I OSK 20/06

I OSK 20/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Janina Antosiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 179/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-08-03
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Jerzy Stankowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej spółki A [Spółka z o.o. z/s w G.] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 179/05 w sprawie ze skargi spółki A na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od spółki A na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 900,00 zł (dziewięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 179/05 oddalił skargę spółki A [Sp. z o.o. w G.] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał się na ustalenia organu, z których wynikało, iż 2 grudnia 2003 r. w [...] o godz. 655 zatrzymano do kontroli pojazd marki Iveco nr rej. [...], wykonujący transport drogowy. Kierowca okazał do kontroli kopię zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nr [...] dla linii nr [...] na trasie [...] – [...] – [...] – [...]. Nie posiadał natomiast obowiązującego rozkładu jazdy.
Na karcie drogowej nr [...] z dnia 2 grudnia 2003 r. odjazd był określony na godz. 700 z dworca w [...]. Kierowca okazał kopię rozkładu jazdy dla linii [...] na trasie [...] – [...] – [...]. W toku postępowania ustalono, że kurs o 700 nie figuruje w rozkładzie jazdy zatwierdzonym przez Urząd Marszałkowski dla tej linii przewozów regularnych.
Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż transport odbywa się bez wymaganego pozwolenia, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze. zm.) i nałożył na spółkę A karę pieniężną w kwocie 6000 zł na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z lp. 1.2.1.
Odwołując się od tej decyzji strona podważała zasadność wymierzenia kary, skoro posiadała zezwolenie, a nie jest ono uzależnione od istnienia innego dokumentu. Kierowca na skutek niedopatrzenia nie posiadał rozkładu i udzielił kontrolującym błędnych informacji.
W rzeczywistości winien jechać kursem do [...] o godz. 650, przewidzianym w rozkładzie jazdy, zatwierdzonym decyzją Zarządu Województwa [...] z [...] września 2003 r.
Odwołania tego nie uwzględnił Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując decyzję w mocy. Organ ten uznał za ustalone, że spółka A posiada zezwolenie nr [...] na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób – przewozy regularne na linii [...] – [...] – [...] – [...]. Decyzją Zarządu Województwa [...] z [...] maja 2003 r. skoordynowano rozkład jazdy na linii nr [...] do zezwolenia nr [...]. Pismem z 28 listopada 2003 r. uzyskano z Urzędu Marszałkowskiego informację, że ww. zezwolenie dotyczy linii [...] – [...], nie zaś linii [...] – [...] i strona nie wystąpiła o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na tej linii. W wykazie do zezwolenia nr [...] nie ma kontrolowanego pojazdu nr rej. [...]. Ustalono, że pojazdy o nr [...] i [...] zostały zgłoszone w dniu 21 listopada 2003 r. Spółka A otrzymała licencje na wykonywanie transportu drogowego osób [...] stycznia 2003 r. W ocenie organu przedsiębiorca naruszył przepisy ustawy w zakresie regularnego przewozu osób. Pojazd o nr rej. [...] nie został wskazany we wniosku o udzielenie licencji ani w wykazie stanowiącym załącznik do zezwolenia. Natomiast w myśl załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. w sprawie dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami oraz treści i wzoru zezwolenia zezwolenie jest ważne z wykazem nr rej. zgłoszonych do przewozu. Organ wskazał, że mając na uwadze przepisy art. 104 ust. 1 i art. 103 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, w przypadku zmiany zakresu przewozu, co obejmuje również wykaz środków transportowych używanych do wykonywania przewozu, przedsiębiorca obowiązany był wystąpić o licencję oraz zezwolenie. Sytuacja przedstawiałaby się inaczej, gdyby kontrolowany pojazd zgłoszony był do licencji przewozowej. Z tych przyczyn organ uznał, że przejazd wykonywany był bez wymaganego prawem zezwolenia. Ponadto przedsiębiorca wykonywał regularne przewozy bez ważnego rozkładu jazdy, bowiem rozkład jazdy nie został zaktualizowany (pismo [...] z dnia 10 lutego 2004 r.), lecz jedynie skoordynowany, a zatem stracił ważność i nie można na jego podstawie wykonywać przewozów. W tym zakresie organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. Nr 82, poz. 933).
