I OSK 2007/19

I OSK 2007/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1078/18 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2018-12-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 § 1, art. 16 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1078/18 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 17 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1078/18, oddalił skargę T. K. na decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] Starosta Toruński, działając na podstawie art. 136 ust. 1 i 3, art. 137, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej "u.g.n."), po rozpatrzeniu wniosku T. K., odmówił zwrotu nieruchomości położonych w Toruniu przy ul. [...], oznaczonych w momencie wykupu jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,2457 ha, stanowiących obecnie części działek geodezyjnych: nr [...] o pow. 0,6192 ha, (własność Gmina Miasta Toruń), nr [...] o pow. 0,2731 ha, (własność Gmina Miasta Toruń), nr [...] o pow. 0,1509 ha, (własność Skarb Państwa) i nr [...] o pow. 0,0281 ha (własność Skarb Państwa).
W uzasadnieniu organ wskazał, że aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 4 października 1967 r. Skarb Państwa nabył od B. P. z domu E. i W. E. nieruchomość składającą się z działek oznaczonych nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,2457 ha. B. P. stała się współwłaścicielem nieruchomości na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 24 sierpnia 1967 r., zgodnie z którym odziedziczyła 3/4 udziału zmarłej – A. E. Podano, że zapis § 2 pkt d) tego aktu stanowił, iż nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następuje zgodnie z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Toruniu z dnia 13 września 1967 r., z przeznaczeniem na budowę bazy dla jednostek komunalnych. Akt notarialny zawarty został z zastosowaniem przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. Nr 18 z 1961 r., poz.94), a byli właściciele otrzymali odszkodowanie w wysokości 190.845,97 zł ustalone według przepisów ww. ustawy.
W 2005 r. B. P. i pozostali spadkobiercy po W. E. oraz P. E. powołani na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku: z 17 marca 1999 r. (sygn. I Ns II 241/99) i z 3 września 1999 r. (I Ns II 706/99), wystąpili z wnioskiem o zwrot tej nieruchomości uznając, iż nie została ona wykorzystana na cel określony w akcie notarialnym.
Starosta Toruński po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego na podstawie zebranego materiału dowodowego rozstrzygał niniejszą sprawę kilkakrotnie. Organ sukcesywnie odmawiał zwrotu nieruchomości stwierdzając, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Ostatnią decyzję w tym zakresie Starosta wydał w dniu [...] września 2011 r. Została ona utrzymana w mocy decyzją Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r.
Na w/w decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, B. P. i pozostali spadkobiercy poprzednich właścicieli, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Bd 592/12, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Toruńskiego z dnia [...] września 2011 r, uznając konieczność uzupełnienia materiału dowodowego po to, aby ocenić, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Gmina Miasta Toruń.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 858/13 uchylił zaskarżony wyrok WSA oraz oddalił skargę B. P.
W uzasadnieniu NSA w pełni podzielił zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie, daty rozpoczęcia i zakończenia budowy bazy nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a znaczenie ma jedynie kwestia, czy cel został zrealizowany przed datą wystąpienia z wnioskiem o zwrot. NSA podał, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu – jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Tym samym termin 10 lat nie ma zastosowania do stanów faktycznych, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe wywody znajdują odpowiednie odniesienie również do art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Określony w tym przepisie termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od 1 stycznia 1998 r. Nie można tego terminu odnosić do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie miał do czynienia z nieruchomością wywłaszczoną przed dniem 27 maja 1990 r. (bo na podstawie umowy notarialnej z dnia 4 października 1967 r.). Niewątpliwie do realizacji celu wywłaszczenia doszło przed 1998 r., kiedy to został złożony wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a zatem – w ocenie NSA – zgodnie z przytoczonym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w przedmiotowej sprawie nie można było domagać się zbadania przesłanki określonej w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. tj. upływu 10 lat.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że prawidłowo organy orzekające w sprawie uznały, iż cel, na który wnioskowane do zwrotu nieruchomości zostały wywłaszczone, został zrealizowany, a zatem nie istniała podstawa do ich zwrotu. W tym stanie rzeczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że z uwagi na zaistnienie jedynie naruszenia prawa materialnego, a brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę B. P.
