I OSK 2016/16

I OSK 2016/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2018-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-08-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1754/15 - Wyrok WSA w Warszawie z 2016-03-14
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1182
art. 26 ust. 1 pkt. 3
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity
Dz.U. 2014 poz 782
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Ewa Kręcichwost-Durchowska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1754/15 w sprawie ze skargi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych i Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz Kancelarii Prezesa Rady Ministrów po 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1754/15, po rozpoznaniu skargi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...]; 2. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 440 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, na podstawie m.in. art. art. 12 pkt 2, art. 22 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 23 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych, decyzją z dnia [...] października 2014 r., nakazał Kancelarii Prezesa Rady Ministrów usunięcie ze strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów danych osobowych w zakresie imion i nazwisk pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zebranych w trakcie kontroli pn. "Weryfikacja informacji o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa", zawartych w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 26 lipca 2013 r.
W uzasadnieniu GIODO wskazał, że uzyskał od Związku Zawodowego Pracowników Służby Publicznej międzyzakładowej organizacji związkowej przy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa informację o możliwości zaistnienia nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w ramach prowadzonej przez ten podmiot w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w trybie przepisów ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej, kontroli pn. "Weryfikacja informacji o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa".
GIODO ustalił, że tematyka przeprowadzanej przez Kancelarię kontroli ustalona w programie kontroli, obejmowała m.in.: ustalenie skali zatrudnienia członków rodzin pracowników w Agencji i innych osób im bliskich (liczby pracowników, którzy posiadają lub posiadali w okresie objętym kontrolą w Agencji osoby bliskie, w tym członków rodziny), badanie obowiązujących w Agencji procedur wewnętrznych pod kątem regulacji dotyczących zasad odnoszących się do zatrudniania osób bliskich, ustalenie mechanizmów zapobiegających faworyzowaniu członków rodzin, krewnych i znajomych i innych osób bliskich przy ich zatrudnianiu, awansowaniu i nagradzaniu oraz ocenę skuteczności tych mechanizmów, weryfikację prawidłowości zatrudnienia osób wskazanych w sygnałach o nieprawidłowościach i innych pracowników Agencji, których osoby bliskie pracowały lub pracują w Agencji oraz sprawdzenie ścieżek ich kariery (awanse, wynagrodzenia, nagrody), występowanie podległości służbowej między osobami, które wskazały, że w Agencji pracują lub pracowali członkowie ich rodzin lub inne osoby bliskie. Pytanie dotyczyło tego, czy w Agencji, tj. w Centrali, Oddziałach Regionalnych, Biurach Powiatowych, jest zatrudniony członek rodziny lub osoba pozostająca we wspólnym pożyciu, krewny lub powinowaty do drugiego stopnia lub osoba związana z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. W przypadku odpowiedzi twierdzącej wymagane było podanie danych tej osoby (w szczególności imienia, nazwiska, stanowiska, jednostki/komórki organizacyjnej, daty od kiedy dana osoba jest zatrudniona w ARiMR, stopnia pokrewieństwa), jak też, czy w Agencji w latach 2000-2012 (do dnia 19 lipca 2012 r.) był zatrudniony członek rodziny lub osoba pozostająca we wspólnym pożyciu, krewny lub powinowaty do drugiego stopnia lub osoba związana z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. W przypadku odpowiedzi twierdzącej wymagane było podanie danych tej osoby (w szczególności imienia, nazwiska, stanowiska, jednostki/komórki organizacyjnej, dat od kiedy do kiedy dana osoba była zatrudniona w Agencji oraz stopnia pokrewieństwa). Pytania te zespół kontrolujący wystosował do Prezesa i Wiceprezesów Agencji, Dyrektorów w Centrali Agencji, Dyrektorów Oddziałów Regionalnych i ich Zastępców. Osoby, do których wystosowano ww. zapytania, przekazały żądane wyjaśnienia. GIODO ustalił, że Kancelaria przetwarza dane osobowe zebrane podczas kontroli w zbiorze o nazwie "Czynności nadzorcze Prezesa Rady Ministrów i Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów". Wystąpienie pokontrolne z dnia 26 lipca 2013 r. (znak: [...]) zawierające zebrane w trakcie kontroli przeprowadzonej w Agencji informacje dotyczące zatrudnienia przez Agencję członków rodziny lub innych osób bliskich imiennie wskazanych pracowników opublikowane jest na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Kancelarii.
