I OSK 2009/19

I OSK 2009/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 997/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-04
I OSK 997/18 - Wyrok NSA z 2019-12-04
II SA/Ol 801/17 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2017-12-12
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 54a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2017 poz 718
art. 10 ust. 4
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 997/18 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., I SA/Wa 997/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Powyższy wyrok zapadał w następstwie ustalenia, iż Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich ww. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. umorzyła postępowanie z wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tejże Komisji z dnia [...] września 2017 r. uchylającą w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] i odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Jako podstawę prawną decyzji Komisja przywołała art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 i art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U.2017.718 ze zm.), dalej jako "ustawa", oraz art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018.431), dalej jako "ustawa zmieniająca".
W skardze na ww. decyzję J. P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 7 ustawy zmieniającej przez uznanie, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji należy uznać obecnie za bezprzedmiotowy, albowiem zaskarżona decyzja Komisji z dnia [...] września 2017 r. jest ostateczna, w sytuacji gdy:
a) Komisja uwzględniła ww. wniosek i rozpatrzyła ponownie sprawę w toku rozprawy odwoławczej w dniu [...] listopada 2017 r., a w konsekwencji postępowanie wszczęte z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało zakończone, co prowadzi do wniosku, że decyzja o jego umorzeniu została wydana w sposób bezpodstawny,
b) przepis intertemporalny nie miał zastosowania w sprawie niniejszej, albowiem zarządzając zamknięcie rozprawy, Przewodniczący Komisji stwierdził, że sprawa została już wyjaśniona, co implikowało wydanie orzeczenia i uniemożliwiało uznanie, iż toczyło się postępowanie, zważywszy na fakt, że Komisja nie prowadziła postępowania po zamknięciu rozprawy;
2. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a. przez umorzenie postępowania w oparciu o przepisy ustawy po prawie 4 miesiącach od rozprawy odwoławczej, która odbyła się w dniu [...] listopada 2017 r. oraz po wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na dzień [...] lutego 2018 r., co determinuje stwierdzenie, iż Komisja celowo zwlekała z wydaniem decyzji odwoławczej, unikając w sposób oczywisty konfrontacji z zarzutami stawianymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy aż do wejścia w życie przepisów ustawy zmieniającej, na podstawie których uznała decyzję z dnia [...] września 2017 r. za ostateczną;
3. art. 127 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wydania decyzji odwoławczej dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w rozsądnym i adekwatnym terminie, w sytuacji gdy we wrześniu 2017 r. po wydaniu decyzji I instancji Komisja wykonywała jeszcze szereg czynności w postępowaniu wyjaśniającym;
4. art. 78 § 1 i 2 k.p.a. przez niewydanie decyzji procesowej w przedmiocie oddalenia bądź uwzględnienia wniosków dowodowych strony, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ administracyjny, nie przeprowadzając dowodu z przesłuchania świadków J. M., G. J. , A. N. i H. G.;
5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 679 k.p.c., art. 366 k.p.c. art. 365 § 1 k.p.c. i w zw. z art. 13 § 2 k.p.a. przez wskazanie, że spadek po S. W., C. W., E. W., F. Ł. i N. z domu W., L. ([...]) W., W.E. z domu W., D. W., M. W., M.W., A. ([...]) W., J. Ł. W. oraz R. W. nabył w całości spadkobierca ustawowy, tj. Skarb Państwa-Prezydent [...], co stanowi naruszenie powagi rzeczy osadzonej, albowiem prawomocnym, dotąd niewzruszonym orzeczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia z dnia 12 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI Ns 117/10, jako jedyny spadkobierca został powołany A.W.;
6. art. 94 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpoznania wniosku strony o zmianę terminu, ewentualnie odroczenie rozprawy, zaplanowanej na dzień [...] sierpnia 2017 r., na dzień począwszy od [...] września 2017 r.;
7. art. 80, art. 7, art. 77 w zw. z art. art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną i fragmentaryczną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności np. uznanie, iż decyzja z dnia [...] października 2013 r. nr [...] zapadła z naruszeniem art. 155 k.p.a., wadliwe przyjęcie, iż w gestii Prezydenta [...] pozostawało zweryfikowanie kwestii następstwa prawnego po pierwotnych właścicielach nieruchomości położonej przy ul. P. [...], podczas gdy legitymacja do dziedziczenia spadku przez A. W. została stwierdzona prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia, które do dnia dzisiejszego nie zostało wzruszone;
8. art. 24 § 3 k.p.a. w zw. § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie regulaminu działania komisji poprzez:
a) uchybienie rzetelnemu i sumiennemu wykonywaniu obowiązków przez organ administracji publicznej, jednoznaczne wypowiadanie się członków Komisji w tym Przewodniczącego Komisji co do wiarygodności świadków i dowodów przed wydaniem decyzji, jak również komentowanie na bieżąco wartości dowodów za pomocą mediów społecznościowych,
b) pozbawienie skarżącego rzeczywistego udziału w postępowaniu, (...),
d) niejasne, nie poddające się kontroli kryterium wyboru świadków,
e) określanie osób uczestniczących w procesach jako "mafii", w sytuacji gdy skarżącemu nigdy nie zostały postawione zarzuty działania w zorganizowanej grupie przestępczej,
f) selekcjonowanie materiału dowodowego w sposób wyłącznie odpowiadający tezom członków Komisji w całkowitym pominięciu dowodów kwestionujących ustalenia bądź sprzecznych z nimi,
g) jawną i powszechnie znaną stronniczość Komisji, w szczególności Przewodniczącego,
9. art. 29 pkt. 2 ustawy przez jego zastosowanie i uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej i orzeczenie co do istoty sprawy, w przypadku gdy na zasadzie art. 29 pkt. 3 ustawy sprawa powinna być przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a mianowicie kwestia wzruszenia prawomocnego orzeczenia spadkowego i ustalenia następców prawnych po S.W. i innych ma niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, co wykluczało obiektywnie orzeczenie Komisji co do istoty sprawy w myśl ustawy, z uwagi na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych;
10. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, iż w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ i uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, orzekł o jej oddaleniu.
W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z obowiązującą w dacie wydawania zaskarżonej decyzji treścią art. 10 ust. 4 ustawy, decyzje komisji oraz postanowienia są ostateczne (z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3 ustawy). Jakkolwiek zatem postępowanie z wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wszczęte pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów ustawy, które dopuszczały dwuinstancyjny tok postępowania prowadzonego przez Komisję, to jednak wg jednoznacznego brzmienia art. 7 ustawy zmieniającej – do postępowań toczących się przed komisją wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji (14 marca 2018 r.) stosuje się przepisy w nowym brzmieniu. Wobec tego postępowanie przed Komisją, zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] września 2017 r., wskutek zmiany przepisów ustawy mających miejsce w toku tego postępowania stało się bezprzedmiotowe, a decyzja Komisji z dnia [...] września 2017 r. nr [...] od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. od 14 marca 2018 r. jest ostateczna i podlega osobnemu zaskarżeniu.
Sąd I instancji podał dalej, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie naruszył prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Błędne było powołanie się na art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, skoro wg k.p.a. podstawę do umorzenia postępowania "odwoławczego" stanowi art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Powyższe pozostaje jednak bez znaczenia dla wyniku kontrolowanej sprawy. Umorzenie postępowania zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i jako rozstrzygnięcie procesowe jest odstępstwem od podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę, co do istoty. Oczywiste jest przy tym, że ani art. 105 § 1 k.p.a., ani art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepisy te mają bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa (materialnego bądź procesowego) i ustalonego stanu faktycznego organ administracji nie ma podstaw do orzekania. W piśmiennictwie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania dzieli się na podmiotowe i przedmiotowe. Z przyczyn przedmiotowych postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego. Podmiotowa bezprzedmiotowość postępowania ma zaś miejsce wówczas gdy podmiot inicjujący postępowanie utracił zdolność do czynności prawnych bądź np. zmarł w toku postępowania a sprawa dotyczyła jego prawa o charakterze stricte osobistym. W kontrolowanej sprawie wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony pod rządem przepisów go dopuszczających. Ponowne postępowanie prowadzone przez Komisję miało swoje podstawy, które odpadły w związku z wejściem w życie art. 1 pkt. 7c ustawy zmieniającej. Wystąpiła w sprawie tzw. następcza bezprzedmiotowość postępowania o charakterze przedmiotowym, tj. niedopuszczalność postępowania "odwoławczego", która zaistniała w toku postępowania wskutek zmiany przepisów ustawy. (por. też art. 15 k.p.a., art. 52 § 3 p.p.s.a. czy art. 78 zdanie drugie Konstytucji RP). Dla oceny skutku tej zmiany bez znaczenia pozostaje, że organ procedował po zakończeniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2017 r., jak również, że przeprowadził rozprawę administracyjną w celu rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; a także w jakiej to było dacie. Istotne jest natomiast, że w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej nie zapadła decyzja komisji rozpoznająca wniosek skarżącego złożony w trybie art. 36 ustawy, uchylonego następnie ustawą zmieniającą; a po tej dacie merytoryczna decyzja w tym zakresie była niedopuszczalna.