W dniu 27 lutego 2015 r. do Prezydenta Miasta Torunia z wnioskiem o zwrot oznaczonych powyżej nieruchomości wystąpił T. K. – syn B. P., który nie uczestniczył jako strona w wydaniu poprzednich decyzji. Uzasadnił on, że jako spadkobierca testamentowy W. E. i jego drugiej żony P. na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 28 listopada 1988 r., sygn. I Ns II 999/88, ma tytuł do żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda Kujawsko – Pomorski wyłączył Prezydenta Miasta Torunia od udziału w postępowaniu i przekazał sprawę Staroście Toruńskiemu, który po analizie akt sprawy stwierdził, iż w obrocie prawnym istnieją różne postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po tych samych osobach:
• postanowienie I Ns II 241/99 z 17 marca 1999 r., na mocy którego spadek po W. E. nabywają żona P. i córka B. po połowie,
• postanowienie I Ns II 706/99 z 3 września 1999 r. stwierdzające nabycie spadku po P. E. przez R. S., M. M. oraz B. M.,
• postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku z 28 listopada 1988 r., I Ns II 999/88 po W. E. i jego żonie P., na podstawie którego cały majątek po nich dziedziczy ich wnuk – T. K., syn B. P.
Podano, że dwa pierwsze z wymienionych dokumentów były podstawą do rozpatrzenia wniosku B. P. i pozostałych spadkobierców, a na podstawie trzeciego swoje prawo do części spadku, a tym samym prawo do żądania zwrotu udziału w niniejszej nieruchomości wywodzi T. K.
Istnienie różnych dokumentów potwierdzających nabycie praw do spadku po tych samych osobach mogło – w ocenie organu – świadczyć o możliwości popełnienia przestępstwa na przykład sfałszowania dokumentów. Mając to na uwadze Starosta zawiadomił prokuraturę, jednocześnie zawieszając postępowanie.
Pismem z dnia 20 października 2015 r. Prokuratura Rejonowa w Toruniu poinformowała, że w dniu 16 października 2015 r. przesłała do Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w Toruniu skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem sądu z dnia 3 września 1999 r. I Ns.II.706/99 i postanowieniem z dnia 17 marca 1999 r. I Ns II 241/99.
Postanowieniem Sądu z dnia 21 czerwca 2017 r., znak XI Ns2538/15, uchylono wyżej wymienione postanowienia uznając tym samym, że w obrocie prawnym występuje jedynie postanowienie o sygnaturze: I Ns II 999/88 i 1106/88 z dnia 28 listopada 1988 r. stwierdzające nabycie spadku po W. E. i P. E. przez T. K.
Z uwagi na powyższe organ I instancji stwierdził, że wniosek B. P. i pozostałych spadkobierców, choć nieuzasadniony w takiej formie (ze względu na brak uprawnień strony przez wszystkich wnioskodawców) w jakiej został przedłożony, był merytorycznie rozpatrywany i załatwiony odmownie z przyczyn powyżej opisanych. Na tym bowiem etapie sprawy organ nie miał wiedzy o okolicznościach sprawy, o jakich miał później wiedzę, a mianowicie o tym, że nie wszystkie osoby są spadkobiercami i są uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na skutek nabycia przymiotu strony przez T. K. organ uznał, iż w niniejszej sprawie powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w stosunku do nowej strony.
W ocenie organu jedyną w sprawie nową okolicznością jest fakt, iż T. K. nabył uprawnienia strony w postępowaniu, natomiast inne okoliczności sprawy nie uległy zmianie.
Starosta podał, że z tej przyczyny, iż w sprawie zwrotu oznaczonych nieruchomości zapadło już prawomocne orzeczenie, organ nie prowadził dalszego postępowania wyjaśniającego. Wobec tożsamości przedmiotu wniosku uznano, że aktualne w niniejszej sprawie są ustalenia dokonane zarówno przez organy, jak i sąd w stosunku do nieruchomości, gdy wniosek o jej zwrot składała B. P. i inni spadkobiercy. Stąd organ przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zachowały aktualność w niniejszej sprawie.
W ocenie Starosty nie jest celowe przeprowadzanie dowodu z dokumentów, które zgromadzono w sprawie prowadzonej z wniosku B. P. i pozostałych spadkobierców, jednak dla porządku przytoczono istotne w tamtej sprawie ustalenia, które są aktualne w sprawie rozpatrywanej.
