I OSK 1997/13

I OSK 1997/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-08-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1175/12 - Wyrok WSA w Krakowie z 2013-03-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1456
art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1175/12 w sprawie ze skargi R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 marca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Wspomniany wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu 1 kwietnia 2011r. R.J. złożył do Wójta Gminy S. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad dziadkiem J.K., który zgodnie z orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Gorlicach z dnia 29 kwietnia 2008r., znak: [...] został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe.
Wójt Gminy S. rozpoznając po raz drugi wniosek, decyzją dnia [...] lutego 2012r., znak: [...] odmówił R.J. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dziadkiem J.K., argumentując, że w pierwszej kolejności do opieki nad ojcem zobowiązana jest córka J.K. – M.J., zamieszkująca z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Fakt, iż M.J. pobiera świadczenie rentowe, nie wyłącza – w rozumieniu art. 17 ust. 1a ustawy – możliwości sprawowania przez tę osobę opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
W odwołaniu od tej decyzji R.J. wniósł o jej zmianę i przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podniósł, że jest jedynym krewnym w linii prostej, który ma możliwość i zdrowie, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym dziadkiem, który jest niewidomy, nie chodzi, a nikt z bliższych zstępnych tych czynności nie może wykonywać. Jego matka M.J. sama wymaga opieki i pomocy, jest osobą chorą, nie może dźwigać, przeszła zawał mózgu, ma śrubę w nodze i kłopoty z chodzeniem. Ponadto ma zaniki pamięci i trudno aby podnosiła i obsługiwała 87 – letniego, bezwładnego ojca. Dodatkowo odwołujący stwierdził, że nie można zmusić nikogo do sprawowania opieki, w szczególności gdy osoba ta sama wymaga opieki. Zaznaczył, że zarówno on jak i jego matka są zstępnymi dziadka J.K.a, jednak art. 129 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej w uzasadnieniu przywoływany jako "K.r.o." nie określa wprost, które z nich ma sprawować opiekę w pierwszej kolejności.
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzji w całości i odmówiło R.J. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – J.K., w okresie od 1 kwietnia 2011r. do 18 marca 2012r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 26 marca 2011r. R.J. poinformował, że J.K. zmarł 18 marca 2012r. W tej sytuacji – zdaniem Kolegium – sprawa przyznania stronie uprawnienia w postaci żądanego świadczenia pielęgnacyjnego nie stała się bezprzedmiotowa z powodu śmierci dziadka strony, albowiem wniosek wszczynający postępowanie w sprawie przyznania świadczenia został złożony w dniu 1 kwietnia 2011r. Kolegium podkreśliło, że uwzględniając specyfikę żądanego przez stronę świadczenia, które jest przyznawane w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, niniejsza sprawa powinna być rozpatrzona z uwzględnieniem całego stanu faktycznego istniejącego zarówno w dacie złożenia wniosku, jak i jego zmian, jakie zaistniały do momentu rozpatrzenia sprawy przez organ. Organ uznał, że śmierć J.K. w dniu 18 marca 2012r., wyznacza jedynie koniec okresu, w jakim strona deklarowała niemożność podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki. W ocenie Kolegium bezspornym jest, że osoba wymagająca opieki – J.K. legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności i jako osoba niepełnosprawna w podeszłym wieku wymaga stałej opieki zapewnionej przez inną osobę, podobnie jak jego żona J.K., która posiada również orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 29 kwietnia 2008r. Bezspornym jest również, że odwołujący R.J. jest wnukiem J.K.