W skardze do Sądu spółka A wniosła o uchylenie obu decyzji zarzucając:
naruszenie przepisów art. 18 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp.1.2.1 załącznika do ustawy przez błędne zastosowanie,
naruszenie przepisów konstytucji RP w szczególności: art. 2 i art. 6 Konstytucji poprzez nałożenie sankcji za naruszenie obowiązku w wyniku interpretacji przepisu rażąco naruszającej standardy demokratycznego państwa prawa i obowiązku organów administracji publicznej działania na podstawie obowiązującego prawa, art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z całkowitym pominięciem słusznego interesu strony oraz rażąco podważającej zaufanie do organów Państwa, art. 77 k.p.a. poprzez sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią materiału dowodowego, co miało wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarżący podniósł, iż naruszenie przepisów w zakresie udzielonej licencji nie może być podstawą do uznania, że przewóz był wykonywany bez wymaganego zezwolenia. Licencja i zezwolenie to różne instytucje uregulowane w ustawie. Wykonywanie transportu w oparciu o przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy o transporcie nie jest limitowane żadnym terminem. Wprowadzenie pojazdu na linię nie powoduje konieczności zmiany treści zezwolenia, bowiem może to nastąpić na wniosek przedsiębiorcy wówczas, jeśli pojazd ten powoduje zwiększenie dotychczasowej pojemności pojazdów, co wynika z art. 24 ustawy o transporcie drogowym. Kontrolowany autobus miał 20 miejsc, czyli zdecydowanie mniej niż standardowy pojazd tego typu.
Wzmianka o zezwoleniu, iż jest ono ważne tylko z wykazem numerów rejestracyjnych pojazdów, zgłoszonych do przewozu, jest pozbawiona mocy prawnej i ustawa nie stanowi, że może to być podstawą do uznania nieważności.
Skarżący podtrzymuje swoje stanowisko odnośnie rozkładu jazdy i zaznacza ponownie, że przedmiotowy kurs był skoordynowany i figurował w załączniku do decyzji jako kurs z [...] do [...] z godziną wyjazdu 650, zaś aktualizacja rozkładu jazdy jest czynnością techniczną i obowiązujące przepisy nie przewidują kary za brak aktualizacji. Zdaniem skarżącego nie zachodziła potrzeba aktualizacji w tym zakresie, bowiem kursy zostały skoordynowane. Koordynacja jest czynnością pierwotną i ważniejszą od aktualizacji.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Powołał się na przepis § 5 rozporządzenia MTiGM, zgodnie z którym rozkłady jazdy, które nie zostały poddane aktualizacji w terminach określonych w § 2 ust. 4, tracą swoją ważność. Powoduje to, w ocenie organu, że wykonywanie takich przewozów było poza zakresem zezwolenia. Skarżący wykonywał przewozy na własne ryzyko bez ważnego rozkładu jazdy i wbrew zezwoleniu.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, jak również przepisów k.p.a.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej. W świetle ustaleń dokonanych w toku postępowania Sąd uznał, iż spełnione zostały wszelkie przesłanki dla uznania, iż skarżąca spółka została prawidłowo ukarana karą za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na przewóz osób.
Zdaniem Sądu organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie dopuściły się – w ocenie WSA – obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem organy oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny.
Sąd uznał, iż argumenty użyte przez skarżącą spółkę zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i przedstawione w skardze do sądu administracyjnego, nie mogą być uwzględnione.
Zezwolenie nr [...] na wykonywanie transportu drogowego zostało wydane w dniu [...] listopada 2001 r., a zatem pod rządami ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. Nr 141, poz. 942 ze zm.). W myśl przepisu art. 11 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na przewozy regularne był obowiązany przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia projekt rozkładu jazdy uzgodniony na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego.