Sąd I instancji uznał nadto, że zarzuty skargi, gdy chodzi o zaskarżoną decyzję, zostały sformułowane w jej punktach od 1 do 3. Pozostałe zarzuty dotyczą decyzji pierwszo-instancyjnej Komisji, której legalności w niniejszym postępowaniu Sąd nie badał. Bezprzedmiotowe stało się zatem odnoszenie do ich treści. Również kwestia zarzutów co do przewlekłego procedowania Komisji pozostaje bezprzedmiotowa w niniejszej sprawie. Kontrola sprawności postępowania odbywa się bowiem w trybie i na zasadach wynikających z art. 3 § 2 pkt. 9 i art. 54 p.p.s.a. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jak również naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
I. art. 54a p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy w zw. z art. 7 ustawy zmieniającej przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie w związku ze zmianą przepisów ustawy nastąpił ten skutek, że decyzja pierwszoinstancyjna stała się ostateczna i stronie przysługiwała od niej ewentualnie skarga do sądu administracyjnego w ustawowym terminie, podczas gdy:
a) organ administracyjny wydający decyzję umarzającą postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy sam wskazał w pouczeniu, iż wniosek ten zostanie przekazany według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a., co jednoznacznie sugerowało, iż w związku ze zmianą przepisów ustawy, wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesione przed wejściem w życie ww. zmiany traktowane będą jako skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zgodnie z treścią powołanego w ww. pouczeniu art. 54 § 2 p.p.s,a. mówiącego o przekazaniu skarg do właściwego sądu);
b) przyjęcie, że wskutek zmian przepisów ustawy, decyzja, co do której został już wniesiony wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy w terminie przewidzianym dla wniesienia skargi na decyzję liczonym od dnia, w którym w związku ze zmianą przepisów decyzja stała się ostateczna, rodziłoby wątpliwości co do konsekwencji tego faktu dla ewentualnych skarg wniesionych przez pozostałe strony postępowania w sytuacji, w której skargi takie zgodnie z treścią art. 54a p.p.s.a. również zostały w momencie ich wniesienia potraktowane jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy;
II. art. 7 ustawy zmieniającej przez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem przedmiotowej decyzji należało uznać za bezprzedmiotowy, albowiem zaskarżona decyzja Komisji z dnia [...] września 2017 r. jest ostateczna, w sytuacji gdy:
a) Komisja uwzględniła przedmiotowy wniosek i rozpatrzyła ponownie sprawę w toku rozprawy odwoławczej w dniu [...] listopada 2017 r., a w konsekwencji postępowanie wszczęte z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało zakończone, co prowadzi do wniosku, że decyzja o jego umorzeniu została wydana w sposób bezpodstawny,
b) przepis intertemporalny nie miał zastosowania w sprawie niniejszej, albowiem zarządzając zamknięcie rozprawy Przewodniczący Komisji stwierdził, że sprawa została już wyjaśniona, co implikowało wydanie orzeczenia i uniemożliwiało uznanie, iż toczyło się postępowanie, zważywszy na fakt, że Komisja nie prowadziła postępowania po zamknięciu rozprawy,
III. art. 151 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik postępowania polegające na oddaleniu skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ze względu na fakt naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.
