I OSK 2970/23

I OSK 2970/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gd 79/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-09-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1, art. 106 § 1, art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 79/23 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO Gd/3687/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 79/23 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 28 listopada 2022 r. nr SKO Gd/3687/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
I) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. z 2022 poz. 615 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", przez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla wymaganego powyższą normą związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni a sprawowaną opieką nad osobą z niepełnosprawnością bez znaczenia pozostaje dotychczasowa, poprzedzająca złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, historia aktywności zawodowej wnioskodawczyni, w szczególności wcześniejsze okresy zatrudnienia, czy zachowania świadczące o rzeczywistym poszukiwaniu pracy, podczas gdy prawidłowo rozumiana norma wyrażona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., uzależniając prawo do omawianego świadczenia między innymi od braku aktywności zawodowej (zatrudnienia) spowodowanego wyłącznie i bezpośrednio koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny z niepełnosprawnością, dla potwierdzenia lub zaprzeczenia omawianego związku wymaga zbadania całokształtu aktywności zawodowej wnioskodawcy, tak aby ustalić rzeczywistą, obiektywną zdolność i gotowość wnioskodawczyni do podjęcia zatrudnienia;
2) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a także art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, co nastąpiło w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że "skarżąca prawidłowo sprawuje opiekę nad matką, a zakres czynności opiekuńczych uniemożliwia jej podejmowanie zatrudnienia", podczas gdy prawidłowo zastosowana norma wyrażona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w okolicznościach niniejszej sprawy powinna prowadzić do wniosku, że zważywszy na osobiste przymioty (brak dowodów na aktywność zawodową przed podjęciem się sprawowania opieki nad matką, brak dowodów na podejmowanie działań zmierzających do podjęcia zatrudnienia, urodzenie dziecka i sprawowanie nad nim osobistej opieki), brak aktywności zawodowej skarżącej spowodowany jest przynajmniej po części innymi okolicznościami, niż konieczność bezpośredniej opieki i pielęgnacji osoby z niepełnosprawnością, które to naruszenie doprowadziło Sąd I instancji do błędnych ocen w zakresie podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia;
3) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to znaczy, że faktycznie sprawowana opieka nad osobą z niepełnosprawnością nie wyklucza podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w szczególności z racji obecności członków rodziny, biorących udział w opiece nad osobą z niepełnosprawnością;
II) naruszenie przepisów postępowania w stopniu, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 80 K.p.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wyrażające się bezpodstawnym i niepopartym wszechstronną i całościową analizą zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekający organ oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią opieka nad matką, co doprowadziło Sąd I instancji o przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca, oraz do naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez odmowę zastosowania w sprawie;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 106 § 1, art. 133 § 1 oraz 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji publicznej przez sformułowanie przez Sąd I instancji, w miejsce zanegowanej oceny orzekających organów, własnej oceny zebranych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych sprawy, co dorowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i nieuzasadnionego uchylenia wydanej w sprawie decyzji.
Opisane naruszenia doprowadziły Sąd I instancji do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 153 P.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ norm prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uwzględnienia skargi, zamiast do jej oddalenia.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto, wniesiono o obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. uzależnia prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania koniecznej opieki nad osobą z niepełnosprawnością. Opieka, która stanowi warunek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, musi mieć ścisły związek z potrzebami osoby z niepełnosprawnością a ponadto, wykluczać aktywność zawodową opiekuna (podjęcie lub kontynuowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). W konsekwencji, nie spełnia warunków określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka, która nie wyklucza podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że ze względu na intensywność, wymiar czasowy, czy możliwości rozplanowania opieki w ciągu doby, obiektywnie rzecz biorąc, jest możliwe pogodzenie jej z zatrudnieniem. Dotyczy to np. umawiania wizyt lekarskich, załatwiania codziennych sprawunków, spacerów, przygotowywania posiłków i tym podobnych czynności, wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym obok, a nie zamiast, aktywności zawodowej jego członków.