GIODO uznał, że nie ma podstaw do zakwestionowania samej legalności pozyskania w ramach kontroli przeprowadzonej przez Kancelarię w trybie przepisów ustawy o kontroli w administracji rządowej oraz dalszego przetwarzania danych osobowych osób zatrudnionych w Agencji. Stwierdził, że upublicznione na ww. stronie internetowej informacje dotyczą sfery życia prywatnego nie tylko pracowników pełniących funkcje kierownicze w Agencji, ale również pracowników powiązanych z tymi osobami - członków ich rodzin, osób pozostających z nimi we wspólnym pożyciu, krewnych lub powinowatych do drugiego stopnia, osób powiązanych z nimi z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Z uwagi na szczegółowe określenie w opublikowanym wystąpieniu pokontrolnym powiązań między osobami pełniącymi funkcje kierownicze w Agencji a innymi pracownikami tego podmiotu (wskazanie imienia, nazwiska i stanowiska osoby pełniącej funkcję kierowniczą oraz stopnia pokrewieństwa, stanowiska i jednostki organizacyjnej, w której jest zatrudniony pracownik będący osobą bliską dla pełniącego funkcję kierowniczą) określenie tożsamości tych innych pracowników, czy też powiązanie z nimi udostępnionych informacji, nie wymaga nadmiernych kosztów, czasu lub działań (stosownie do art. 6 ust. 3 ustawy), zwłaszcza dla osób, które z tymi pracownikami mają kontakt w trakcie wykonywania swoich obowiązków. Upublicznione informacje w wymienionym zakresie są więc, w rozumieniu ustawy, także danymi osobowymi pracowników innych niż osoby pełniące funkcje kierownicze w Agencji. Informacje te dotyczą więcej niż jednej osoby, stanowią dane o podwójnym odniesieniu.
Zdaniem Generalnego Inspektora, przy upublicznieniu wymienionego wystąpienia pokontrolnego jedynie w celach informacyjnych (dla wypełnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej) zbędne było (nieadekwatne do celu) ujawnianie imion i nazwisk pracowników Agencji ze względu na wskazaną powyżej możliwość ustalenia dzięki nim tożsamości pracowników innych niż osoby pełniące funkcje publiczne. Organ podkreślił, że publikacja dokumentu, który zawiera dane osobowe w zakresie, który może powodować naruszenie prawa do prywatności, powinna nastąpić po odpowiednim przetworzeniu zawartych w nim danych osobowych. W niniejszej sprawie oznacza to, że upublicznienie wymienionego wystąpienia pokontrolnego Kancelarii powinno nastąpić po uprzednim usunięciu z niego danych osobowych pracowników Agencji w zakresie ich imion i nazwisk. W ocenie Generalnego Inspektora, pozostawienie w treści wystąpienia pokontrolnego jedynie stanowisk pracowników, których ten dokument dotyczy, w żadnym razie nie narusza obowiązku informacyjnego określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a jednocześnie zapewnia ochronę prawa do prywatności z uwzględnieniem zasady adekwatności.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., po rozpoznaniu wniosku Kancelarii Prezesa Rady Ministrów o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji GIODO podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.
Decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] sierpnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła niezgodność z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawa materialnego polegającą na:
1. naruszeniu art. 7 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ocenę zebranych materiałów w sprawie w sposób przekraczający zasadę swobodnej oceny dowodów oraz brak wyjaśnienia motywów przyjęcia, iż ujawnienie imion i nazwisk osób zajmujących kierownicze stanowiska było nieadekwatne do celu przetwarzania danych oraz przyjęcia, że protokół dotyczył innych osób niż pełniące funkcje publiczne;
2. naruszeniu przepisów art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych poprzez uznanie, iż publikacja imion i nazwisk osób zajmujących kierownicze stanowiska była zbędna do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego oraz nieadekwatna w stosunku do celów, w jakich są przetwarzane;
3. pominięciu w swoim rozstrzygnięciu art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawiającego regułę, iż osobom pełniącym funkcje publiczne przysługuje mniejszy zakres ochrony danych osobowych niż innym podmiotom.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę uznając, że opisane powyżej decyzje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wydane zostały z naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1182 ze zm., zwanej dalej u.o.d.o.), w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.), co miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu I instancji, z decyzji tych nie wynika w istocie, dlaczego udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, w wystąpieniu pokontrolnym, imion i nazwisk osób zajmujących kierownicze stanowiska w Agencji będącej państwową osobą prawną, nad którą nadzór sprawuje minister właściwy do spraw rozwoju wsi, a w zakresie gospodarki finansowej – minister właściwy do spraw finansów publicznych, było nieadekwatne do celu przetwarzania. Biorąc pod uwagę, że GIODO działaniem swoim objął badanie zgodności z prawem przetwarzania danych osobowych ujętych w dokumencie urzędowym podlegającym ustawowemu obowiązkowi udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej, dokonując oceny zgodności przetwarzania danych osobowych z przepisami u.o.d.o., organ ochrony danych osobowych nie mógł pominąć przepisów u.d.i.p, w tym art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 8 ust. 3. W ocenie Sądu I instancji, na gruncie powołanych przepisów, brak było podstaw do stwierdzenia, że udostępnienie w BIP imion i nazwisk osób, o których mowa w decyzji GIODO z dnia [...] października 2014 r., nie było adekwatne do celu przetwarzania danych, tj. realizacji ustawowego obowiązku udostępnienia w BIP informacji publicznej w postaci wystąpienia pokontrolnego. Dane, których usunięcie z BIP GIODO nakazał, dotyczą osób pełniących funkcje publiczne lub osób, które te funkcje publiczne w kontrolowanej jednostce pełniły. Z wystąpienia pokontrolnego wynika, że są to imiona i nazwiska Prezesów i Z-ców Prezesa ARiMR, dyrektorów i z-ców dyrektorów oddziałów regionalnych, dyrektorów departamentów, naczelników, radców prawnych w Biurze Prezesa, dyrektorów Biura. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest funkcjonariusz publiczny. Zgodnie z art. 115 § 13 k.k., funkcjonariuszem publicznym jest m.in. osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych (pkt 4), osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe (pkt 5), osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej (pkt 6). W świetle powyższego, stwierdzenie GIODO, że pozostawienie w Biuletynie Informacji Publicznej w wystąpieniu pokontrolnym imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne jest zbędne dla wypełnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej, Sąd I instancji uznał za niezrozumiałe.