1) art. 8 § 1 w zw. z art. 12 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. przez umorzenie postępowania w oparciu o przepisy znowelizowanej ustawy po prawie 4 miesiącach od rozprawy odwoławczej, która odbyła się [...] listopada 2017 r. oraz po wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy w dniu 28 lutego 2018 r., co determinuje stwierdzenie, iż Komisja celowo zwlekała z wydaniem decyzji odwoławczej unikając w sposób oczywisty konfrontacji z zarzutami stawianymi we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy aż do wejścia w życie przepisów, na podstawie których uznała decyzję z dnia [...] września 2017 r. za ostateczną, które to stwierdzenie wzmacnia fakt, iż w równolegle toczącym się postępowaniu dotyczącym najbardziej medialnej nieruchomości położonej przy ul. C. [...] w W. (sygn. akt [...]), Komisja rozpoznając cztery wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy, potrzebowała zaledwie 44 dni na wydanie decyzji odwoławczej, a zatem brak było faktycznych powodów, poza ww. niewydania przez Komisję decyzji odwoławczej dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. P. [...];
2) art. 127 § 3 k.p.a. przez zaniechanie wydania decyzji odwoławczej dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. P. [...] w rozsądnym i adekwatnym terminie, w sytuacji gdy:
a) w dniu [...] września 2017 r. pracownik Ministerstwa Sprawiedliwości zwrócił się do Konsulatu Generalnego RP w M. z wnioskiem o pomoc w ustaleniu daty nabycia obywatelstwa brytyjskiego przez J. W., z adnotacją potraktowania sprawy jako pilnej,
b) w dniu [...] września 2017 r. włączono do akt dokumentację dotyczącą J. W. znajdującą się w zasobach internetowych Archiwów Państwowych I.,
c) w dniu [...] września 2017 r. pracownik Ministerstwa Sprawiedliwości zwrócił się do Konsulatu Generalnego RP w M. z wnioskiem o pomoc w ustaleniu daty zamieszkania J. W. w W., z adnotacją potraktowania sprawy jako pilnej,
d) w dniu [...] września 2017 r., w odpowiedzi na pismo z dnia [...] września 2017 r., z Archiwum Państwowego wpłynęły do Komisji uwierzytelnione kopie akt sprawy o uznanie za zmarłego A. W. i innych,
e) w dniu [...] września 2017 r. do Komisji wpłynęły dwa pisma od Prezesa Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z załącznikami,
f) w dniu [...] września 2017 r., w odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r., z Instytutu Pamięci Narodowej wpłynęły do Komisji informacje i dokumentacja dotycząca A. W. oraz J. W.,
co skutkuje uznaniem, iż Komisja, dostrzegając braki w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, po zamknięciu rozprawy i wydaniu decyzji administracyjnej w dniu [...] września 2017 r., dokonywała czynności dowodowe, przez m.in. zwracanie się do Konsulatu Generalnego RP w M. z prośbą o informacje dotyczące J. W., co w konsekwencji uzasadnia pogląd, iż decyzja z dnia [...] września 2017 r. zapadła w oparciu o niepełny materiał dowodowy, albowiem dokumentacja pozyskana – na wniosek Komisji – z instytucji publicznych i organów państwowych, mająca zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia, została zaliczona w poczet materiału dowodowego po wydaniu decyzji administracyjnej, przy czym Komisja, żądając informacji i dokumentacji niezbędnej dla poczynienia ustaleń faktycznych w sprawie, wydała decyzję merytoryczną nie oczekując na odpowiedź z ww. instytucji, co potwierdza tezę o słuszności złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i bezzasadności decyzji o umorzeniu postępowania;
IV. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na oddaleniu skargi z dnia [...] kwietnia 2018 r. bez rozpoznania wszystkich zarzutów, w tym w szczególności zarzutów naruszenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję następujących przepisów prawa materialnego:
1) art. 78 § 1 i 2 k.p.a. przez niewydanie decyzji procesowej w przedmiocie oddalenia bądź uwzględnienia wniosków dowodowych strony, a w konsekwencji uniemożliwienie stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ administracyjny, nie przeprowadzając dowodu z przesłuchania świadków: J.M., G. J., A. N. i H. G.;