Wnoszący skargę kasacyjną organ zaznaczył, że przewidziana w art. 17 ust. 1 u.ś.r. konieczność zapewnienia wymaganej opieki nad najbliższym członkiem rodziny, musi być "jedynym" powodem braku zatrudnienia.
Zgodnie z zasadą subsydiarności, pomoc ze strony władz publicznych nie zwalnia jednostki z własnych wysiłków w zabezpieczaniu swoich interesów. W opinii SKO, pomoc o jakiej mowa, jest możliwa jedynie wówczas, gdy jednostka w oparciu o własne zasoby, możliwości i starania nie jest w stanie zabezpieczyć swoich potrzeb.
Zatem, zgodnie z prawidłowo interpretowanym i stosowanym art. 17 ust. 1 u.ś.r., rezygnacja z zatrudnienia (lub jego niepodejmowanie) musi wynikać wprost, bezpośrednio i jedynie z faktu sprawowania koniecznej opieki nad osobą z niepełnosprawnością.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organu, dla potwierdzenia lub zaprzeczenia związku pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, należało zbadać całokształt aktywności zawodowej wnioskodawczyni, tak by ustalić jej rzeczywistą, obiektywną zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia w okolicznościach faktycznych badanej sprawy. Zatem, organy nie mogą bazować tylko na składanej wraz z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne deklaracji o gotowości podjęcia zatrudnienia i przyczynach jego braku. Organy są zobowiązane badać całokształt okoliczności sprawy pod kątem poszukiwania rzeczywistych, a nie jedynie deklarowanych, przyczyn braku aktywności zawodowej oraz wpływu czynności, podejmowanych w ramach opieki nad osobą z niepełnosprawnością, na obiektywnie ujmowane możliwości podjęcia zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Jak zaznaczyło SKO, składane w tym zakresie oświadczenie wnioskodawczyni nie korzysta przy tym z żadnej szczególnej mocy dowodowej i musi być oceniane zgodnie z art. 80 K.p.a. Wpływ opieki sprawowanej nad osobą z niepełnosprawnością na możliwość podjęcia zatrudnienia, musi być oceniany z użyciem kryteriów obiektywnych oraz z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności sprawy, które mogą mieć wpływ na aktywność zawodową wnioskodawczyni.
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną organ, ustalona w sprawie historia aktywności zawodowej wnioskodawczyni (brak dowodów potwierdzających zatrudnienie, względnie jego poszukiwanie, lub działania prowadzące do podniesienia kwalifikacji zawodowych), w powiązaniu z sytuacją osobistą strony (opieka nad małym dzieckiem) w świetle zasad doświadczenia życiowego wskazują, że zgłaszana przez stronę gotowość podjęcia zatrudnienia nie ma obiektywnych podstaw, pozostając w sferze subiektywnych deklaracji, składanych na potrzeby uzyskania prawa do przedmiotowego świadczenia.
Jak zauważyło SKO, Sąd I instancji wskazał, że organy wadliwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż z dowodów wynika, że wnioskodawczyni nie podejmuje zatrudnienia z powodu sprawowanej opieki. Sąd I instancji nie wskazał jednak, na czym konkretnie polega wadliwość oceny dowodów dokonanej przez organ, w szczególności w kwestii konieczności niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą, w kontekście jej dotychczasowej aktywności zawodowej lub jej braku.
Podobnie, zdaniem SKO, Sąd I instancji nie podjął próby "zindywidualizowanej analizy okoliczności" sprawy. SKO wskazało, że osoba z niepełnosprawnością ma kilkoro dzieci, a wnioskodawczyni podała, że pomagają one w opiece. Zatem, w opinii organu, dzieci miałyby możliwość podzielenia się obowiązkami opiekuńczymi, to zaś umożliwiłoby skarżącej podjęcie zatrudnienia. Tymczasem, Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie sprzeciwia się przyznaniu świadczenia jednemu z dzieci osoby z niepełnosprawnością. W opinii SKO, z zasady subsydiarności wynika, że członkowie rodziny osoby z niepełnosprawnością, w szczególności jej dzieci, w pierwszej kolejności powinni starać się zapewnić jej stosowną pomoc własnymi siłami i środkami, zwracając się o pomoc do Państwa, kiedy własne środki i zasoby są niewystarczające.