Zgodnie z ust. 5 ww. przepisu Minister Transportu i Gospodarki Morskiej określał w drodze rozporządzenia dokumenty niezbędne do udzielenia zezwolenia oraz treść i wzór zezwolenia na wykonanie krajowego zarobkowego przewozu osób pojazdami samochodowymi nie będącymi taksówkami.
W sprawie niniejszej powołanym wyżej aktem wykonawczym było rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 marca 1998 r. (Dz.U. Nr 34, poz. 193, Nr 76, poz. 504). Z powyższego wynika więc, że warunkiem koniecznym uzyskania zezwolenia było przedstawienie projektu skoordynowanego rozkładu jazdy.
W zezwoleniu, jakim dysponowała skarżąca spółka, zawarty był m.in. warunek ważności tego zezwolenia w postaci posiadania obowiązującego rozkładu jazdy i wykazu numerów rejestracyjnych pojazdów zgłoszonych do przewozu. Sąd podzielił stanowisko organu, że zezwolenie nr [...] jest decyzją administracyjną, którą strona zaakceptowała w całości, a zatem obowiązana była wypełniać jej postanowienia.
W tym stanie rzeczy organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż brak aktualnego rozkładu jazdy, stanowiącego integralną część zezwolenia, skutkował koniecznością uznania, że drogowy przewóz osób odbywał się bez wymaganego zezwolenia.
Sąd powołał się nadto na uchwałę NSA, w której wyrażono stanowisko, że rozkład jazdy jest integralną częścią zezwolenia (vide: uchwała NSA OPK 8/01 z dnia 28 maja 2001 r., ONSA 2001/4/1570).
Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca nie wprowadził do załącznika do ustawy o transporcie drogowym odrębnej kategorii naruszenia przepisów w postaci wykonywania transportu drogowego bez ważnego rozkładu jazdy, a jedynie wykonywanie transportu bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem Sądu jest to logiczne, albowiem z analizy przepisów ustawy o transporcie drogowym wynika, że przyjęcie założenia, iż transport drogowy osób może odbywać się bez posiadania ważnego rozkładu jazdy, niweczyłoby cel kontroli drogowych przeprowadzanych na podstawie tej ustawy. Celem tym jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa zarówno użytkownikom dróg, a przede wszystkim pasażerom. Cel ten nie mógłby zostać osiągnięty przy przyjęciu możliwości wykonywania transportu bez ważnego rozkładu jazdy, albowiem uniemożliwiałoby to przeprowadzenie kontroli np. w zakresie czasu pracy kierowcy.
Rozporządzenie z dnia 5 marca 1998 r. zostało z dniem wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym zastąpione wydanym na podstawie art. 20 ustawy o transporcie drogowym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 grudnia 2001 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób.
Przepis art. 20 ustawy o transporcie drogowym obowiązujący na dzień kontroli oraz wydawania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego stanowił, że w zezwoleniu określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki – przy przewozach regularnych osób. Natomiast ust. 2 art. 20 stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 19a oraz wzór zezwolenia i wypisu z zezwolenia, o którym mowa w art. 18, uwzględniając zakres niezbędnych danych. Do wniosku o wydanie zezwolenia zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy należało obligatoryjnie dołączyć m.in. rozkład jazdy uzgodniony na zasadach koordynacji określonych w przepisach prawa przewozowego, uwzględniający przystanki, czas odjazdów i przyjazdów oraz długość linii regularnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami.
Jak wynika z analizy przepisów, w dniu orzekania przez organ odwoławczy art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym miał takie samo brzmienie jak cytowane wyżej, natomiast zmieniła się treść ust. 2 tego przepisu, który stanowił, że Minister właściwy do spraw transportu określa w drodze rozporządzenia, wzór zezwolenia, o którym mowa w art. 19a, oraz wzór zezwolenia i wypisu zezwolenia, o którym mowa w art. 18, uwzględniając zakres niezbędnych danych, a także mając na uwadze przepisy rozporządzenia nr 2121/98WE z dnia 2 października 1998 r. określającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzeń nr 684/92/EWG i nr 12/98/WE, w sprawie dokumentów wymaganych w międzynarodowym transporcie osób wykonywanym autobusami i autokarami (Dz.Urz. WEL 268 z 3.10.1998 r.).