2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 679, art. 366, art. 365 § 1 i art. 13 § 2 k.p.c. przez wskazanie, że spadek po S.W., C. W., E. W., F. Ł.i N. z domu W., L. ([...]) W.W. E. z domu W., D. W., M. W., M.W., A.( [...]) W., J. Ł. W. oraz R. W. nabył w całości spadkobierca ustawowy, tj. Skarb Państwa-Prezydent [...], co stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, albowiem prawomocnym, dotąd niewzruszonym orzeczeniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI Ns 117/10, jako jedyny spadkobierca został powołany A.W.;
3) art. 94 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpoznania wniosku strony o zmianę terminu, ewentualnie odroczenie rozprawy zaplanowanej na dzień [...] sierpnia 2017 r., na dzień począwszy od [...] września 2017 r., pozbawiając skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności zadawania pytań świadkom i składania oświadczeń, przysługującego mu jako stronie;
4) art. 80, art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolną i fragmentaryczną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności:
a) całkowity brak rozważenia stanowiska strony w sprawie, z zaniechaniem podjęcia argumentacji w zakresie odmowy przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków, o które wnosiła strona w piśmie z dnia [...] września 2017 r.,
b) sprzeczne i całkowicie nielogiczne stwierdzenie, iż roszczenie J. W. (oraz jego spadkobierców) wygasło względem Państwa Polskiego z uwagi na uzyskanie przez niego obywatelstwa W., a w konsekwencji objęcia go układem indemnizacyjnym, podczas gdy w treści opinii [...] J. B., powoływanej również w treści decyzji Komisji, wskazano wprost, iż przekazane na mocy układów sumy ryczałtowe przeznaczone były na zaspokojenie roszczeń osób fizycznych, które posiadały obywatelstwo danego państwa zarówno w dniu wejścia w życie przepisów polskich (na mocy których dokonano nacjonalizacji lub wywłaszczenia) jak i w dniu podpisania danego układu, przez co w sposób niepodważalny J. W. ani jego następcy prawni nigdy nie byli objęci jakimkolwiek układem indemnizacyjnym, albowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika wprost, iż w chwili wydania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy J.W. był wyłącznie polskim obywatelem,
c) niezasadne przyjęcie, jakoby spadek po S.W., C. W., E.W., F. Ł. i N. z domu W., L. ([...]) W., W. E. z domu W., D.W., M.W., M. W., A. ([...]) W., J. Ł.W. oraz R. W. nabył w całości spadkobierca ustawowy, tj. Skarb Państwa-Prezydent [...] jako spadek bezdziedziczny lub wakujący, pomimo że:
- J. W. na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 1945 r., sygn. akt nr I Co 107/45, wydanego na podstawie art. 18 i 26 "dekretu o majątkach opuszczonych i porzuconych", w dniu [...] maja 1945 r. został wprowadzony w posiadanie nieruchomości położonej w W. przy ul. P. [...],
- Gmina [...] nie wystąpiła o wprowadzenie siebie w posiadanie, stosownie do art. 770 Kodeksu Napoleona,
- nieprawidłowe przyjęcie spadku przez Gminę [...] uniemożliwia uznanie spadku za bezdziedziczny,
- brak sporządzenia inwentarza lub brak oświadczenia o przyjęciu spadku nie oznacza utraty praw do spadku w myśl przepisów Kodeksu Napoleona, zaliczanych do kategorii spadkobierców prawych,
- przedmiotowego spadku nie uznano za wakujący mocą jakiekolwiek orzeczenia sądu ani nie ustanowiono dlań kuratora przed datą upływu okresu ustawowego,
d) wadliwe przyjęcie, iż w gestii Prezydenta [...] pozostawało zweryfikowanie kwestii następstwa prawnego po pierwotnych właścicielach nieruchomości położonej przy ul. P.[...], podczas gdy legitymacja do dziedziczenia spadku przez A. W. została stwierdzona prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI NS 117/10, które do dnia dzisiejszego nie zostało wzruszone,
e) wyrażanie hipotetycznych stwierdzeń, opieranych wyłącznie o oświadczenia i domysły stron zainteresowanych wynikiem postępowania, poddających w wątpliwość nie tylko nabycie spadku przez A. W. ale także jego tożsamość jako potomka J. W. bez jakiegokolwiek poparcia w materiale dowodowym oraz bez wskazania kogokolwiek, kto, oprócz A. W., mógłby być wskazany jako następca prawny J. W.,