Przywołując następnie art. 128 i 129 § 1 K.r.o. organ odwoławczy wskazał, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, o czym stanowi art. 132 K.r.o. Zatem, wnuk jest krewnym w linii prostej, a jego obowiązek alimentacyjny wobec dziadka powstaje, gdy nie ma dzieci dziadka lub dzieci te nie są w stanie dopełnić swego obowiązku alimentacyjnego wobec rodzica. Organ podkreślił, że w tej sprawie odwołujący, jako wnuk J.K. jest co prawda jego krewnym w linii prostej, jednakże przy życiu pozostaje bliższa stopniem zstępna J.K., jego córka M.J., którą obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnego obciąża w pierwszej kolejności. W tym stanie rzeczy osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje – zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.ś.r" – córka J.K. Zdaniem Kolegium, wobec przedstawionej przez R.J. argumentacji dotyczącej braku możliwości sprawowania przez M.J. opieki nad J.K. rozważyć należało, czy spełnione zostały warunki przyznania odwołującemu wnioskowanego świadczenia w oparciu o powołany powyżej przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Organ odwoławczy zauważył, że orzekając w niniejszej sprawie organ I instancji, jako podstawę odmowy przyznania odwołującemu świadczenia pielęgnacyjnego, wskazał istnienie osoby spokrewnionej z J.K. w pierwszym stopniu i przyjął, że M.J. jest w stanie sprawować opiekę nad ojcem. Posiadanie przez nią orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. nie wyklucza obowiązku alimentacyjnego wobec ojca. Przepisy u.ś.r. nie określają, w jakich przypadkach należy przyjąć, że osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie tej opieki świadczyć. Okoliczność tą ustala i ocenia organ administracji w oparciu o dostarczony i zgromadzony materiał dowodowy, zgodnie z logiką i zasadami doświadczenia życiowego. Nie ulega jednak wątpliwości, że przesłanka ta dotyczy okoliczności uniemożliwiających w sposób obiektywny, a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą niepełnosprawną, sprawowanie przez te osoby opieki nad chorym krewnym. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym przyjmuje się, że przez niemożność sprawowania opieki należy rozumieć okoliczności o charakterze obiektywnym w postaci braku fizycznej możliwości sprawowania opieki spowodowanej np. stanem zdrowia. Chodzi tu o taką sytuację, gdy żadna z pozostających przy życiu osób powołanych w pierwszej kolejności do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie może z uwagi na stan zdrowia sprawować stałej opieki nad inną osobą. Sytuacja taka wystąpi, gdy krewny bliższy stopniem będzie osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo osobą ciężko chorą przez długi okres, nie będącą w stanie samodzielnie wykonywać podstawowych czynności życiowych, to jest, gdy sam będzie wymagał stałej opieki ze strony innej osoby (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2011r., w sprawie II SA/Bd 639/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Kolegium, M.J., co prawda legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, nie mniej jednak w orzeczeniu tym wskazano, że nie wymaga ona konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem może ona sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Skoro więc istnieją osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, które mogłyby taką opiekę sprawować, to stronie odwołującej się (wnukowi) nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na zasadzie art. 17 ust. 1a u.ś.r.
R.J. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust 1 i 1a u.ś.r., w związku z art. 128 i 129 K.r.o., poprzez przyjęcie, że M.J. córka J.K. w spornym okresie była w stanie podjąć się stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, podczas gdy M.J. obowiązku takiego wykonać nie mogła, z uwagi na zły stan zdrowia, a w konsekwencji jedyną osobą wykonującą opiekę nad dziadkiem pozostawał skarżący R.J., a także zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., polegający na braku należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie możliwości i zakresu sprawowania przez M.J. oraz R.J. opieki nad J.K. W uzasadnieniu skargi R.J. nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, iż M.J. jest w stanie sprawować opiekę nad ojcem i podkreślił, że ona sama wymaga opieki. Skarżący stwierdził, że M.J. mająca lat 60 wykazała zaświadczeniem, iż opieki nad własnym ojcem sprawować nie może. Nie sposób wobec tego stwierdzić, że posiadanie przez nią orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z przeciwwskazaniami do ciężkich prac fizycznych oraz wywiad środowiskowy, w którym wskazała, iż pomaga w opiece nad ojcem, przesądza o tym, że jest ona w stanie takiej opieki się podjąć. Opieka nad J.K. wymagała podnoszenia, mycia, pomocy przy podstawowych czynnościach życia codziennego, któremu to obowiązkowi M.J. nie była zdolna podołać. M.J. nie może podnosić ciężkich przedmiotów, jest osobą, która przebyła zawał mózgu, po złamaniu nogi prawej ma założoną śrubę, cierpi na zaniki pamięci. M.J. choruje na nadciśnienie oraz zespól bólowy kręgosłupa i chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa, padaczkę oraz cukrzycę. Dowodami na powyższe są badanie psychologiczne z dnia 20 stycznia 2009r., orzeczenie komisji lekarskiej ZUS nr 18004, karta informacyjna Szpitala Specjalistycznego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2012r., karta informacyjna Szpitala ZOZ z dnia 28 czerwca 2012r.