Zasadne jest również powoływanie się przez organ na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. Nr 82, poz. 933). Zgodnie z § 2 ust. 4 pkt. 4 aktualizacja rozkładów jazdy powinna obowiązywać w transporcie samochodowym od trzeciej niedzieli czerwca. Natomiast w myśl § 5 tego rozporządzenia rozkłady jazdy, które nie zostały poddane aktualizacji w terminach określonych w § 2 ust. 4, tracą swoją ważność.
Sąd przyjął, że przedsiębiorca musiał legitymować się aktualnym rozkładem jazdy, aby uznać, iż posiada odpowiednie zezwolenie, o którym mowa w art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym i nie rozważał pozostałych zarzutów skargi, zaś skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą Ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 18 ust. 1 i 22 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) w zw. z § 2 ust 4 pkt b i § 5 rozporządzenia Ministra Transportu z 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobów i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych przez przyjęcie, że wymagana jest aktualizacja rozkładu jazdy skoordynowanego w danym roku oraz że brak aktualizacji jest równoznaczny z brakiem zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym; błędne zastosowanie § 2 ust. 4 pkt b rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. przez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym skarżący był zobowiązany do dokonania aktualizacji właśnie skoordynowanego rozkładu jazdy, a nadto naruszenie przepisów postępowania – art. 106 § 3 ustawy – Ppsa, art. 227 i 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ustawy – Ppsa, przez pominięcie przy rozstrzyganiu dowodu z pisma Marszałka Województwa [...] z dnia 10 lutego 2004 r., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy – Ppsa.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i uwzględnienia kosztów postępowania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku, rozpoznania skargi i zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wywodzi, iż naruszeniem przepisów wskazanych w zarzucie skargi Sąd i organ uznały, że przewoźnik nie posiadał aktualnego rozkładu jazdy, co powodowało utratę ważności posiadanego przez niego zezwolenia.
Kontrolowany kurs jako skoordynowany decyzją Zarządu [...] z [...] maja 2003 r. figurował w załączonym do decyzji rozkładzie jazdy jako kurs z [...] do [...] z godziną wyjazdu 650. Zdaniem skarżącego kursy skoordynowane w danym roku nie wymagały aktualizacji, do czasu ich zmiany lub aktualizacji w następnym roku pozostawały aktualne. Koordynacja była czynnością pierwotną, podstawową i zdecydowanie ważniejszą od aktualizacji, która była w stosunku do niej czynnością pochodną. Rozporządzenie nakazywało dokonywanie aktualizacji corocznie. Pomiędzy [...] maja 2003 r. a trzecią niedzielą czerwca 2003 r. nie upłynął rok i nie nastąpiła zmiana daty. Skoro skarżący posiadał aktualny w dacie kontroli rozkład jazdy, to nie można było uznać, że wykonywał przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia.
Jako powód niewystąpienia o aktualizację skarżący wskazuje to, że w terminie jej przeprowadzenia nie wykonywał kursu, za który został ukarany – dopiero wystąpił o jego koordynację. Skoro decyzję koordynacyjną skarżący otrzymał 23 maja 2003 r., a uprawomocniła się 7 czerwca 2003 r., a więc na siedem dni przed trzecią niedzielą czerwca (która przypadała 15 czerwca 2003 r.), to nie miałby realnej możliwości dokonania aktualizacji tego kursu zgodnie z rozporządzeniem. Obowiązek corocznej aktualizacji rozkładów jazdy wynikał z przepisów prawa, ale jeżeli w przewidzianym dla niej terminie dokonywało się koordynacji nowych kursów, poddanie tych nowych kursów aktualizacji było po prostu niepotrzebne. Inne stanowisko prowadziłoby do nieracjonalnego mnożenia wniosków, postępowań oraz kosztów, które ponosił przewoźnik. Dodatkowo oceniając sprawę pod kątem niejasnych przepisów rozporządzenia i sankcji wynikającej z jego § 5, tym bardziej należy uznać, że skarżący nie miał obowiązku zgłaszania do aktualizacji rozkładu jazdy skoordynowanego decyzją z dnia [...] maja 2003 r.
