkowania wieczystego do czterech oddzielnych działek ewidencyjnych nieruchomości [...] lub ekspektatywy praw do przyznania oddzielnych czterech działek gruntu zamiennego, na rzecz następców prawnych po A. i W. D.;
- art. 63 p.o.p.c., art. 345 k.z., art. 36 Prawa rzeczowego w zw. z przepisami art. 1, 22, 29, 34, 48, 82 ustawy Prawo o notariacie z dnia 25 maja 1951 r. w zw. z przepisami art. 1, 2, 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 31 października 1951 r. o prowadzeniu ksiąg notarialnych i przechowywaniu akt notarialnych, Dz. U. Nr 59, poz. 409 oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 marca 1955 r. o prowadzeniu ksiąg i przechowywaniu akt notarialnych w zw. z art. 253 k.z. i 256 k.z. (obecnie: 244 § 1 i 252 k.p.c.) i zaniechaniem stwierdzenia niezgodności formy umów i oświadczeń z istotą zbywanych praw;
- art. 84-98 p.o.p.c. (obecnie: 99, 106 i 107 k.c.) oraz art. 178-181 k.z. (obecnie 518 k.c.) a także art. 105-108 dekretu Prawo spadkowe z 1946 r. (obecnie 963 i 964 k.c.) i zaniechaniem stwierdzenia wygaśnięcia pełnomocnictw udzielonych przy umowach, nieważności subrogacji, oraz wygaśnięcia podstawienia, jako warunków istotnych umów i oświadczeń, to jest charakteru poszczególnych stosunków prawnych z nich wynikających;
- art. 47 § 1 i 2 w zw. z art. 41 § 1 p.o.p.c. i zaniechaniem stwierdzenia nieważności czynności prawnych, objętych przedmiotowymi umowami;
- art. 58 § 1 i art. 85 Kodeksu rodzinnego z dnia 27 czerwca 1950 r., Dz. U. Nr 34, poz. 308 w zw. z art. 41 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. Nr 34, poz. 311 i zaniechaniem stwierdzenia nieważności umowy zawieranej w mieniu małoletniego J. B., ponieważ opiekun małoletniego J. B. nie uzyskał zgody sądu opiekuńczego na dokonanie innej czynności dotyczącej majątku małoletniego niż sprzedaż praw do odszkodowania;
- art. 64 p.o.p.c. i zaniechaniem stwierdzenia skutków nie zachowania formy aktu notarialnego, wynikającego z ustaleń podjętych przy pokwitowaniu przekazanym przez J. G. i D. B.;
- art. 7 ust. 1 dekretu i zaniechaniem stwierdzenia skutków braku przeniesienia posiadania nieruchomości [...], w trakcie lub w wyniku zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania;
- art. 509 § 1 i 2 k.c. art. 510 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 353 § 1 k.c. 546 § 1 k.c. art. 555 k.c. (dawniej: art. 295 k.z.) art. 58 § 1 k.c. i zaniechaniem stwierdzenia skutków braków przedmiotu przelewu, wywiedzionych z teorii ekspektatywy, w tym nieważności przedmiotowych umów, ich wyłącznie zobowiązującego skutku oraz braku lub upadku causae;
4) błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez przyjęcie, że roszczenia o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zostały przez A. D. oraz spadkobierców W. D., w tym przez D. B. działającą w imieniu małoletniego J. B., skutecznie zbyte mimo, że nie wynika to z wykładni literalnej umów przelewu praw do odszkodowania;
5) błędną wykładnię art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 214 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 46 dekretu Prawo rzeczowe poprzez przyjęcie, że spadkobiercom I. Ś. przysługują uprawnienia do nieruchomości (własność budynków), uprawniające do kwestionowania decyzji lokalowych, mimo że treść i zwykła forma pisemna umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową nie uzasadniają takiego twierdzenia;
6) błędną wykładnię art. 46 dekretu Prawo rzeczowe z dnia 11 października 1946 r., Dz. U. Nr 57, poz. 319 w związku z art. 63 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego z dnia 18 lipca 1950 r., Dz. U. Nr 34, poz. 311 poprzez twierdzenie, że umowy przelewu praw do odszkodowania z lat 1955-56 (mimo, że Sąd wywodzi z nich skutki rzeczowe) nie wymagały formy aktu notarialnego;
7) nie zastosowanie art. 22 ustawy Prawo o notariacie z 25 maja 1951 r., Dz. U. Nr 36, poz. 276, mimo, że czynność prawna zmierzająca do zbycia praw do nieruchomości, przejętej na mocy dekretu warszawskiego, była nieważna jako czynność pozorna, a zawarcie umowy w formie aktu notarialnego nie mogło nastąpić, jako że państwowe biuro notarialne nie mogło dokonywać czynności sprzecznych z prawem lub naruszających zasady współżycia społecznego w Państwie Ludowym.
II) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 18 § 1 ust. 6 p.p.s.a., z uwagi na udział w składzie orzekającym sędziów WSA Elżbiety Lenart, Gabrieli Nowak i Iwony Kosińskiej, wyłączonych od orzekania na mocy ustawy, z uwagi na ich udział w prowadzonych wcześniej postępowaniach sądowoadministracyjnych dotyczących kontroli legalności decyzji, zakończonych wydaniem wyroków oraz postanowień kończących postępowanie w sprawie (jest to zdaniem skarżących zarzut o charakterze nieważnościowym);
2) art. 119 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym mimo wniosku J. B. z dnia 11 maja 2017 r. o rozpoznawanie wszystkich spraw z jego udziałem, w tym sprawy i SA/Wa 841/13 na rozprawie (jest to zdaniem skarżących również zarzut o charakterze nieważnościowym);
3) art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez naruszenie granic właściwości sądów administracyjnych związane z dokonaniem innej niż językowa wykładni treści umów cywilnoprawnych w oparciu o art. 65 k.c., również z uwagi na spór cywilnoprawny pomiędzy uczestnikami postępowania, do czego sąd administracyjny nie jest uprawniony;
4) art. 137 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia samodzielnej oceny sprawy i wyłączne powołanie się na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku I OSK 736/13, wskazując jedynie: "Zgodzić należy się bowiem z twierdzeniem, że powołane wyżej umowy zostały sporządzone we właściwej formie i objęły całość roszczeń i uprawnień dekretowych służących pierwotnym współwłaścicieiom." Na naruszenie tego przepisu wskazuje jednoznacznie zbieżność co do treści i formy pomiędzy wyrokami: I SA/Wa 1207/19, I SA/Wa 1178/19 oraz I SA/Wa 1287/19, wydanymi przez inne składy orzekające, co uzasadnia przypuszczenie, że żaden ze składów orzekających nie wyrokował na podstawie zebranego materiału;
5) § 28 ust. 1 oraz § 29 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 5 sierpnia 2015 r.. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych Dz. U. 2015, poz. 1177 poprzez przeprowadzenie fikcyjnego losowania składu orzekającego, ponieważ wyroki w sprawach: I SA/Wa 1207/19, I SA/Wa 1178/19 oraz I SA/Wa 1287/19 są niemal identyczne tak w zakresie treści jak i formy rozstrzygnięcia, co uzasadnia wątpliwości, który skład orzekający był autorem rozstrzygnięcia, przecząc jednocześnie, aby takie rozstrzygnięcie zapadało niezależnie;
6) art. 133 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lokalowej, oddziałujące w sposób nieuprawniony na sprawę główną - dekretową mimo, że zgodnie z tym przepisem. Sąd dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a kontroli takiej można zaś dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznie istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności;
7) art. 137 § 1 p.p.s.a. poprzez prawdopodobne zaniechanie wydania wyroku po naradzie i głosowaniu wskutek czego wyrok nie odzwierciedla samodzielnej oceny składu orzekającego, a jego analiza potwierdza, że bezrefleksyjnie powiela tezy i uzasadnienie dwóch pozostałych wyroków (I SA/Wa 1178/19 oraz I SA/Wa 1207/19 przy czym zdaniem skarżących nie można się sugerować odmiennymi datami wskazanych orzeczeń);
8) art. 190 p.p.s.a. poprzez uznanie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2019 r. I OSK 1781/17 wskazał na zasadność zastosowania oceny umów przelewu praw do odszkodowania, przyjętej w innej sprawie, to jest wyroku I OSK 736/13 w sytuacji, gdy:
a) ocena prawna umów dokonana w wyroku I OSK 736/13 nie była podstawą tego rozstrzygnięcia, co wprost wynika z treści uzasadnienia (ocena dokonywana "na marginesie" rozstrzygnięcia, którego przedmiotem była zasadność wznowienia postępowania);