Skarżący zarzucił, że wywiad środowiskowy nie wskazał, w jakim zakresie M.J. opiekowała się ojcem. Nadto organ pominął zeznania samego J.K., który potwierdził, że opiekę nad nim sprawuje wnuk R.J. Zdaniem skarżącego ocena możliwości wykonywania opieki nad J.K. wymagała wiadomości specjalnych, to jest wiedzy lekarza, natomiast organ odwoławczy skoncentrował się na analizie orzeczenia o niepełnosprawności M.J. i tezach wywiadu środowiskowego, który nie precyzuje zakresu opieki członków rodziny nad J.K. Fakt, że M.J. nie pozostaje obłożnie chora, nie przesadzą o tym, że jest ona w stanie opiekować się ojcem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 marca 2013r., w sprawie III SA/Kr 1175/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako: "P.p.s.a.", oddalił skargę R.J., stwierdzając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji odpowiadają przepisom obowiązującego prawa. Uzasadniając wyrok sąd wojewódzki podkreślił, że spór w niniejszej sprawie o świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w istocie dotyczy zbadania, czy organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że M.J., osoba o orzeczonym umiarkowanym stopniu niepełnosprawności – ze wskazaniem zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej, przeciwwskazana ciężka praca fizyczna – jest w stanie sprawować opiekę nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem sądu w sprawie bezspornym jest, że skarżący R.J. jest wnukiem osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagającej stałej opieki innej osoby, oraz że skarżący opiekował się dziadkiem. Wskazując następnie na regulacje art. 128 K.r.o. i art. 129 § 1 K.r.o. sąd wojewódzki stwierdził, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 K.r.o).
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy sąd wojewódzki stwierdził, że skarżący jako wnuk J.K. jest wprawdzie jego krewnym w linii prostej, jednak jest bliższa stopniem zstępna J.K., jego córka M.J., będąca matką skarżącego, którą obowiązek alimentacyjny w stosunku do niepełnosprawnego ojca obciąża w pierwszej kolejności. Sąd podkreślił, że organy obu instancji prawidłowo, jako podstawę odmowy przyznania odwołującemu świadczenia pielęgnacyjnego, wskazały istnienie osoby spokrewnionej z J.K. w pierwszym stopniu, przyjmując, że jego córka jest w stanie sprawować opiekę nad nim. Posiadanie przez M.J. orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. nie wyklucza obowiązku alimentacyjnego wobec ojca i twierdzenia, że może ona sprawować opiekę nad ojcem. Powyższe wyklucza więc skarżącego z kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego.
Zdaniem sądu I instancji organ odwoławczy przeprowadził prawidłową analizę zgromadzonego materiału dowodowego i trafnie ocenił, że niemożność sprawowania opieki należy rozumieć jako okoliczność o charakterze obiektywnym, w postaci braku możliwości sprawowania opieki, a więc gdy żadna z pozostających przy życiu osób powołanych w pierwszej kolejności do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego nie może z uwagi na stan zdrowia i sytuację finansową sprawować stałej opieki nad inną osobą, ani zapewnić takiej opieki przez osoby trzecie. Świadczenie opieki (alimentacji) nie jest świadczeniem osobistym i osoba zobowiązana do alimentacji nie musi wykonywać osobiście opieki. Wystarczy, że wyłoży odpowiednie środki finansowe do realizacji tego obowiązku.