Okoliczności te dostrzegł również Marszałek Województwa [...], który pismem z dnia 10 lutego 2004 r. potwierdził ważność rozkładu jazdy skoordynowanego decyzją z [...] maja 2003 r. Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tego dowodu i zupełnie pominął w ocenie zaskarżonych decyzji. Tymczasem dowód ów, jak wynika z jego treści, ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie.
Skarżący wskazał także, że zgodnie z art. 92 § 4 naruszenie obowiązków i warunków, za które przewoźnik może być ukarany, określa załącznik do ustawy. Załącznik jest katalogiem zamkniętym i wyczerpującym, który nie przewiduje naruszenia w postaci wykonywania regularnego przewozu w transporcie drogowym bez aktualnego rozkładu jazdy. Jest wyraźnie widoczne, że nie jest to, to samo co wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia i zastosowanie art. 92 ust. 1 i 4 oraz lp. 1.2.1 załącznika ustawy o transporcie było, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, po prostu nieprawidłowe i nieuprawnione.
Co więcej, art. 92 i załącznik do ustawy o transporcie mają ewidentnie represyjny charakter. Dla potrzeb ich stosowania aktualne będą zasady wypracowane na gruncie prawa karnego – nullum crimen sine lege oraz nulla poena sine lege. Tym samym ukaranie skarżącego za naruszenie, które nie jest penalizowane, stanowi naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ogólnych zasad postępowania administracyjnego.
Skarga kasacyjna uznaje za nietrafny argument Sądu I instancji, że brak aktualnego rozkładu jazdy zagrażał bezpieczeństwu użytkowników dróg i pasażerom. Jeżeli wykonywanie przewozów na podstawie dotychczasowego rozkładu jazdy nie powodowało takiego zagrożenia, to dokładnie nie wiadomo, dlaczego brak aktualizacji do trzeciej niedzieli czerwca miałby tę sytuację tak diametralnie zmienić? Brak zaktualizowanego rozkładu jazdy nie niweczył również kontroli przestrzegania czasu pracy kierowców. Kontrole w tym zakresie przeprowadza się na podstawie wskazań tachografu i karty drogowej.
Mimo, że Sąd I instancji poprzestał na analizie wykonywania przewozu bez aktualnego rozkładu jazdy, co zakwalifikował niesłusznie jako brak zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie, skarżący, z ostrożności, podtrzymał całą swoją argumentację zawartą w skardze.
Zdaniem skarżącego posiadał on zezwolenie oraz aktualny na dzień dokonania kontroli rozkład jazdy obejmujący kurs z [...] do [...] o godzinie odjazdu 650 i mimo tego został ukarany grzywną w wysokości 6000 zł. Przesądza to o niezgodności z prawem decyzji, która powinna być uchylona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Ppsa Sąd odwoławczy rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oraz wprowadzonego przez ustawodawcę w art. 175 § 1 powołanej ustawy przymusu adwokacko-radcowskiego przy jej sporządzaniu wynika obowiązek prawidłowego sporządzenia tego środka odwoławczego, co umożliwia Sądowi dokonanie pełnej kontroli instancyjnej.
Skarga kasacyjna sporządzona w tej sprawie zawiera wady, chociaż odpowiada warunkom formalnym przewidzianym w ustawie, co obligowało Sąd do jej rozpoznania.
Oparcie skargi kasacyjnej o dwie podstawy z art. 174 ustawy Ppsa powoduje, iż Sąd odwoławczy bada najpierw zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy nie można zarzucić uchybień w zakresie ustalonego stanu faktycznego – możliwa jest ocena stosowania przepisów prawa materialnego.
Przedstawiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 106 § 3 ustawy Ppsa, art. 227 i 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ustawy Ppsa Sąd ocenił jako chybiony.