Dlatego też, w ocenie SKO, Sąd I instancji skutecznie nie podważył dokonanej przez organy oceny, że obiektywnie rzecz biorąc, brak zatrudnienia skarżącej wynika z innych przyczyn niż opieka nad matką. Organowi nie można zarzucić, że oceniał zebrany materiał dowodowy wybiórczo, wbrew wskazaniom logiki i doświadczenia życiowego. Przeciwnie, to Sądowi I instancji można zarzucić wybiórczość i skoncentrowanie się na tych elementach stanu faktycznego sprawy, które potwierdzają wymagany przez art. 17 ust. 1 u.ś.r. związek przyczynowy, przy jednoczesnym odrzuceniu okoliczności, które taki związek negują. Zdaniem SKO, stanowi to naruszenie art. 80 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd I instancji nie wykazał też, że orzekający w sprawie organ w jakikolwiek sposób naruszył zasadę prawdy obiektywnej (art. 77 § 1 K.p.a.), w stopniu mającym znaczenie dla załatwienia sprawy.
Jak uznało SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sam bezpośrednio zastosował art. 80 K.p.a., to jest ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność (w tym wypadku bezpośredni i ścisły związek pomiędzy opieką a brakiem zatrudnienia) została udowodniona. Stanowi to, zdaniem organu, ewidentne przekroczenie granic wyznaczonych przez art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 106 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. Dokonana przez Sąd I instancji ocena materiału dowodowego, w zakresie przesłanki związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy opieką a brakiem zatrudnienia, nie dość że nie znajduje oparcia w całokształcie zebranego w sprawie materiału dowodowego, to stanowi wyraz przekroczenia granic sądowej kontroli administracji.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jak wynikało z ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, wnioskiem z 8 kwietnia 2022 r. A. A. zwróciła się do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w X. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką - B. B., posiadającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wójt Gminy X. decyzją z 10 czerwca 2022 r. odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 28 listopada 2022 r. nr SKO Gd/3687/22 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni niewątpliwie prawidłowo opiekuje się swoją matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak rezygnacja z aktywności zawodowej nie miała w jej przypadku bezpośredniego i ścisłego związku z podjęciem się sprawowania opieki nad matką. Jak wyjaśniło SKO, wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność wykonywania pracy zarobkowej w 2019 r. (kiedy miała być zatrudniona w sklepie [...]). Jednak, nawet gdyby uznać, że rzeczywiście w 2019 r. wykonywała pracę zarobkową, to rezygnacja z tej pracy wynikała z faktu urodzenia dziecka, a następnie sprawowania opieki nad nim. Załamanie się stanu zdrowia matki wnioskodawczyni nastąpiło w grudniu 2021 r. na skutek doznanego udaru. Od dnia 21 stycznia 2022 r. u matki wnioskodawczyni datuje się znaczny stopień niepełnosprawności. Oznacza to, że pomiędzy ostatnim zatrudnieniem wnioskodawczyni a datą, od której jej matka wymaga opieki, upłynęły blisko 2 lata. Zatem, zdaniem Kolegium, wnioskodawczyni, podejmując się w grudniu 2021 r. lub w styczniu 2022 r. sprawowania opieki nad matką, nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W ocenie Kolegium, w przypadku wnioskodawczyni nie zachodzi również konieczność niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad matką. Pomimo oświadczeń wnioskodawczyni, że gdyby nie musiała sprawować opieki nad matką, to podjęłaby zatrudnienie, wnioskodawczyni nie podejmowała działań w tym kierunku w latach 2019-2022, to znaczy w okresie pomiędzy urodzeniem dziecka a podjęciem się sprawowania opieki nad matką. Nie zarejestrowała się jako osoba poszukująca zatrudnienia w PUP ani nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów świadczących o poszukiwaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, lub zamiarze podniesienia swoich kwalifikacji zawodowych.