Sąd podkreślił, że M.J. legitymuje się orzeczeniem komisji lekarskiej z dnia 21 września 2011r. o częściowej niezdolności do pracy do dnia 24 października 2012r. Orzeczenie to uwzględniało jej stan zdrowia i wydane zostało w oparciu o zgromadzoną dokumentacje medyczną. Dysponuje także orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 26 lutego 2009r. Orzeczenia te są dokumentami wydanymi przez zespoły lekarzy w oparciu o stosowne przepisy prawa. Nie były kwestionowane przez M.J. Nie wykluczają one podjęcia pracy przez M.J., a jedynie ograniczają możliwość wykonywania ciężkiej pracy fizycznej. Opieka nad schorowanym ojcem oczywiście może być uznana za pracę fizyczną, ale nie w stopniu ciężkim. Sąd wojewódzki podkreślił, iż w świetle przedstawionych dowodów twierdzenie skarżącego, że M.J. nie jest w stanie opiekować się ojcem gdyż wymaga on podnoszenia, mycia, pomocy przy podstawowych czynnościach życia codziennego nie wytrzymuję konfrontacji z doświadczeniem życiowym odnośnie opieki nad chorymi, bliskimi w rodzinie. Zdaniem sądu nawet gdyby M.J. w ramach sprawowania opieki nad ojcem potrzebowała pomocy wymagającej względnie dużej siły fizycznej, to przecież w domu ma dwóch dorosłych synów, którzy taką chwilową pomoc mogą zapewnić, niekoniecznie za opłatą ze środków podatników, po prostu ze względu na fakt, że są rodziną i że mają wobec siebie moralne obowiązki, a ostatecznie w przypadku braku możliwości takiej pomocy można skorzystać z pomocy pielęgniarki środowiskowej.
Sąd odnosząc się do zgłoszonych nowych dowodów, stwierdził, że nie mógł ich uwzględnić (dowodów z zaświadczeń lekarskich z maja i czerwca 2012r.), ponieważ dowody te nie były znane organowi wydającemu decyzję. Doręczone zostały sądowi ze skargą, natomiast istotny jest stan zdrowia M.J. z daty wniosku skarżącego. Natomiast zaświadczenie lekarskie z dnia 20 stycznia 2012r. lekarza rodzinnego wydane M.J. o niezdolności do pracy fizycznej i do opieki nad osobami niepełnosprawnymi nie może być równoprawnym dowodem na tą okoliczność, dyskwalifikującym wcześniejsze zgodne z procedurą prawną orzeczenia, bowiem do orzekania w tym przedmiocie powołane są stosowne komisje lekarskie, a lekarz rodzinny w tym przedmiocie przekroczył swoje uprawnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł R.J. wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej, ani w całości ani w części, pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zarzucił:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
1) art. 17 ust. 1 pkt 2 w z w. z ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 129 i 132 K.r.o., polegającą na przyjęciu, iż posiadanie przez M.J., na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny nad niepełnosprawnym ojcem, orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie stanowi przesłanki, o której mowa w tym przepisie tj.: "(...) nie jest w stanie sprawować opieki (...)", nie wyklucza jej obowiązku opieki nad niepełnosprawnym J.K., natomiast wyklucza skarżącego z kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przepisów prawa materialnego opisanego w pkt. I.1) niniejszej skargi kasacyjnej, uzasadniającego uchylenie decyzji organu odwoławczego;
2) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, poprzez zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego dotyczącego stanu zdrowia M.J.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji naruszenia przepisów uzasadniających jej uchylenie, opisanych w pkt. II 2) niniejszej skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w wyroku z dnia 12 stycznia 2012r., w sprawie I OSK 1672/11 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r., zwracając uwagę, że ustawodawca dopuszczając możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki, nie wskazał żadnych ustawowych desygnatów co do rozumienia przesłanki "nie jest w stanie sprawować opieki". Formułując tę przesłankę ustawodawca nie odwołał się ani do przeszkód natury prawnej, ani do przeszkód natury faktycznej, zajście których pozwalałoby na przyjęcie, lub wykluczenie, że osoba nie jest w stanie sprawować opieki. Zdaniem kasatora wykładnia ustawowej przesłanki dokonana przez organy administracji, zaaprobowana przez sąd wojewódzki jest wykładnią zawężającą, natomiast ustawodawca nie wprowadził w tym zakresie żadnego ograniczenia. Wręcz odwrotnie w przepisie tym in fine jest mowa o sytuacji, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie jest w stanie sprawować opieki, a nie wykonać obowiązku alimentacyjnego.