Odnosząc się do twierdzenia organu, że ujawnienie w BIP imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne może prowadzić do naruszenia prawa do prywatności, Sąd I instancji wskazał, iż dane osobowe osób pełniących funkcje publiczne z natury swej korzystają z ograniczonej ochrony, a prawo dostępu do nich wyprowadzić można bezpośrednio z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Informacja publiczna dotycząca imienia, nazwiska, pełnionej funkcji, czy też innych danych określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej (w tym kompetencji, sposobu powołania na stanowisko) lub nawet informacji w niej niewymienionych, a ściśle związanych z pełnioną aktualnie lub w przeszłości funkcją publiczną, nie narusza prawa do prywatności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, imię i nazwisko osoby publicznej – a tych danych dotyczył nakaz usunięcia z BIP – stanowią informacje związane z działalnością publiczną i funkcjonowaniem państwowej osoby prawnej. GIODO nie wykazał, że imię i nazwisko osoby publicznej ujawnione w wystąpieniu pokontrolnym udostępnionym w BIP narusza prywatność osób, których dotyczy treść nakazu określona w decyzji z dnia [...] października 2014 r. Dane, których usunięcie z BIP organ nakazał są informacjami ściśle związanymi z funkcjonowaniem instytucji publicznej. Kształtują one pogląd o sposobie funkcjonowania ARiMR. GIODO nie wykazał też, że ujawnienie imienia i nazwiska osób pełniących funkcje publiczne narusza prawo do prywatności innych osób. Okoliczność, że imiona i nazwiska osób pełniących funkcje publiczne zawarte w wystąpieniu pokontrolnym w zestawieniu z innymi informacjami zawartymi w tym wystąpieniu pozwalają pośrednio ustalić dane osobowe zatrudnionych w ARiMR członków rodziny osób pełniących funkcje publiczne nie stanowi podstawy do usunięcia z BIP (z treści wystąpienia pokontrolnego) imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne. Usunięcia tych danych dotyczył zaś nakaz określony decyzją z dnia 9 października 2014 r.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), uchylił decyzje GIODO wydane w tej sprawie.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły dwa podmioty: Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych oraz Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Generalny Inspektor zaskarżył wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że GIODO nie wykazał, że imię i nazwisko osoby publicznej ujawnione w wystąpieniu pokontrolnym udostępnionym w BIP narusza prywatność osób, których dotyczy treść nakazu określona w decyzji z dnia [...] października 2014 r. lub też prawo do prywatności innych osób, podczas gdy z akt sprawy, tj. treści uzasadnienia ww. decyzji, jednoznacznie wynika, że GIODO wykazał zasadność naruszenia prywatności tych osób, co doprowadziło do uchylenia decyzji Generalnego Inspektora z dnia [...] sierpnia 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 9 października 2014 r.;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.d.o. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że ujawnienie w wystąpieniu pokontrolnym opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne pozwalające na ustalenie tożsamości innych osób (członków rodzin) niebędących osobami pełniącymi funkcje publiczne jest adekwatne do celu przetwarzania tych danych (upublicznienie w BIP) i nie narusza prawa do prywatności osób niepełniących funkcji publicznych.
Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżyła wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu Agencja zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy,tj.: 1) art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.d.o. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na niewłaściwym zastosowaniu wskutek bezpodstawnego uznania, że udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej, w wystąpieniu pokontrolnym imion i nazwisk osób zajmujących kierownicze stanowiska w Agencji było nieadekwatne do celu przetwarzania;
2) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne polegające na tym, że dla ustalenia tego pojęcia należy odwołać się do art. 115 § 13 kodeksu karnego, na skutek czego Sąd dokonał błędnego ustalenia katalogu osób pełniących funkcje publiczne w Agencji, podczas gdy definicja osoby pełniącej funkcje publiczne na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ma inne znaczenie niż w art. 115 § 13 kodeksu karnego;
3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że GIODO nie wykazał, że imię i nazwisko osoby publicznej ujawnione w wystąpieniu pokontrolnym udostępnionym w BIP narusza prywatność osób, których dotyczy treść nakazu określona w decyzji z dnia [...] października 2014 r.
W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2017 r. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności badaniu poddać należało zarzut natury procesowej, który podniesiono wyłącznie w kasacji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie mógł jednak skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku. Wskazany w nim przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. wbrew autorowi kasacji nie służy kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się strona skarżąca kasacyjnie. Z przepisu tego wynika jedynie nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Uregulowania wynikające z art. 133 § 1 P.p.s.a. mogłoby stanowić podstawę kasacyjną, wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. tylko wówczas gdyby orzeczenie sądu oparto na ustaleniach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a takiego zarzutu kasacja nie zawiera.