Okoliczności niniejszej sprawy potwierdzają, w ocenie Starosty, że celem wywłaszczenia w niniejszej sprawie było wybudowanie bazy dla jednostek komunalnych. Cel ten mógłby stanowić wyznacznik do oceny jego realizacji w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednak w związku z orzeczeniem kasacyjnym NSA ustalenia te mają znaczenie drugorzędne.
W odwołaniu od powyższej decyzji T. K. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a, art. 80 K.p.a. i art. 107 ust. 3 K.p.a., poprzez niepoczynienie przez organ orzekający w sprawie jasnych, wyczerpujących i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych, co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do kwestii, czy i kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany w stosunku do całości, ewentualnie tylko części przejętego w 1967 r. gruntu.
Odwołujący podniósł, iż w jego ocenie powoływanie się na jakieś dokumenty, czy okoliczności będące przedmiotem badania w innym postępowaniu, którego nie był stroną, nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy i z całą pewnością nie mogą stanowić podstawy ustaleń faktycznych w tym postępowaniu, w którym organ nie przeprowadził postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji.
Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że T. K. wystąpił o zwrot tych samych nieruchomości, w stosunku do których orzeczono już w administracyjnym toku instancji o odmowie zwrotu. Organ uznał więc, że zachodzi tożsamość przedmiotowa postępowania już zakończonego z postępowaniem, którego wszczęcia domagał się obecnie T. K. Odnośnie tożsamości podmiotowej sprawy, zdaniem Wojewody, w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w Toruniu z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt XI Ns 2538/15, organ I instancji prawidłowo uznał, że spadkobiercą po W. E. i po P. E., jest T. K., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Toruniu z 28 listopada 1988 r., sygn. akt I Ns II 999/88 i 1106/88.
W ocenie Wojewody nie ulega wątpliwości, że w stosunku do wówczas ustalonych spadkobierców po W. E., organy już orzekły o odmowie zwrotu nieruchomości, a więc obecnie T. K. występując o zwrot tego samego udziału, występuje w istocie o wszczęcie kolejnego "zwykłego" postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, także od strony podmiotowej.
W ocenie Wojewody tak długo, jak w obrocie prawnym pozostawać będą ostateczne i prawomocne decyzje Starosty Toruńskiego z dnia [...] września 2011 r. oraz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., wniosek T. K. o zwrot przedmiotowych nieruchomości nie może zostać rozpatrzony merytorycznie, a to ze względu na tożsamość sprawy już rozstrzygniętej ze sprawą objętą wnioskiem T. K.
Wobec tego Wojewoda stwierdził że rozstrzyganie co do merytorycznej zasadności wniosku T. K. było co najmniej przedwczesne, a postępowanie, jakie w tym względzie toczyło się przed Starostą Toruńskim, należało aktualnie uznać za bezprzedmiotowe.
Na powyższą decyzję T. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę.
Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [....] lipca 2018 r., wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i jako decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Sąd podkreślił, że dlatego też, jego ocena ograniczona była do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości jako podstawy podjęcia przez Wojewodę kwestionowanej decyzji.
Sąd I instancji podkreślił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy ta sama sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną.
Sąd podał, że tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym to ustalenie identyczności strony (stron) w danym postępowaniu, z uwzględnieniem następstwa prawnego. Natomiast na tożsamość sprawy pod względem przedmiotowym składa się treść żądania strony (uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna i stan faktyczny.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne było uprzednie poczynienie ustaleń, jaki wpływ na postępowanie o zwrot nieruchomości, którego wszczęcia swoim wnioskiem domagał się skarżący, ma okoliczność, że w stosunku do żądania zwrotu tej samej nieruchomości przeprowadzono już postępowanie administracyjne zakończone ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 858/13; zarówno organu I instancji (decyzja Starosty Toruńskiego z dnia [....] września 2011 r.), jak i organu II instancji (decyzja Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r.), którymi orzeczono o odmowie zwrotu tych nieruchomości. Sąd zaznaczył, że T. K. nie był stroną uprzedniego postępowania, ponieważ orzekające w sprawie organy, ustaliły następców prawnych po W. E. na podstawie prawomocnych postanowień o nabyciu spadku (sygn. akt I Ns II 241/99 z dnia 17 marca 1999 r. oraz sygn. akt I Ns II 706/99 z dnia 3 września 1999 r.), które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem Sądu Rejonowego w Toruniu z dnia 21 czerwca 2017r. sygn. akt XI Ns 2538/15.