Ponadto autor kasacji podkreślił, że należy mieć na uwadze, iż Trybunał Konstytucyjny dokonując oceny konstytucyjności art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uznał obowiązku alimentacyjnego jako cechy relewantnej z punktu widzenia celu i funkcji nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym – zdaniem wnoszącego kasację – dokonując wykładni normy prawnej zawartej w przepisie art. 17 ust. 1a u.ś.r. organy administracji, jak również sąd I instancji, powinny przede wszystkim zwrócić uwagę na treść i zakres pojęcia obowiązek alimentacyjny, jak również przedmiot świadczenia alimentacyjnego. Świadczenie dłużnika alimentacyjnego może polegać na działaniu tzn. na dostarczaniu środków utrzymania w celu zaspokojenia bieżących potrzeb konsumpcyjnych uprawnionego w zakresie, wyżywienia, odzieży, mieszkania, higieny osobistej, czy też potrzeb leczenia. Autor kasacji podkreślił, że obowiązek alimentacyjny może polegać zarówno na świadczeniach pieniężnych jak i mieć postać świadczeń w naturze, a wybór postaci obowiązku alimentacyjnego zależy od okoliczności konkretnego przypadku. Możliwa jest sytuacja, że obowiązek alimentacyjny będzie w części realizowany w formie świadczenia pieniężnego, a w części w formie świadczeń w naturze. Istotnym zagadnieniem jest zakres obowiązku alimentacyjnego, który wyznaczają dwa czynniki: usprawiedliwione potrzeby uprawnionego oraz możliwości zarobkowe i majątkowe zobowiązanego. Jeżeli uprawniony do świadczenia alimentacyjnego wymaga zapewnienia opieki w tym opieki z uwagi na orzeczoną niepełnosprawność, opieka ta zawiera się w treści obowiązku alimentacyjnego.
Dalej skarżący kasacyjnie wskazał, iż zawężający sposób rozumienia przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r., polegający na przyjęciu, że M.J. jest w stanie sprawować opiekę nad ojcem przy udziale innych członków rodziny w sytuacjach wymagających względnie dużej siły fizycznej, pomimo legitymowania się przez nią orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jak również decyzją ZUS z dnia 21 września 2011r. (zupełnie pominiętą przez organy administracji, jak również przez sad I instancji przy ustalaniu obiektywnych przyczyn, z powodu których M.J. nie jest w stanie sprawować opieki), w której uznano jej niezdolność do pracy, nie dość, że nie znajduje uzasadnienia ustawowego, to w istocie niweczy cel ustawowej regulacji przepisów o świadczeniach rodzinnych i jest sprzeczny z ratio legis ustawy i jednocześnie z przepisami art. 18 i 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wnoszący kasację zauważył, że w swoich pismach podnosił, iż jego matka nie jest w stanie sprawować opieki, bowiem jest osobą schorowaną, po zawale mózgu, która nie może podnosić ciężkich przedmiotów, cierpi na zaniki pamięci, a opieka nad J.K. wymagała podnoszenia, mycia, pomocy przy podstawowych czynnościach życia codziennego. Autor kasacji – odwołując się do wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 202/12 – stwierdził, że interpretacja przepisów art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r. nie może prowadzić do zawężenia grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego wyłącznie do krewnych, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów K.r.o. godząc w więzi rodzinne i kulturowo ukształtowany katalog wartości istotnych dla porządku społecznego. Podkreślił, że właśnie przez odwołanie się do ochrony wymienionych wartości orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za prokonstytucyjną wykładnią przepisów art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.