f) bezpodstawną konstatację, iż przeniesienie roszczeń do nieruchomości warszawskiej było rażąco sprzeczne z interesem społecznym, z uwagi na rzekome nabycie przez J. P. i R. N. od A. W. spadku po przedwojennych właścicielach nieruchomości za cenę 4.000.000 zł, które – zdaniem Komisji – nastąpiło z naruszeniem "interesu społecznego", nie wskazując podstawy prawnej naruszenia interesu społecznego, nie eksplikując, w jaki sposób został on naruszony oraz nie czyniąc jakiejkolwiek argumentacji w zakresie swobody umów, w ramach której strony w sposób swobodny ukształtowały łączący ich stosunek prawny, jak również w sytuacji gdy umowa została zawarta po wydaniu decyzji reprywatyzacyjnej dotyczącej nieruchomości położonej przy ul. P. [...],
g) przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków w równoległych postępowaniach prowadzonych przez Komisję wg nieokreślonego klucza, bez możliwości zapoznania się z uzasadnieniem decyzji procesowej o przesłuchaniu w toku rozprawy wyłącznie lokatorów kamienicy położonej przy ul. P. [...], co wyłącza możliwość zapoznania się z kierunkiem i celem postępowania dowodowego, które nie wyjaśniło wielu istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii,
h) odstąpienie od przesłuchania A. W. wezwanego na rozprawę w charakterze strony, bez wydania w tym przedmiocie decyzji procesowej, pomimo że wyraził on gotowość stawienia się przed Komisją, a jego zeznania mają niewątpliwie istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie legitymacji do dziedziczenia nieruchomości położonej przy ul. P. [...], które było w toku rozprawy podważane bez konfrontacji ze stanowiskiem samego następcy prawnego,
5) art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z § 3 zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie regulaminu działania Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, przez:
a) uchybienie rzetelnemu i sumiennemu wykonywaniu obowiązków przez organ administracji publicznej, jednoznaczne wypowiadanie się członków Komisji w tym Przewodniczącego Komisji co do wiarygodności świadków i dowodów przed wydaniem decyzji, jak również komentowanie na bieżąco wartości dowodów za pomocą mediów społecznościowych,
b) pozbawienie skarżącego rzeczywistego udziału w postępowaniu poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku o zmianę terminu rozprawy z uwagi na potrzebę aktywnego w niej udziału,
c) odmowę przeprowadzenia jakiejkolwiek czynności dowodowej wnioskowanej przez stronę,
d) niejasne, niepoddające się kontroli kryterium wyboru świadków w sytuacji, gdy okoliczności, na które zeznawali wezwani świadkowie, w istocie obejmowały zdarzenia zaistniałe, co siłą rzeczy nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji,
e) określania osób uczestniczących w procesach jako "mafii", w sytuacji gdy skarżącemu nigdy nie zostały postawione zarzuty działania w zorganizowanej grupie przestępczej,
f) selekcjonowanie materiału dowodowego w sposób wyłącznie odpowiadający tezom członków Komisji w całkowitym pominięciu dowodów kwestionujących ustalenia bądź sprzecznych z nimi,
g) jawną i powszechnie znaną stronniczość organu administracji, w szczególności przewodniczącego Komisji P. J., który przystąpił do procedowania w przedmiocie decyzji reprywatyzacyjnej dotyczącej nieruchomości przy ul. P. [...] z góry założoną tezą, czego dowodem są jego wypowiedzi medialne na długo przed faktycznym zapoznaniem się z materiałem dowodowym w sprawie (...), co w efekcie końcowym nie doprowadziło do obiektywnie uzasadnionej decyzji administracyjnej, przy czym w postępowaniu przed Komisją brak jakichkolwiek dowodów na twierdzenia Przewodniczącego Komisji, aczkolwiek prima facie podyktowane było to osobistym nastawieniem organu administracji w osobie Przewodniczącego, czego przykładem jest przeprowadzenie cząstkowego postępowania dowodowego i oddalenie wszystkich wniosków dowodowych stron;
6) art. 29 pkt 2 ustawy przez jego zastosowanie i uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej i orzeczenie co do istoty sprawy, w przypadku gdy na zasadzie art. 29 pkt 3 ustawy sprawa powinna być przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, albowiem istnieje konieczność wyjaśnienia kwestii mających kluczowe znaczenie dla sprawy, a mianowicie kwestii wzruszenia prawomocnego orzeczenia spadkowego I ustalenia następców prawnych po S.W., C.W., E. W., F. Ł. i N. z domu W., L. ([...]) W., W. E. z domu W., D. W., M. W., M. W., A. ([...]) W., J.W. oraz R.W., pominięcie czego wykluczało obiektywnie orzeczenie Komisji co do istoty sprawy w myśl ustawy, z uwagi na konieczność poczynienia dodatkowych ustaleń faktycznych;