Sąd stwierdził, że w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w Toruniu z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt XI Ns 2538/15, orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że spadkobiercą po W. E. i po P. E., jest T. K. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Toruniu z dnia 28 listopada 1988 r. sygn. akt I Ns II 999/88 i 1106/88. Zdaniem Sądu, zasadnie organ przyjął, że okoliczność zmiany kręgu następców prawnych po wywłaszczonym W. E., nie ma wpływu na ocenę tożsamości podmiotowej rozpatrywanych spraw, bowiem w niniejszej sprawie stronę podmiotową tworzą m.in. spadkobiercy po W. E., którzy domagali się zwrotu w udziale jaki od niego wywłaszczono. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że co do tego udziału, a więc w stosunku do wcześniej ustalonych spadkobierców po W. E., organy już orzekły o odmowie zwrotu. Zatem, w administracyjnym toku instancji organy orzekały już co do zasadności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej od W. E. w udziale jaki mu przypadał, a więc aktualnie skarżący występując o zwrot tego samego udziału, występuje w istocie o wszczęcie kolejnego "zwykłego" postępowania administracyjnego w tej samej sprawie, także od strony podmiotowej.
Sąd podkreślił, że kwestia tożsamości podmiotowej oraz (niespornej) przedmiotowej obu spraw została prawidłowo rozważona i omówiona w kontrolowanej decyzji Wojewody, który trafnie odpowiedział na zarzuty odwołania.
Sąd uznał zatem, że decyzje ostateczne wydane w niniejszej sprawie, mają powagę rzeczy osądzonej, który pokrywa się ze zgłoszonym ponownie żądaniem. Natomiast sposobem zmiany lub wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, nie może być w żadnym wypadku rozpatrzenie tej samej sprawy po raz kolejny w zwyczajnym postępowaniu jurysdykcyjnym.
Sąd podkreślił, że dopiero treść złożonego wniosku może ujawniać zamiar skarżącego nie tyle wszczęcia postępowania zwykłego, co zakwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] września 2011 r., jak i decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., w drodze instytucji wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności. Sąd zaznaczył jednak, że wniosek taki składany jest poza postępowaniem administracyjnym "zwykłym".
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") w zw. z art.138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję z powodu wadliwego uznania, że sprawa tocząca się przed organami postępowania administracyjnego I i II instancji z wniosku T. K. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości położonych w Toruniu przy ul. [...], oznaczonych w momencie wykupu jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 0,2457 ha, stanowi sprawę tożsamą pod względem podmiotowym w odniesieniu do wszczętej wcześniej sprawy o zwrot tych samych nieruchomości z wniosku B. P. i innych spadkobierców po W. E. oraz P. E., a co za tym idzie błędne uznanie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, albowiem zachodzi przypadek powagi rzeczy osądzonej tj. sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;
2. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, iż nadzwyczajne postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji może zostać zainicjowane z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej – tak samo jak przed Sądem I instancji – w pierwszej kolejności skarżący postawił zarzut nieprawidłowego przesądzenia, iż prawidłowe ustalenie kręgu następców prawnych po wywłaszczonym W. E. i P. E. nie ma wpływu na ocenę tożsamości podmiotowej rozpatrywanych spraw. Zdaniem skarżącego kasacyjnie istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pojęcie tożsamości podmiotowej należy rozumieć poprzez ogólny przymiot następstwa prawnego in casu po W. E. i P. E. (bez wskazania konkretnych osób), czy też pojęcie to należy odnosić do konkretnej osoby (osób) spadkobiercy, wskazanej z imienia i nazwiska. Wskazano, że w realiach niniejszej sprawy T. K. nie wszedł w prawa i obowiązki poprzedników, tj. B. P. i in., natomiast wywodził swoje uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jako jedyny pełnoprawny następca prawny wywłaszczonych P. E. i W. E., którzy sami nigdy z wnioskiem o zwrot nieruchomości do organów administracji publicznej nie występowali. Zdaniem skarżącego, wobec tego nie można powoływać się na tożsamość rozpatrywanych spraw pod względem podmiotowym.