Zdaniem wnoszącego kasację, w niniejszej sprawie należy uwzględnić, to, iż na zobowiązanego w dalszej kolejności przechodzi obowiązek alimentacyjny zarówno wtedy gdy zobowiązany w pierwszej kolejności nie może w ogóle wykonać zobowiązania, jak i w tedy gdy zobowiązany w pierwszej kolejności wykonuje obowiązek alimentacyjny, ale tylko w części. Możliwa zatem jest sytuacja, że obowiązek alimentacyjny wobec osoby uprawnionej będzie w części realizowany przez zobowiązanego w pierwszej kolejności i w części przez zobowiązanego w dalszej kolejności. W świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r., może mieć miejsce sytuacja, w której w części obowiązek alimentacyjny będzie wykonywany przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, a w części dotyczącej sprawowania opieki przez osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w dalszej kolejności, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu nie są w stanie sprawować opieki. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania spór sprowadza się do uznania, iż skarżący sprawował opiekę nad niepełnosprawnym dziadkiem w części nie sprawowanej przez M.J., skoro zgodnie z wywiadem środowiskowym opiekę nad J.K. sprawowali wszyscy członkowie rodziny. Autor kasacji podniósł także, że prawidłowe zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1 pkt. 2 w zw. z ust. 1a u.ś.r. w przypadku uznania, że M.J. nie jest w stanie sprawować opieki, jak również w przypadku uznania, iż skarżący sprawował opiekę nad niepełnosprawnym dziadkiem w części nie sprawowanej przez M.J., powinno skutkować przyznaniem skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 kwietnia 2011r. do dnia 18 marca 2012r.
Uzasadniając w następnej kolejności zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. wnoszący kasację wyjaśnił, że uchybienie to polegało na oddaleniu skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji w całości ze względu na opisane powyżej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1a P.p.s.a.). Według kasatora nie ma wątpliwości, że wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego, niedostrzeżone przez sąd wojewódzki, miały wpływ na wynik sprawy.
Dalej wnoszący kasację, wskazując na przepisy art. 7 i 77 K.p.a., podkreślił, że w toku postępowania przywołał wszelkie okoliczności dotyczące stanu zdrowia jego matki M.J. wskazujące na to, iż nie jest ona w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym J.K., jak również wskazywał, że opieka nad J.K. wymagała podnoszenia, mycia, pomocy przy podstawowych czynnościach życia codziennego. Natomiast organy administracji, jak również sąd wojewódzki uznały, iż skoro jest zdolna do wykonywania pracy w warunkach chronionych, pomimo pobierania świadczenia rentowego, to może sprawować opiekę. Nie ustaliły jednak wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy świadczących o tym, że M.J. obiektywnie nie jest w stanie sprawować opieki. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego skutkuje wadliwością decyzji, bowiem końcowe rozstrzygnięcie podejmowane jest bez pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem autora kasacji fakt nie powołania się przez skarżącego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego na nowe okoliczności, czy też nie przedstawienia nowych dowodów dotyczących stanu zdrowia M.J., które to skarżący dołączył do skargi, nie zwalniało sądu wojewódzkiego z obowiązku uchylenia decyzji do ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji.
Nadto wnoszący kasację stwierdził, że naruszenie przez sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. polegało na oddaleniu skargi, pomimo istnienia podstaw do uchylenia decyzji w całości ze względu na opisane powyżej naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.
Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada na wstępie podnieść, iż na aprobatę zasługuje zarzut skargi kasacyjnej tyczący nieprawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 1a u.ś.r. Przepisy te – w zakresie adekwatnym do okoliczności niniejszej sprawy i aktualne na dzień ferowania decyzji przez organ odwoławczy – stanowiły, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje min. osobom, na których, zgodnie z przepisami K.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z określonymi wskazaniami (art. 17 ust. 1 pkt 2) u.ś.r.). Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jedynie w sytuacji gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Z okoliczności niniejszej sprawy, a w szczególności z ustaleń poczynionych w toku postępowania odwoławczego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż skarżący spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego bowiem zrezygnował z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad swym dziadkiem, będącym osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i – jak wskazał organ odwoławczy – rzeczywiście opiekę tą nad dziadkiem wykonywał do chwili jego śmierci w marcu 2012r. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej odmowa przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła jako skutek ustalenia, że skarżący jest osobą inną niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której co prawda ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziadka, ale jest osoba spokrewniona z dziadkiem w pierwszym stopniu i przyjęcia, że osoba ta jest w stanie sprawować opiekę, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Ustalenie w toku dotychczasowego postępowania, że matka skarżącego, jako spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest w stanie opiekę tę sprawować nastąpiło wyłącznie na podstawie orzeczenia o stopniu jej niepełnosprawności, którym zaliczono ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności wskazując, że jest zdolna do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej z przeciwskazaniem do ciężkiej pracy fizycznej. Brak wskazań w owym orzeczeniu o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością jej samodzielnej egzystencji usprawiedliwiała w ocenie sądu I instancji stanowisko, iż matka skarżącego może sprawować opiekę nad swym ojcem.