b) w orzeczeniu I OSK 1781/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wyrok I OSK 736/13 jedynie w zakresie, w jakim w tym wyroku uznano tryb postępowania administracyjnego za właściwy do oceny praw stron, nie zaś zastosowaną przez ten Sąd wykładnię ("Wyrok ten oczywiście nie miał mocy wiążącej w tej sprawie - w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. - tym niemniej stanowił wskazówkę, w jakim postępowaniu należało oceniać owe umowy");
c) uznanie wyroku I OSK 736/13 za wiążący w sprawie mimo, że był wydany w innej sprawie, incydentalnej, a rozważania były wyłącznie na marginesie;
9) art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez brak realizacji zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących wszechstronnej oceny zaskarżonego postanowienia Kolegium, w tym odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze, w tym:
a) zaniechanie dokonania prawidłowej oceny działania organu administracji publicznej;
b) dokonanie błędnych ustaleń stanu faktycznego skutkujących stwierdzeniem, że w wyniku zawarcia umów przelewu praw do odszkodowania z tytułu odmowy oddania gruntu we własność czasową, doszło do przeniesienia na I. Ś. wszelkich praw do nieruchomości;
10) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i 190 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.;
11) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania;
12) w części dotyczącej wskazań dla organu co do dalszego postępowania, które to wskazania wiążą organ administracji, a błędnie sugerują, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnia umów przelewu praw do odszkodowania zawartych w latach 1955-56 przez poprzedników prawnych skarżących i uczestników wynika ze związania składu orzekającego orzeczeniem NSA o sygn. akt I OSK 736/13, podczas gdy to orzeczenie dotyczyło innej sprawy administracyjnej, a dodatkowo, wskazane elementy uzasadnienia tego wyroku nie były motywem rozstrzygnięcia, co skład orzekający NSA w tej sprawie podkreślił dwukrotnie w treści uzasadnienia.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o:
1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
2) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;
3) zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. T., L. W. i A. K. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, jednak w okolicznościach danej sprawy może być również związany art. 269 § 1 p.p.s.a. czyli stanowiskiem zajętym w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wydanie zaskarżonego wyroku poprzedziły następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] w Warszawie, ozn. nr hip. [...], o pow. [...]m² objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie grunt ten stanowi mienie komunalne. Przeddekretowi właściciele nieruchomości przy [...] – W. i A. małżonkowie D. złożyli w terminie przewidzianym w art. 7 ust. 1 dekretu wniosek o przyznanie prawa własności czasowej gruntu. Orzeczeniem administracyjnym z dnia 5 lutego 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dawnym właścicielom przyznania wnioskowanego prawa z jednoczesnym stwierdzeniem przejęcia na własność Państwa wszystkich znajdujących się na tym gruncie zabudowań. W. D. zmarł, a spadek po nim nabyli: J. G. oraz D. B. i J. B. W dniu 27 stycznia 1955 r. zawarta została pomiędzy A. D. i I. Ś. umowa, na podstawie której A. D. przelała na rzecz I. Ś. wszystkie swoje prawa do odszkodowania przysługujące jej z mocy art. 7, 8 i 9 dekretu w związku z orzeczeniem administracyjnym z dnia 5 lutego 1952 r. Następnie analogiczne umowy zostały zawarte przez spadkobierców W. D.: w dniu 1 czerwca 1955 r. umowę taką z I. Ś. zawarła J. G., w dniu 30 sierpnia 1955 r. D. B., a w dniu 7 września 1956 r. D. B., działająca w imieniu i na rzecz małoletniego J. B. Następcami prawnymi przeddekretowych właścicieli zostali następnie J. B., D. P. i E. O. Natomiast po śmierci I. Ś. spadek po niej nabyli A. T. oraz J. T. i M. T. Po śmierci J. T. spadek po nim nabyli: U. T. i M. T. Prawa do spadku po A. T. nabyły L. W. i A. K.