7) art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, a w konsekwencji wadliwe ustalenie, na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, iż w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] października 2013 r., nr [...], zważywszy nadto na fakt, iż Komisja wydając przedmiotową decyzję dopuściła się podobnych uchybień proceduralnych i materialnych, które zarzucono decyzji wydanej przez Prezydenta [...].
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Powyższe zarzuty zostały szeroko umotywowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o jej oddalenie, także motywując zajęte stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Ocenę skargi kasacyjnej należy poprzedzić konstatacją, iż decyzją z dnia [...] września 2017 r. Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, m.in. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4, 5 ustawy, uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] i odmówiła ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej. W ocenie Komisji ww. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.279 ze zm.), a to z uwagi na wątpliwości tyczące nabycia przez A. W. spadku po dawnych właścicielach nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P. [...]. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Komisji złożył skarżący przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 14 marca 2018 r.
Po wniesieniu przez skarżącego ww. wniosku o ponowne rozpoznania sprawy uległ zmianie stan prawny tyczący postępowań toczących się przed Komisją. Ustawa zmieniająca dodała do art. 10 ustawy ustęp 4 w brzmieniu "Decyzje Komisji, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3, oraz postanowienia są ostateczne". Powyższa zmiana oznaczała, iż postępowanie przed Komisją – co do zasady – stało się jednoinstancyjne, a ponieważ wyjątek wskazany w art. 34 ust. 4 ustawy nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, zasada jednoinstancyjności odnosiła się także do niniejszego postępowania. Z powyższą regulacją koresponduje bowiem art. 7 ustawy zmieniającej, będący przepisem intertemporalnym. Wskazuje on, iż do postępowań toczących się przed Komisją, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, a zatem przed dniem 14 marca 2018 r., stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.
W tej sytuacji Komisja decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] umorzyła postępowanie z wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na bezprzedmiotowość dalszego postępowania i jako podstawę umorzenia podając art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją zaskarżając ją do Sądu I instancji, który zaskarżonym wyrokiem potwierdził legalność ww. decyzji Komisji z dnia [...] marca 2018 r. Wskazał jednakowoż, iż Komisja wadliwie umorzyła postępowanie z wniosku skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy prawidłową podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Powyższego naruszenia przepisów postępowania Sąd I instancji nie uznał jednak za mające wpływ na wynik sprawy.
Analizując treść zaskarżonego wyroku, ale także zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. nie może ujść uwadze, iż przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego pozostaje decyzja o umorzeniu postępowania. Jakkolwiek dotyczy ona pewnego fragmentu tegoż postępowania, tj. postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, to nie może ulegać wątpliwości, iż decyzja podjęta w tym przedmiocie ma charakter formalny (procesowy) i nie rozstrzyga o istocie sprawy prowadzonej przed Komisją. Na kwestie te szczególny nacisk położył Sąd I instancji wskazując, iż w niniejszej sprawie na skutek wejścia w życie ustawy zmieniającej nastąpiła następcza bezprzedmiotowość postępowania o charakterze przedmiotowy, będąca następstwem niedopuszczalności toczenia przed Komisją postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (postępowania odwoławczego), które zaistniało już w toku prowadzenia tegoż postępowania.