Ponadto, organ II instancji wskazał, że wnioskodawczyni, w myśl przepisów prawa rodzinnego, nie jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji względem matki. B. B., poza wnioskodawczynią, ma jeszcze trzy córki. Wszystkie córki osoby z niepełnosprawnością, w myśl przepisów prawa rodzinnego, są w równym stopniu zobowiązane do zapewnienia jej opieki, zarówno przez osobiste starania, jak i przez sfinansowanie profesjonalnej opieki. W przypadku żadnej z córek nie zachodzą przy tym żadne okoliczności zwalniające je od tego obowiązku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Jak przyjął Sąd I instancji, warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka.
Sąd I instancji wskazał, że z orzeczenia o niepełnosprawności matki skarżącej wynika konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W zestawieniu czynności opisanych w wywiadzie z 27 kwietnia 2022 r. wymienione są między innymi ubieranie, pomoc w toalecie, przygotowanie posiłków, przygotowanie lekarstw i kontrola ich przyjmowania, sprzątanie i pranie, prowadzenie rehabilitacji domowej, prowadzenie ćwiczeń rozwijających zdolności umysłowe, masaże, mierzenie ciśnienia, pomoc w załatwianiu spraw urzędowych oraz organizowanie wizyt lekarskich. Podopieczna w grudniu 2021 r. przeszła udar i w związku z tym od stycznia 2022 r. zamieszkała ze skarżącą. Z wywiadu środowiskowego wynika też, że B. B. choruje na nadciśnienie tętnicze. Na skutek udaru doznała afazji, ma problemy z pamięcią oraz niesprawność ruchową prawostronną.
Sąd I instancji wywiódł z materiałów dowodowych, że matka skarżącej wymaga stałej opieki, którą zapewnia jej córka A. A. Opieka ta jest stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie. Jednocześnie Sąd uznał, że ocena organów administracyjnych, że zakres sprawowanej opieki nie jest duży i umożliwia skarżącej podjęcie zatrudnienia, nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie mają znaczenia podnoszone przez organ okoliczności, że podopieczna ma inne dzieci, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem matki. Zgodnie bowiem z treścią art. 17 u.ś.r., nie stanowią one przeszkody do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Stanowisko Sądu I instancji należy podzielić w całości. Tym samym skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zostały sformułowane zarzuty kwestionujące wykładnię prawa materialnego, a zatem konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię dotyczą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wymienionego samodzielnie oraz w powiązaniu z przepisami postępowania sądowego i administracyjnego.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przed odniesieniem się do wskazanych zarzutów należy podkreślić, że nie są sporne okoliczności faktyczne sprawy dotyczące tego, że w dacie orzekania przez organy matka skarżącej legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 8 marca 2022 r. wydanym do 31 marca 2024 r. W orzeczeniu stwierdzono, że chora wymaga zarówno korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych, jak i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie, nie ustalono, aby chora korzystała ze wsparcia systemu środowiskowego. Nie ustalono też, aby opiekę nad nią sprawowały inne osoby, poza skarżącą, jak też, aby była pozostawiona bez opieki i wymaganego wsparcia. W wywiadzie środowiskowym potwierdzono, że to skarżąca jest osobą, która towarzyszy matce w codziennej egzystencji. Sąd I instancji podał, że ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką, czy też zakresu tej opieki. Niewątpliwie matka skarżącej wymaga opieki, a skarżąca jej tę opiekę zapewnia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. zakłada związek między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Ocenie w związku z tym podlegać może, czy ubiegający się o świadczenie jest osobą sprawującą opiekę. Przepis ten nie zakłada jednak, że do oceny organu należy zakres potrzeb osoby niepełnosprawnej. To wyspecjalizowany organ orzeka o stopniu niepełnosprawności, a w konsekwencji o potrzebie uzyskiwania stałego bądź długookresowego wsparcia ze strony opiekuna. W przypadku matki skarżącej organ ten orzekł o takiej okresowej potrzebie i znacznym ograniczeniu jej możliwości samodzielnej egzystencji. W takim przypadku osoba z kręgu zobowiązanych do alimentacji może podjąć decyzję o podjęciu się osobistej opieki i rezygnacji z zatrudnienia.