Odnosząc się z kolei do zarzutów natury materialnej, wskazanych w obydwu kasacjach zaznaczyć należało, że istota sporu sprowadzała się do kwestii, czy udostępnienie przez Kancelarię Prezesa Rady Ministrów w BIP imion i nazwisk osób, o których mowa w decyzji GIODO z dnia [...] października 2014 r. było adekwatne do celu przetwarzania danych, tj. realizacji obowiązku publikacji wystąpienia pokontrolnego z dnia 26 lipca 2013 r. przewidzianego w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. Badanie zgodności z prawem udostępnienia w tej sprawie danych osobowych, ma ścisły związek z innym konstytucyjnym prawem, tj. prawem do informacji (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), dlatego też na omawiany problem należy spojrzeć zarówno przez pryzmat ustawy o ochronie danych osobowych, jak i przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Okolicznością niesporną pozostaje, iż treść przedmiotowego wystąpienia pokontrolnego stanowi informację publiczną, która zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 u.d.i.p. podlega udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej organu. W świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Realizację konstytucyjnego ograniczenia prawa do informacji w zakresie ochrony prawa do prywatności stanowi m.in. art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia, z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". Niewątpliwie jest nią funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 K.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Na podstawie tej ustawy osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Funkcję publiczną pełnią także osoby, które wykonują powierzone zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze indywidualnym lub ogólnospołecznym. Na podstawie ustawy osobą pełniącą funkcje publiczne będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej ma bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku osób niepełniących funkcji publicznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ARiMR powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK A z 2006 r., nr 3, poz. 30), w którym potwierdzono konstytucyjność regulacji art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że art. 61 ust. 3 Konstytucji nie może być rozumiany jako zawierający kategoryczny zakaz jakiejkolwiek ingerencji w sferę prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Kłóciłoby się to z przyjętym dość powszechnie sensem prawa do informacji i z racjonalnością założeń, rozwiązań na szczeblu konstytucyjnym. Przepis art. 61 Konstytucji, ze względu na treść gwarantowanego prawa, jego naturę i zakres, tworzy wyłom w sferze prawa do prywatności chronionego w art. 47 Konstytucji. Przedmiotem ingerencji dopuszczalnej na tle art. 61 ust. 3 Konstytucji jest prawo zawierające w sobie komponent w postaci prywatności osób pełniących funkcje publiczne i w takiej postaci istnieje ono na tle art. 61 ust.1 Konstytucji. Trybunał powiedział też, że art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., przez dopuszczenie dostępności – w pewnym zakresie - informacji o życiu prywatnym osób pełniących funkcje publiczne, czerpie podstawę i moc bezpośrednio z samej normy konstytucyjnej, przy czym są to informacje, które nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie, mające znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz osób pełniących funkcje publiczne. W wyroku tym Trybunał dokonał też wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne stwierdzając, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
W analizowanym przypadku nie może być wątpliwości, że Prezesi, Zastępcy Prezesa ARiMR, dyrektorzy i z-cy dyrektorów oddziałów regionalnych, dyrektorzy departamentów, naczelnicy, radcowie prawni w Biurze Prezesa, dyrektorzy Biura są osobami pełniącymi funkcje publiczne, w znaczeniu wynikającym z analizy pełnej treści wzmiankowanego wyroku Trybunału. Należą oni do grona osób zarządzających (pełniących określone funkcje kierownicze lub ich zastępców) i bez względu na to, czy osoby te są upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych (aktów o charakterze zewnętrznym), czy tylko wewnętrznym (względnie opiniodawczym), to ze względu na ich umiejscowienie w strukturze organizacyjnej Agencji, niewątpliwie kształtują sprawy publiczne i mają znaczny wpływ na sytuację prawną innych osób. Tym samym wadliwe jest stanowisko autora skargi kasacyjnej ARiMR, że przywołanie przez Sąd I instancji przepisu art. 115 § 13 K.k. spowodowało wadliwe zakwalifikowanie osób wymienionych w decyzji GIODO z dnia [...] października 2014 r. do kategorii osób pełniących funkcje publiczne. Jak już wyżej wskazano, na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie to należy rozumieć znacznie szerzej, jednak w jego zakresie bez wątpienia mieści się funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 K.k.
Przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza jednak jeszcze, że informacja publiczna udostępniana jest z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, związek taki w niniejszej sprawie istnieje. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, celem kontroli przeprowadzonej w ARiMR było m.in.: ustalenie skali zatrudnienia członków rodzin pracowników w Agencji i innych osób im bliskich (liczby pracowników, którzy posiadają lub posiadali w okresie objętym kontrolą w Agencji osoby bliskie w tym członków rodziny), ustalenie mechanizmów zapobiegających faworyzowaniu członków rodzin, krewnych i znajomych i innych osób bliskich przy ich zatrudnianiu, awansowaniu i nagradzaniu oraz ocenę skuteczności tych mechanizmów, weryfikację prawidłowości zatrudnienia osób wskazanych w sygnałach o nieprawidłowościach i innych pracowników Agencji, których osoby bliskie pracowały lub pracują w Agencji oraz sprawdzenie ścieżek ich kariery (awanse, wynagrodzenia, nagrody), jak też m.in. występowanie podległości służbowej między osobami, które wskazały, że w Agencji pracują lub pracowali członkowie ich rodzin lub inne osoby bliskie. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wyniki tej kontroli, w tym ujawnione dane osobowe pracowników wysokiego szczebla Agencji i ich powiązania rodzinne z pracownikami zatrudnionymi w tej instytucji, dotyczyły funkcjonowania tej jednostki i miały znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej działania. W tym przypadku sfera prywatności osób wymienionych w zaskarżonej decyzji GIODO bez wątpienia powiązana była z wykonywaniem przez nie funkcji publicznych w Agencji. W tym też kontekście imiona i nazwiska osób zatrudnionymi na kierowniczych stanowiskach (których krewni/powinowaci są lub byli zatrudnieni w Agencji) zostały umieszczone w protokole pokontrolnym. Pozwala to przyjąć, że również przesłanka związku informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną z pełnieniem tej funkcji, została w niniejszej sprawie spełniona. Osoby te nie mogą oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, zachowają prawo do prywatności, w sytuacji gdy dane te mają związek z funkcjonowaniem państwowej osoby prawnej. W tym przypadku ich ujawnienie w wystąpieniu pokontrolnym udostępnionym w BIP pozostaje adekwatne do celu przetwarzania danych, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 3 u.o.d.o., tj. realizacji ustawowego obowiązku publikacji wystąpienia pokontrolnego z dnia 26 lipca 2013 r. i nie narusza innych gwarancji ochronnych, które w tej sprawie doznają ograniczeń na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Sąd I instancji trafnie również zauważył, że okoliczność, iż imiona i nazwiska osób pełniących funkcje publiczne zawarte w wystąpieniu pokontrolnym w zestawieniu z innymi informacjami zawartymi w tym wystąpieniu pozwalają pośrednio ustalić dane osobowe zatrudnionych w ARiMR członków rodziny osób pełniących funkcje publiczne nie stanowi podstawy do usunięcia z BIP (z treści wystąpienia pokontrolnego) imion i nazwisk osób pełniących funkcje publiczne. Takie działanie spowodowałoby bowiem nieuzasadnione ograniczenie prawa do informacji publicznej i byłoby sprzeczne z celem u.d.i.p. oraz jej podstawowymi zasadami, w tym z art. 5 ust. 2, a także z art. 61 Konstytucji RP. Ochrona prywatności osób trzecich nie może w tym przypadku uzasadniać usunięcia danych osobowych osób pełniących funkcje publiczne, co nie oznacza, że w tym celu organ ochrony danych, nie może zastosować odpowiednich środków prawnych w odniesieniu do innych danych, które pośrednio identyfikują członków rodziny osoby pełniącej funkcję publiczną, a których ujawnienie nie jest ograniczone dyspozycją art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jak również w sposób zasadniczy nie wpłynie na czytelność omawianej informacji publicznej, a w konsekwencji nie pozbawi działań Kancelarii PRM przymiotu transparentności.
Biorąc pod uwagę, że żaden z zarzutów obu skarg kasacyjnych nie okazał się skuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o ich oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.
-----------------------
13