I OSK 2002/24

I OSK 2002/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1400/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-02-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 27 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1400/23 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 12 października 2023 r. nr KO.411.1903.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 1400/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 12 października 2023 r. Znak: KO.411.1903.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku (dalej też SKO) uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Aleksandrów Kujawski z dnia 29 sierpnia 2023 r. (o odmowie odmówił przyznania [...] świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką) w całości i przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od 1 sierpnia 2023 r. na czas nieokreślony w wysokości 2458 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło błędną (ponownie zresztą, pomimo wcześniejszych wyjaśnień) wykładnię i nieprawidłowego zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. przez organ I instancji oraz niezastosowania się organu I instancji do wytycznych wcześniejszej decyzji. Kolejno SKO wyjaśniło, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Skarżąca na mocy decyzji Burmistrza Miasta Aleksandrów Kujawski z 2 września 2022r., znak: ŚR.5231.13.2022 była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką na okres od 1.11.2022 r. do 31.10.2023 r. Decyzją z 10 sierpnia 2023 r., znak: ŚR.5231.4.2023 Burmistrz Miasta Aleksandrów Kujawski uchylił ww. decyzję z 2 września 2022 r. W tych okolicznościach aktualnie nie zachodzi negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należało, że Skarżąca spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego i przychylił się do wniosku.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję wniosła [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo uznał, iż świadczenie pielęgnacyjne należy się Skarżącej począwszy od 1 sierpnia 2023 r., gdyż dopiero od tego momentu spełniła ona przesłanki materialnoprawne do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (wcześniej istniał zbieg uprawnień wykluczający przyznanie jednocześnie drugiego świadczenia). Nie było podstaw do przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, gdyż w tym czasie, aż do dnia wygaśnięcia decyzji o przyznaniu Skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego istniała negatywna materialnoprawna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr (zbieg uprawnień) wykluczająca możliwość otrzymania przez Skarżącą za ten okres wnioskowanego świadczenia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane stronie skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 1.05.2023 r. gdyż w okresie do 31.07.2023 r. pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego;
2. art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za cały okres trwania postępowania ws. świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od 01.05.2023 do 31.07.2023 pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Analizując zarzuty kasacyjne w powyżej określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie zasługują one na uwzględnienie.
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i oraz art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. przez błędną wykładnię. Uzasadnienie tych zarzutów skupia się w istocie na ustaleniu początkowej daty, od której powinno być przyznanie skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką.
Istota sporu w sprawie sprowadza się zatem do oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym dopuszczalny jest zbieg uprawnień. Rozstrzygnięcia wymagała ponadto kwestia, czy w związku z brakiem akceptacji zbiegu uprawnień organ winien poszukiwać najlepszego dla strony rozwiązania.
W rozpoznawanej sprawie, co wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, [...] we wniosku z dnia 9 maja 2023 r., zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, która na podstawie orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z 8 listopada 2022 r. legitymuje się trwałą niezdolnością do samodzielnej egzystencji czyli orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie, skarżąca na mocy decyzji Burmistrza Miasta Aleksandrów Kujawski z 2 września 2022 r., znak: ŚR.5231.13.2022 była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. Decyzją z 10 sierpnia 2023 r., Burmistrz Miasta Aleksandrów Kujawski uchylił ww. decyzję z 2 września 2022 r.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie natomiast do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Z kolei, jak wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a to wyklucza możliwość równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Ratio legis przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. jest jasne i polega na eliminacji sytuacji, w których jedna osoba mogłaby kumulatywnie pobierać dwa świadczenia lub więcej, tj. na przykład świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, które z istoty swej mają analogiczne przeznaczenie – zrekompensowanie utraconych dochodów z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano wielokrotnie uwagę, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r., wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wskazywano, że konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (por. wyrok NSA z 13 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 235/18, z dnia 10 września 2025 r. I OSK 1802/24, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ostatnich zapadłych w podobnych sprawach orzeczeniach zwrócono jednak uwagę, że zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne, Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).
W sytuacji więc, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywiste jest bowiem, że określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.
W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że w dacie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, była ona uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Aleksandrów Kujawski z dnia 2 września 2022 r., na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 października 2023 r. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2023 r., Burmistrz Miasta Aleksandrów Kujawski uchylił ww. decyzję z dnia 2 września 2022 r. Dlatego też świadczenie pielęgnacyjne można było przyznać od dnia 1 sierpnia 2023 r.
Okoliczności powyższe nie zostały podważone w skardze kasacyjnej, w tym nie została podważona ocena tych okoliczności dokonana przez organ odwoławczy i zaaprobowana przez Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej skarżąca zaprezentowała jedynie odmienną ocenę skuteczności złożonego przez siebie warunkowego wniosku o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został zakwestionowany, nie podjęto nawet próby jego podważenia, a to oznacza, że okoliczności faktyczne sprawy kształtują się w sposób ustalony przez organy, które następnie zostały skontrolowane i przyjęte przez Sąd I instancji.
Zgodzić się zatem należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy, że skoro Skarżąca złożyła wniosek o uchylenie decyzji przyznającej zasiłek specjalny dopiero 10 sierpnia 2023 r. (data wpływu do organu) i decyzja ta została uchylona decyzją z tego samego dnia - to dopiero wygaśnięcie decyzji Burmistrza Miasta Aleksandrów Kujawski z dnia 2 września 2022 r., przyznającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie - jak twierdziła strona - złożenie przez nią wniosku z dnia 9 maja 2023 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. w postaci posiadania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., należało przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 sierpnia 2023 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym bowiem okresie skarżącej kasacyjnie przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego.
Należało więc uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) oraz art. 27 ust. 5 pkt 3 u.ś.r. Sąd I instancji zasadnie też zaakceptował przedstawioną wyżej ocenę materiału dowodowego dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Z tych też powodów skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej, a podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, wielokrotnie poparty linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki NSA: z dnia 10 września 2025 r. I OSK 1802/24, z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1586/21, z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1859/21, z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 211/21, z dnia 25 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 189/22, z dnia 3 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 630/22, z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 656/22 oraz z 22 dnia lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 703/22; publ: w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.