Przepisy te Sąd I instancji może naruszyć, gdy odmawia przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów lub też mimo takiej konieczności nie przeprowadza ich z urzędu, bądź też błędnie ocenia te dowody.
W rozpatrywanej sprawie strona w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie wnioskowała o przeprowadzenie dowodów, nie zachodziła konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, zaś pismo Marszałka Województwa [...] z 10 lutego 2004 r. znajduje się w aktach administracyjnych i powtarza jedynie opinię radcy prawnego wyrażoną w tej sprawie. Nie można było go więc nawet w postępowaniu administracyjnym traktować jako dowodu.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia prawa materialnego.
Wskazany jako naruszony przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz.1371 ze zm.) określa właściwość organów uprawnionych do wydawania zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych. Przepis ten składa się z ustępów, punktów oraz podpunktów oznaczonych kolejnymi literami alfabetu.
Zasada związania Sądu odwoławczego granicami skargi oraz ustawowy wymóg sporządzenia jej przez profesjonalnego pełnomocnika nakazuje, aby formułując zarzut naruszenia prawa wskazany został konkretny przepis z pełnym podaniem jednostki redakcyjnej, tj. oprócz artykułu, ustępu lub paragrafu także punkty i podpunkty. Sąd odwoławczy nie jest bowiem zobowiązany do określenia o jaki przepis chodziło stronie skarżącej, gdyż to jej środek prawny zakreśla ramy badania.
Wadliwe sformułowanie zarzutu, tj. nieprecyzyjne określenie naruszonego przepisu, uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutu w tym aspekcie.
Jako następny naruszony przepis skarga kasacyjna wymienia przepis art. 22 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o transporcie drogowym, który to przepis nakazuje do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołączyć proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej podaną w kilometrach i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy.
Powyższy przepis Wojewódzki Sąd Administracyjny według skargi kasacyjnej miał naruszyć w zw. z § 2 ust. 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933).
Wskazany przepis odnosi się do obowiązków aktualizacji rozkładów jazdy w transporcie kolejowym i nie miał zastosowania w tej sprawie.
Nie stosował go więc ani Sąd I instancji, ani organy administracji. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu i błędnego jego zastosowania jest więc całkowicie bezzasadny.
Do rozważenia pozostaje zatem zarzut naruszenia § 5 powołanego rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 5 września 2000 r., stanowiącego o utracie ważności rozkładów jazdy, które nie zostały poddane aktualizacji w terminach określonych w § 2 ust. 4 oraz zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 i 4 oraz załącznika, jego punktu 1.2.1. Te ostatnie przepisy stanowią o odpowiedzialności karno-finansowej wykonujących transport drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy (ust. 1), zaś w ust. 4 ustawa odsyła do wykazu naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokości kar pieniężnych zamieszczonych w załączniku do ustawy. W pkt 1.2.1. załącznika za wykorzystywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia przewidziano karę pieniężną w wysokości 6 000 zł.
Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył tych przepisów, zaś jego ocena, iż wykonując kontrolowany przewóz Spółka nie posiadała zezwolenia na ten przewóz regulowany, jest trafna.
Dokonując tej oceny należy odnieść się do przepisów art. 2 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisami przewoźnicy wykonujący zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym są obowiązani do uzgadniania rozkładów jazdy z właściwym organem. Szczegółowy tryb dokonywania wspomnianych uzgodnień regulowało obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że koordynacja rozkładów jazdy polega m.in. na uzgodnieniu przebiegu linii komunikacyjnych oraz godzin odjazdów pojazdów samochodowych w regularnym transporcie zbiorowym, z uwzględnieniem w szczególności potrzeb przewozowych zgłaszanych przez samorządy gminne, powiatowe lub wojewódzkie oraz zabezpieczenia potrzeb przewozowych przez przewoźników. Z kolei § 3 ust. 2 precyzuje, iż koordynacja dokonywana przez właściwe organy powinna uwzględniać zabezpieczenie potrzeb przewozowych na danej linii komunikacyjnej, ze szczególnym uwzględnieniem przewozów osób niepełnosprawnych, jakość i standard usług świadczonych przez przewoźników prowadzących już działalność na danej linii komunikacyjnej, dostosowanie komunikacji w transporcie samochodowym do aktualnych połączeń regionalnych w transporcie kolejowym, opinię organizacji zrzeszających przewoźników z właściwej terytorialnie gminy, powiatu lub województwa.