Zasadnie skarżący kasacyjnie kontestuje powyższe zapatrywanie wskazując dodatkowo, iż w toku postępowania zgromadzony został materiał dowodowy, z którego wynika, iż jego matka, z uwagi na stan jej zdrowia, nie była w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W powyższym zakresie wypada wskazać, iż obowiązująca w toku postępowania administracyjnego zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 K.p.a. i rozwinięta w innych przepisach tej ustawy ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest dokonanie subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie ustalenie konsekwencji prawnych tych faktów. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy aktywnie podejmując wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza bowiem możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000r., w sprawie V SA 948/00, Lex nr 50114).
Jak zasadnie wskazano w toku niniejszego postępowania, kluczowe znaczenie w sprawie ma ustalenie tego czy matka skarżącego jest w stanie sprawować opiekę nad swym ojcem. Ustalenie powyższej okoliczności odbyło się wyłącznie na podstawie orzeczenia o jej niepełnosprawności, z jednoczesnym pominięciem innych dowodów zgłoszonych na okoliczność stanu jej zdrowia. Takie zachowanie organów administracji zaakceptowane przez sąd I instancji zdaje się być elementem formalnej teorii dowodów, ograniczającym możliwość wykazania, że określona osoba nie jest w stanie sprawować opieki, wyłącznie do treści orzeczenia o jej niepełnosprawności. Sąd I instancji idzie jeszcze dalej mówiąc, że dowody w postaci zaświadczeń lekarza rodzinnego wskazujące na niezdolność matki skarżącego do opieki nad osobami niepełnosprawnymi nie mogą być równoprawnymi dowodami na tę okoliczność, dyskwalifikującymi orzeczenia wydane w toku odpowiedniej procedury prawnej. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przepis art. 76 § 1 K.p.a. wskazuje co prawda, iż dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, jednakże orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącego wydane zostało w toku postępowania rentowego, a więc na zupełnie inne potrzeby i uwzględniało kryteria oceny stanu jej zdrowia inne niż kwestie odnoszące się do tego czy jest ona w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Ponadto orzeczenie to wydane została blisko trzy lata przed wszczęciem niniejszej sprawy, a zatem należało co najmniej ocenić jego aktualność. Stąd orzeczenie to, jakkolwiek istotne dla przedstawienia stanu zdrowia matki skarżącego, nie może stanowić wyłącznego dowodu na okoliczność tego czy jest ona w stanie sprawować opiekę nad swoim ojcem. Okoliczność ta winna zatem zostać ustalona na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w następstwie jego wszechstronnej oceny. Przy czym należy dostrzec, iż materiał taki został w sprawie zgromadzony.
Co więcej organy administracji w sposób nieuprawniony – co zaakceptował sąd I instancji – utożsamiły sytuacje, w której osoba nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., wyłącznie ze znacznym ograniczeniem możliwości samodzielnej egzystencji wymagającym konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Jakkolwiek ograniczona możliwość samodzielnej egzystencji i połączona z nią konieczność opieki lub pomocy innej osoby usprawiedliwia tezę o tym, że osoba taka nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym, to jednak w sytuacji tej nie wyczerpują się możliwe stany faktyczne, które uzasadniają tezę, że określona osoba nie jest w stanie sprawować opieki nad niepełnosprawnym. Użyte w art. 17 ust. 1a in fine u.ś.r. pojęcie "osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki" jest bowiem znacząco szersze i obejmuje swym zakresem osoby, których stan zdrowia nie jest tak drastyczny aby występowała ograniczona możliwość ich samodzielnej egzystencji i połączona z nią konieczność opieki lub pomocy innej osoby, a mimo to po stronie tych osób występują okoliczności o charakterze obiektywnym wskazujące na brak możliwości sprawowania przez nie opieki.