W ocenie skarżącego kasacyjnie oczywistym jest, że B. P., R. S., M. M. i B. M. – uważani za spadkobierców P. E. i W. E. w toczącym się postępowaniu zakończonym decyzją, nigdy nie byli ich następcami prawnymi, a co za tym idzie nie mogli i nie mogą teraz posiadać statusu strony postępowania. W ocenie skarżącego zdarzenie prawne, jakim jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwych postanowień Sądu Rejonowego w Toruniu o stwierdzeniu nabycia spadku po W. E. i P. E. powoduje, że decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości została skierowana do osób nie będących stronami w sprawie, co z kolei aktualizuje przesłankę nieważności postępowania określoną w art. 156 § 1 pkt 4. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z urzędu powinno nastąpić zainicjowanie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Tym samym skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu, że takie postępowanie powinien uruchomić sam skarżący, dostatecznie ujawniając taki zamiar we wniosku do organu. Ponadto skarżący wskazał, że gdy składał swój wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie miał żadnej wiedzy o decyzji wydanej na skutek wniosku B. P. i in., którzy podawali się za spadkobierców P. E. i W. E.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 6 czerwca 2022 r. poinformowano strony, że w związku ze zmianą art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095), wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz.1090.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie wyraziły zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Poinformowano strony o możliwości przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.
Jedynie pełnomocnik Prezydenta miasta Torunia wskazał, że posiada możliwości techniczne do udziału w rozprawie zdalnej. Wojewoda Kujawsko – Pomorski oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pozostałe strony nie zajęły stanowiska w tej kwestii, nie wskazując też, że mają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogóloadministracyjnej NSA z dnia 12 sierpnia 2022 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w/w ustawy – skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., jako naruszenie przepisów postępowania. Przepisy: art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. są przepisami jedynie wynikowymi określającymi podstawę rozstrzygnięcia odpowiednio sądu i organu administracji, natomiast art. 105 § 1 k.p.a., chociaż zamieszczony w ustawie procesowej, to jednak jest przepisem prawa materialnego. Zatem przepis ten wadliwie został wskazany jako naruszony przepis postępowania. Istota tej sprawy dotyczy oceny, czy istniały podstawy do umorzenia postępowania.
W tym miejscu – za Sądem I instancji – należy zaznaczyć, że kontrolą w niniejszym postępowaniu objęta była zaskarżona decyzja Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lipca 2018 r., która została wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zatem nie rozstrzygała sprawy merytorycznie. Dlatego też kontrola Sądu I instancji ograniczona była do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości jako podstawy podjęcia przez Wojewodę kwestionowanej decyzji. Tym samym nie mogły być przez Sąd I instancji brane pod uwagę kwestie związane ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Stwierdzenie nieważności bowiem stanowi (obok wznowienia postępowania) jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania, zaś niniejsze postępowanie było prowadzone w trybie zwykłym. Wniosek skarżącego dotyczył bowiem zwrotu nieruchomości, a nie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Toruńskiego z dnia [...] września 2011 r., czy decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, wniosek taki może być złożony poza postępowaniem administracyjnym "zwykłym". W niniejszym natomiast "zwykłym" postępowaniu kontroli podlegała decyzja Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lipca 2018 r. uchylająca decyzję Starosty Toruńskiego z dnia [...] kwietnia 2018 r. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Bezprzedmiotowość postępowania może zachodzić z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Chodzi zatem o takie okoliczności, które czynią prawnie niemożliwym wydanie decyzji z uwagi na brak przedmiotu sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na mocy przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie wtedy jest/staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty.
Kodeksowe określenie "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje m.in. sytuację funkcjonowania w obrocie prawnym orzeczenia rozstrzygającego w sposób ostateczny daną sprawę. Kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe nawet wtedy, gdyby wydane orzeczenie kończące sprawę było wadliwe. Niedopuszczalne jest ponowne rozstrzyganie sprawy już rozstrzygniętej innym orzeczeniem ostatecznym, bowiem prowadziłoby to do naruszenia obowiązującej również w postępowaniu administracyjnym zasady res iudicata (powaga rzeczy osądzonej). Klauzula res iudicata musi występować zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Jej granice określa zarówno przedmiot rozstrzygnięcia organu, jak i jego podstawa faktyczna. Przedmiotowa granica powagi rzeczy osądzonej pozwala określić tożsamość rozstrzygnięć występującą w różnych sprawach, a decydująca jest w tych wypadkach nie tylko tożsamość przedmiotu, ale i tożsamość podstawy faktycznej i prawnej. Natomiast podmiotowe granice powagi rzeczy osądzonej dotyczą strony danego postępowania.