Na wniosek następców prawnych I. Ś. wszczęte zostało przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym postępowanie nadzorcze w przedmiocie orzeczenia administracyjnego z dnia 5 lutego 1952 r., które zakończyło się decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzającą nieważność tego orzeczenia w części odpowiadającej niesprzedanym lokalom mieszkalnym, a w pozostałej części organ uznał, że orzeczenie administracyjne zostało wydane z naruszeniem prawa. Na skutek tego orzeczenia "odżyła" sprawa rozpatrzenia złożonego przez W. i A. małżonków D. wniosku dekretowego. W takich okolicznościach zostało wszczętych szereg spraw administracyjnych i sądowoadministracyjnych prowadzonych zarówno w trybie zwykłym jak i w trybie postępowań nadzwyczajnych, dotyczących zarówno wniosku dekretowego jak i decyzji dotyczących sprzedaży poszczególnych lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...] w Warszawie na rzecz dotychczasowych najemców, a cechą wspólną tych postępowań jest spór kto posiada legitymację strony, czy spadkobiercy I. Ś., która zawarła umowy przelewu wierzytelności w 1955 i 1956 r., czy spadkobiercy przeddekretowych właścicieli nieruchomości W. i A. małżonków D.
W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 27 lutego 2012 r. A. K., M. T., U. T. i L. W. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 5 lutego 1979 r. na mocy której doszło do sprzedaży na rzecz dotychczasowego najemcy lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w Warszawie ul. [...]. Postanowieniem z dnia 26 października 2012 r. wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odwołując się do treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2398/11 odmówiło wszczęcia postępowania, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia 7 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskodawcy następcy prawni I. Ś. nie mają legitymacji strony, albowiem umowy cywilne zawarte pomiędzy I. Ś. a A. D., J. G. i D. B. w latach 1955 i 1956 były umowami zbycia wyłącznie roszczeń odszkodowawczych i nie mogły być wiążące w stosunku do gruntu nieruchomości. Taką ocenę prawną zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyroku. A. K., M. T., U. T. i L. W. złożyli skargę na postanowienie z dnia 7 lutego 2013 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 841/13 uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymane przez nie postanowienie z tego organu z dnia 26 października 2021 r. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, ze przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest interpretacja umów zawartych w latach 1955 i 1956, Sąd zwrócił uwagę, że zarówno organy administracyjne jak i sądy administracyjne w toku licznych postępowań w sprawach dotyczących ww. osób różnie rozstrzygały sporna kwestię, raz uznając racje jednej, raz drugiej strony. W takich okolicznościach Sąd uznał, że zaistniałe rozbieżności co do umów cywilnoprawnych stanowił spór cywilny, który podlegał kompetencji sądów powszechnych, a organ powinien skorzystać z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 k.p.a. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożyli A. K., U. T. i L. W., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1781/17 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., a w dalszej kolejności art. 1 k.c. i art. 2 § 1 k.p.c. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien odnieść się do zarzutów podniesionych w skardze, a także wszechstronnie ocenić zaskarżone postanowienie. Jeśliby zaś nadal stał na stanowisku, że rozbieżności w interpretacji prawnej stanu faktycznego sprawy stanowiły spór cywilny, to powinien określić rodzaj procesu w którym ten spór winien zostać rozstrzygnięty przez sąd cywilny, mając jednak na uwadze, że nie może nim być proces z powództwa opartego na art. 189 k.p.c.