Wskazywany przez organy zakres samodzielności osoby niepełnosprawnej nie może zniweczyć ustaleń wynikających z wydanego orzeczenia o niepełnosprawności. To ono rozstrzyga, że osoba niepełnosprawna wymaga stałej opieki lub pomocy ze strony innych osób. Podjęcie się takiej opieki, w przypadku rezygnacji z zatrudnienia, skutkuje po stronie osoby zobowiązanej do alimentacji, uprawnieniem do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Nieprawidłowe jest zatem twierdzenie, że orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wystarcza do określenia zakresu potrzeb osób niepełnosprawnych (opieki, pielęgnacji, wsparcia), a temu celowi ma służyć badanie, czy zakres potrzeb osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności uniemożliwia aktywność zawodową jej opiekuna. Badanie okoliczności sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. odbywa się w trybie określonym przez przepisy art. 23 ust. 4aa, ust. 4b u.ś.r. Przy czym przepisy te znajdują zastosowanie w razie wystąpienia wątpliwości dotyczących sprawowania opieki. Mogą zatem być podstawą przeprowadzenia wywiadu środowiskowego na okoliczność zarówno sprawowania opieki właśnie przez wnioskodawczynię, jak i sprawowania jej w sposób prawidłowy i zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności oraz adekwatnie do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Nie oznacza to jednak, że wynik wywiadu może być interpretowany z pominięciem wskazań opiekuńczych wynikających z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z 6 listopada 2024 r. sygn. akt I OSK 2816/23, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawie bezsporne jest, że matka skarżącej legitymowała się w dacie orzekania orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jak wskazuje art. 4 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573), do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ustalenie, kto opiekę faktycznie nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym sprawuje. Ustalenia potwierdziły, że opiekę taką sprawowała wyłącznie skarżąca, a niepodejmowanie zatrudnienia pozostawało w korelacji czasowej z wydaniem orzeczenia o niepełnosprawności.
Jak była o tym mowa, z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że jednym z zasadniczych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by osoba ubiegająca się o jego przyznanie sprawowała stałą lub długotrwałą opiekę nad osobą niepełnosprawną, a jednocześnie opieka ta musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednak, że wprawdzie rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 237/20, z 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1899/22, czy z 23 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1948/22). Wymóg rezygnacji z możliwości zarobkowania - rzeczywistej bądź potencjalnej – w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie został przez ustawodawcę powiązany z żadnym zakresem – czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym – jak również jest niezależny nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego, czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy. Z tego też powodu organ pomocowy nie może ustalać wcześniejszych przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły.
Kolejno, błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie organu wskazujące, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce z niepełnosprawnością, konieczne jest wykazanie, że pozostałe dzieci tej osoby są obiektywnie niezdolne do sprawowania opieki i wywiązywania się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że możliwość realizacji obowiązku alimentacyjnego przez pozostałe osoby zobowiązane w tym samym stopniu, pozostaje bez wpływu na prawo wnioskodawczyni do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przywołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje na warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia, bądź innej pracy zarobkowej, który należy brać pod uwagę, oceniając spełnienie przesłanek do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne musi więc sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim wymiarze, że w związku z tym jest obiektywnie zmuszona do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotna jest tu ocena, czy zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną (a nie zakres samodzielności i potrzeb osoby niepełnosprawnej, jak była o tym mowa powyżej) wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową.
Wskazać należy, że zarówno skarżąca, jak i jej rodzeństwo, należą do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie względem matki i jednocześnie uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawczyni, czy pozostałe dzieci B. B., powinni sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało się stanowisko, że rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie. W przypadku, gdy skarżąca w pierwszej kolejności zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia jej tego prawa z tego powodu, że żyją pozostałe dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki. Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad matką i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją pozostałe dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki NSA z: 29 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 1596/23, 28 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 925/21).
Podsumowując, przepis art. 17 u.ś.r., wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne, czy też sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek jego przyznania.
Tym samym nieskuteczne okazały się zarzuty naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Wobec skuteczności zarzutu błędnej wykładni zbędne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących ustaleń stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium uwzględni zmianę stanu prawnego, dotyczącego przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.