Jak już była o tym mowa, postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zasygnalizowane powyżej kwestie, które legły u podstaw wyrokowania Sądu I instancji nie doczekały się próby podważenia badaną skargą kasacyjną. Brak zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który to przepis Sąd I instancji uznał za podstawę zaskarżonej decyzji, czy choćby art. 105 § 1 k.p.a., uznawanego za takąż podstawę przez Komisję, generalnie uniemożliwia w postępowaniu kasacyjnym efektywną kontrolę zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może natomiast we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszono zaskarżonym wyrokiem i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, a w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania także wykazanie istotnego wpływu naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Analizując zarzuty kasacyjne wypada dostrzec, iż wyłącznie zarzut naruszenia art. 7 ustawy zmieniającej nawiązuje do kwestii bezprzedmiotowości postępowania i wskazuje na błędne zastosowanie tegoż przepisu polegające na przyjęciu, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy należało uznać za bezprzedmiotowy w sytuacji gdy po złożeniu tegoż wniosku Komisja rozpoznawała ponownie sprawę m.in. w toku rozprawy administracyjnej w dniu [...] listopada 2017 r. Zarzut ten nie dostrzega jednak, iż wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne, gdy postępowanie zostało wszczęte, ale okazało się lub stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny (vide: M.Romańska [w:] H.Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, uwagi do art. 105). Prowadzenie zatem postępowania administracyjnego w czasie gdy nie jest ono bezprzedmiotowe nie stanowi naruszenia prawa, w szczególności nie stanowiło naruszenia art. 7 ustawy nowelizującej, który nota bene jeszcze nie obowiązywał w czasie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2017 r. Legalności prowadzenia takiegoż postępowania i podejmowania w jego toku czynności dowodowych nie podważa także późniejsza jego bezprzedmiotowości i wynikająca stąd konieczności jego umorzenia. Stąd też czynności Komisji podejmowane w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, wywołującej bezprzedmiotowość postępowania w powyższym zakresie, stanowią jedynie o rozpoznawaniu sprawy przez Komisję wskutek tegoż wniosku, nie są natomiast załatwieniem tej sprawy. Utożsamienie czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego z rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest nieuprawnione. Z okoliczności sprawy wynika jednocześnie, iż do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej nie została wydana decyzja rozstrzygająca sprawę administracyjną w drugiej instancji. Stąd umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie naruszało art. 7 ustawy zmieniającej.
Zarzut naruszenia art. 54a p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 4 ustawy i art. 7 ustawy zmieniającej nie odnosi się do kwestii bezprzedmiotowości postępowania lecz wskazuje na kwestie pouczeń tyczących zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej, która na gruncie art. 10 ust. 4 ustawy i art. 7 ustawy zmieniającej stała się ostateczna, a zatem zdatna do zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zarzucana w kasacji wadliwość udzielonego pouczenia co do zaskarżalności ww. decyzji pierwszoinstancyjnej nie ma związku z decyzją o umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie podważa w szczególności podstaw bezprzedmiotowości tegoż postępowania. Może natomiast okazać się argumentem przydatnym w razie przeterminowania skargi na decyzję ostateczną. Badanie tej kwestii wykracza jednak poza zakres niniejszej sprawy.
Podobnie, nieadekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy podnoszone są zarzuty naruszenia art. 8 § 1 w zw. z art. 12 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a., przywoływane w kontekście zakresu i czasu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w ramach ponownego rozpatrywania sprawy. Sądowa kontrola efektywności i terminowości prowadzenia postępowania administracyjnego nie następuje w ramach skarg na akty lecz w toku postępowania wywołanego skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), co trafnie zauważył Sąd I instancji.
Z kolei zarzuty podniesione w ramach pkt IV skargi kasacyjnej wyraźnie odwołują się do kwestii związanych z istotą rozstrzygnięcia Komisji podjętego decyzją z dnia [...] września 2017 r., kontestując je z uwagi m.in. na wadliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i stronniczość Komisji. Powyższe również pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonego wyroku, skoro ta ma wyłącznie charakter formalny i trafnie nie wykracza poza problematykę bezprzedmiotowości postępowania.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.