Sprawa administracyjna musi mieć zatem charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym, bowiem dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. Dopiero zatem eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym takiego rozstrzygnięcia otworzyłaby możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Wobec tego, ustalenie, że postępowanie, które zostało wszczęte na wniosek strony lub z urzędu było już przedmiotem rozstrzygnięcia organu decyzją ostateczną w niezmienionym stanie prawnym, obliguje organ do umorzenia wszczętego postępowania. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z dnia 27 lutego 2015 r. skarżący kasacyjnie, jako spadkobierca po W. E., złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Toruniu przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,2457 ha. Z akt sprawy wynika jednak, że decyzjami z dnia [...] września 2011 r. (Starosta Toruński), a następnie z dnia [...] kwietnia 2012 r. (Wojewoda Kujawsko – Pomorski), po rozpoznaniu wniosku B. P. (uznanej ówcześnie za spadkobiercę po W. E. na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku), odmówiono zwrotu w/w nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż organy w sposób dostateczny wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla oceny spełnienia przesłanek tożsamości sprawy administracyjnej i w konsekwencji uznały, że zachodzi tożsamość przedmiotowa postępowania, którego wszczęcia domagał się skarżący. Skoro bowiem skarżący złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w stosunku do której orzeczono już w administracyjnym toku instancji, to konieczne było umorzenie takiego postępowania.
Trafnie także określono, że w sprawie zaistniała tożsamość podmiotowa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na etapie postępowania administracyjnego podjęto prawidłowe działania mające na celu ustalenie następców prawnych po W. E. Należy uznać, że w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w Toruniu z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt XI Ns 2538/15, organ I instancji (Starosta Toruński) prawidłowo przyjął, iż spadkobiercą po W. E. i po P. E. jest T. K. – na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Toruniu z dnia 28 listopada 1988 r., sygn. akt I Ns II 999/88 i 1106/88. Zasadnie także uznano, że zmiana kręgu następców prawnych po W. E. nie ma wpływu na ocenę tożsamości podmiotowej w niniejszej sprawie. Stronę podmiotową tworzą bowiem "spadkobiercy" po W. E., natomiast powołanymi wyżej decyzjami z [...] września 2011 r. i z [...] kwietnia 2012 r. organy administracyjne orzekały już w stosunku do wówczas ustalonych spadkobierców. Skarżący (jako strona podmiotowa) nie może zatem w postępowaniu "zwykłym" ponownie wystąpić o zwrot nieruchomości, co których już orzeczono (przedmiotowa tożsamość spraw). Trafnie w sprawie wskazano, że okoliczność, iż z obrotu prawnego zostały wyeliminowane postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku – na podstawie których ustalono strony postępowania – nie powoduje, że decyzje administracyjne wydane na ich podstawie stały się z urzędu nieważne. Zgodnie bowiem z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, są ostateczne. Przepis ten ustanawia ochronę decyzji ostatecznych przyznając im cechę trwałości. Zatem jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnieść odwołania, ale przede wszystkim, jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Uchylenie zaś lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie nieważności lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych – na co trafnie wskazał Sąd I instancji.
Podkreślić także należy, że powołana zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego w świadomości społecznej powinna uchodzić za jedno z fundamentalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Formalna strona omawianej zasady wyraża się w tym, że decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nowe decyzje oparte na odpowiednich przepisach prawa. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje administracyjne stawały się w określonych warunkach trwałe.
W związku z powyższym decyzja ostateczna nie może być wzruszona w trybie złożenia kolejnego wniosku, a organ nie może być zobowiązany do ponownego rozstrzygnięcia już raz rozpatrzonej sprawy.
Wobec powyższego należy uznać, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a.
Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie okoliczności, że zainicjowanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności może nastąpić z urzędu, to – jak już wspomniano na wstępie niniejszych rozważań – nie mogły być przez Sąd I instancji brane pod uwagę kwestie związane ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Jest to bowiem jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania, zaś niniejsze postępowanie jest postępowaniem "zwykłym".
Z tych względów, mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy Covid - 19, orzekł, jak w sentencji.