W takich okolicznościach, po ponownym rozpoznaniu sprawy, został wydany obecnie zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1287/19, którym uchylone zostało zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lutego 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 26 października 2012 r. Sąd dokonał oceny prawnej umów zawartych w 1955 i 1956 r. w szczególności mając na uwadze ich zakres przedmiotowy. W konkluzji Sąd stwierdził, że nie do obrony jest stanowisko organu, wedle którego nabyte przez I. Ś. roszczenia nie obejmowały wszelkich roszczeń dekretowych, a jedynie roszczenie o zrekompensowanie strat poniesionych przez właściciela nieruchomości czyli roszczeń odszkodowawczych. W ocenie Sądu A. D. i spadkobiercy W. D. przelali skutecznie całość należących wówczas doń uprawnień, a także ewentualnych przyszłych roszczeń. Oznacza to, że nabyte przez I. Ś. roszczenia obejmowały wszelkie roszczenia dekretowe, a nie jedynie roszczenie odszkodowawcze. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewłaściwie oceniło interes prawny wnioskodawców na gruncie art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-[...] z dnia 5 lutego 1979 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. B., K. B. oraz V. sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w pierwszej kolejności zobowiązany był wziąć pod uwagę nowe okoliczności prawne, które miały miejsce po wydaniu zaskarżonego wyroku. Mianowicie w dniu 10 kwietnia 2024 r. została podjęta uchwała w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 1/23, która ma następującą treść: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu." W uzasadnieniu uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny między innymi wskazał, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego umowa nabycia wierzytelności dekretowej nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, wydaniem stosownej decyzji. Dopiero bowiem w tej decyzji dochodzi do podmiotowego i przedmiotowego skonkretyzowania prawa do gruntu warszawskiego na rzecz osoby uprawnionej w dekrecie do uzyskania tego prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, będąc związany powołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zawarte w niej stanowisko. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści powołanej regulacji wywodzi się moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, a istota tego związania oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Podkreślić trzeba, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2044/22). W myśl bowiem art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przykładowo w wyroku NSA z dnia 27 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 957/23, z przepisu art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu powiększonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. Uchwała wiąże od daty jej podjęcia, a traci moc tylko na skutek podjęcia na podstawie art. 269 p.p.s.a. nowej uchwały, odmiennie rozstrzygającej problem, którego dotyczyła wcześniejsza uchwała. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować. Zaznaczyć przy tym należy, że rozpoznawanej sprawie zagadnieniem spornym była kwestia posiadania legitymacji strony do wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek spadkobierców I. Ś., która zawarła umowy przelewu wierzytelności w 1955 i 1956 r., a która to kwestia wymaga ponownego rozważenia w związku z podjętą uchwałą, natomiast przedmiotem tej sprawy nie jest ustalanie ewentualnych wnioskodawców, bo inne wnioski nie zostały wniesione.
Mając na uwadze, że po wydaniu zaskarżonego wyroku podjęta została powołana wcześniej uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OPS 1/23, która dotyczy istotnego zagadnienia prawnego jakim jest możliwość uzyskania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym na podstawie cywilnoprawnej umowy przelewu wierzytelności, a także podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące legitymacji wnioskodawców i zarazem skarżących w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 269 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W pkt 2 wyroku, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zasądzono od A. K., U. T., L. W. i M. T. solidarnie na rzecz J. B., K. B. i V. sp. z o.o. z siedzibą w W. solidarnie kwotę 340 zł za sporządzenie i wniesienie przez pełnomocnika skargi kasacyjnej oraz tytułem zwrotu kosztów wpisu od skargi kasacyjnej, a także dodatkowo na rzecz J. B. kwotę 240 zł za udział pełnomocnika w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.