Przedstawione wyżej pojęcie normatywne koordynacji koreluje z jego znaczeniem językowym. Słownik języka polskiego pod red. prof. W. Doroszewskiego (PW "Wiedza Powszechna" Warszawa 1961, t. III, s. 984) pojęcie to określa jako uzgodnienie, zharmonizowanie, współdziałanie.
Przy koordynacji rozkładów jazdy chodzi więc o uzgodnienie zarówno tras komunikacyjnych, godzin odjazdów, jak i zharmonizowanie ich z rozkładem jazdy innych przewoźników w sposób zapewniający zabezpieczenie potrzeb przewozowych osób.
Od tak rozumianej koordynacji należy odróżnić pojęcie aktualizacji. Jednym z warunków udzielenia zezwolenia na przewozy regularne jest przedłożenie przez przedsiębiorcę rozkładu jazdy uzgodnionego na zasadach określonych w przepisach prawa przewozowego (art. 11 ust. 3 pkt 1). Dodać należy, iż przepis art. 20 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym jako niezbędny załącznik do zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych wymienia obowiązujący rozkład jazdy. Wprawdzie został on dodany przez ustawę nowelizującą z 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1497), jednakże zmiana ta ma jedynie charakter doprecyzowujący.
Trafnie Sąd I instancji oceniając ustalony stan faktyczny (w którym ustalona została inna trasa przejazdu niż określona w zezwoleniu, zaś kierowca nie posiadał rozkładu jazdy) powołał się na przepis art. 87 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o transporcie drogowym, który nakazuje, aby kierowca przy wykonywaniu przewozów regularnych posiadał m.in. obowiązujący rozkład jazdy.
Podkreślenia wymaga to, iż § 2 ust. 1 rozporządzenia z 5 września 2000 r. stanowi o obowiązku podawania rozkładów jazdy do publicznej wiadomości w formie ogłoszeń wywieszanych w punktach odprawy osób i rzeczy oraz w punktach sprzedaży biletów.
Przestrzeganie powyższych regulacji zapewnia zgodne z prawem wykonywanie transportu polegającego na przewozie osób według zasad ustalonych w zezwoleniu, ustalonego rozkładu jazdy dodatkowo ogłoszonego w sposób ogólnie dostępny w miejscach, skąd przewozów takich dokonuje się.
Z funkcjonowaniem tego rodzaju przewozów wiąże się obowiązek aktualizacji rozkładów jazdy, który w odniesieniu do transportu samochodowego został uregulowany w § 2 ust. 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia.
O ile koordynacja (§ 3 rozporządzenia) lub zmiany w rozkładach jazdy (§ 2 ust. 6) mają charakter ściśle indywidualny, realizowany w różnym czasie przez poszczególnych przewoźników, to obowiązek i termin aktualizacji został określony ściśle w akcie normatywnym. W transporcie samochodowym powinna ona obowiązywać od trzeciej niedzieli czerwca (§ 2 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia). Sankcją za zaniechanie aktualizacji jest w myśl § 5 rozporządzenia utrata ważności rozkładu jazdy.
Przestawione regulacje uprawniają do przyjęcia, że wykonując przewóz regularny na trasie innej niż przewidywało udzielone Spółce zezwolenie, bez aktualnego rozkładu jazdy, skarżąca Spółka wypełniła dyspozycje przepisu art. 92 ust. 1 i 4 oraz pkt 1.2.1. załącznika, co uzasadniało wymierzenie jej kary pieniężnej.
Dokonana zatem ocena legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji nie naruszała prawa materialnego.
Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Ppsa jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 powołanej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 września 20002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) uznając kwotę 900 zł za współmierną do udziału pełnomocnika w sprawie.