Ponadto zasadnie podnosi skarżący kasacyjnie, iż możność sprawowania opieki definiowana jest nie tylko możliwościami zobowiązanego alimentacyjnie ale także usprawiedliwionymi potrzebami uprawnionego. Z powyższego punktu widzenia przy wyznaczaniu granic możności sprawowania opieki istotne jest także to, że dziadek skarżącego był osobą niewidomą, a do tego obłożnie chorą i w związku z tym na stałe przykutą do łóżka. Opieka nad nim wymagała zatem szczególnych zabiegów związanych chociażby z podnoszeniem z łóżka.
Jak wykazało postępowanie wyjaśniające stan zdrowia matki skarżącego jest zły, bowiem cierpi ona na rozliczne schorzenia, z których każde istotnie ogranicza jej funkcjonalność, a nadto pozostaje ona w stałym, intensywnym leczeniu. Z dokumentami wskazującymi przebyte choroby i urazy (zawał mózgu, bóle i zawroty głowy, zaniki pamięci, śruba w nodze po przebytym złamaniu wywołująca stany bólowe i kłopoty z chodzeniem) koresponduje orzeczenie o stopniu jej niepełnosprawności z dnia 26 lutego 2009r., oraz orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia 21 września 2011r. wskazujące na jej niezdolność do pracy. Okoliczności wypływające z owych dokumentów mają charakter komplementarny i wskazują obiektywnie na stan, w którym matka skarżącego nie jest w stanie sprawować opieki nad obłożnie chorym niewidomym ojcem. W takiej sytuacji należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż doszło w sprawie do, zaakceptowanego przez sąd I instancji, naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. polegające na przyjęciu, iż obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego dziadka jest wyprzedzany przez osobę spokrewnioną z nim w pierwszym stopniu, która jest w stanie sprawować opiekę, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Nie można natomiast zgodzić się z zarzutem kasacji o zaakceptowaniu przez sąd I instancji naruszenia przez organy administracji przepisów o gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów i brak aktywności w tym zakresie organu administracji uzasadnia zarzut, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy, zgodnie z art. 7 i art. 77 K.p.a. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca przedstawiła dowody na okoliczności związane z brakiem możności sprawowania opieki przez matkę skarżącego nad jej ojcem, a tym samym stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie powinien budzić wątpliwości. Tak więc to nie w gromadzeniu materiału dowodowego zasadza się wadliwość zaakceptowanego przez sąd wojewódzki postępowania administracyjnego lecz zgodzie tegoż sądu na niewłaściwe zastosowaniu w sprawie art. 17 ust. 1a u.ś.r., a wiec przepisu prawa materialnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 151 P.p.s.a. wypada przypomnieć, iż jest to przepis wynikowy, którego naruszenie jest zawsze następstwem złamania innych przepisów (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., w sprawie II OSK 2077/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poczynione powyżej uwagi dały podstawy do twierdzenia, iż sąd I instancji wadliwie zastosował ów przepis bowiem oddalając skargę zaakceptował sprzeczne z prawem materialnym rozstrzygnięcia organów administracji, choć winien zastosować w sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej postawiony w tym zakresie uznać należy za usprawiedliwiony. Nie jest natomiast usprawiedliwiony zarzut naruszenia tegoż przepisu, jako następstwa złamania norm postępowania administracyjnego, skoro poczynione powyżej uwagi nie dały podstaw do twierdzenia o zaakceptowaniu przez sąd wojewódzki rozstrzygnięć sprzecznych z owymi normami.
Stwierdzone powyżej naruszenie przepisu prawa materialnego, przy braku mających istotny wpływ na wynik sprawy naruszeń przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uchylić zaskarżony wyrok oraz rozpoznać skargę (art. 188 P.p.s.a.). Uznając, iż wskazana powyżej wadliwość zastosowania przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. ma swe źródło w postępowaniu administracyjnym konieczne stało się wyeliminowanie z obrotu prawnego także zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku, a także o uchyleniu zaskarżonej decyzji.
Wyrażona powyżej ocena prawna dotycząca wykładni przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. jest wiążąca w sprawie (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).