I OSK 199/25

I OSK 199/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Dariusz Chaciński
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Wr 359/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-08-29
I OZ 724/24 - Postanowienie NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 64 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 97 ust. 1a, art. 93, art. 99
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1 i 1a, art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 26 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wr 359/24 w sprawie ze skargi B. O. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy S. do wydania w terminie 1 miesiąca od otrzymania akt wraz z prawomocnym wyrokiem postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działki, 3. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy S. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala, 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz B. O. kwotę 780 ( siedemset osiemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 29 sierpnia 2024 r. oddalił skargę B. O. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie podziału nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Wnioskiem z 27 listopada 2023 r. (data wpływu do organu 12 grudnia 2023 r.) skarżący oraz E. O. wystąpili o wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działki nr [...] obręb S. (dalej: działka) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z wnioskiem zależnym dotyczącym ustanowienia służebności przechodu, przejazdu i przesyłu mediów na działce nr [...]. Pismem z 15 grudnia 2023 r. wezwano wnioskodawców do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie: odpisu z księgi wieczystej przedstawiającego aktualny stan prawny nieruchomości lub innego dokumentu potwierdzającego fakt, że działka ewidencyjna opisana w załączonym odpisie księgi wieczystej to obecnie działka nr [...] obręb S. oraz dokumentu potwierdzającego ustanowienie stosownych służebności na działce nr [...], które miały zapewnić jednej z nowo wydzielonych działek dostęp do drogi publicznej. Wnioskodawcy zostali jednocześnie pouczeni, że nieusunięcie braków skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi skarżący przesłał na elektroniczną skrzynkę podawczą organu pismo, w którym wskazał, że w związku ze zmianą numeracji działek obecnie w dokumentach Starostwa zamieszczone są nowe numery działek, natomiast w księgach wieczystych uwidocznione są stare numery działek. W zakresie zobowiązania do złożenia dokumentu potwierdzającego ustanowienie stosownych służebności skarżący wskazał, że żądanie to jest bezzasadne wobec faktu, że stosowne służebności powinny zostać ustanowione w drodze odpowiedniej procedury administracyjnej na podstawie złożonego wniosku. Pismem z 11 stycznia 2024 r. organ zawiadomił strony o pozostawieniu wniosku w sprawie wydania postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismami m.in. z 5 lutego oraz 26 lutego 2024 r. skarżący wniósł ponaglenie.
Skargą z 20 marca 2024 r. B. O. zarzucił Burmistrzowi Miasta i Gminy S. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości. W treści skargi zamieścił żądania dotyczące stwierdzenia bezczynności i przewlekłości organu oraz zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że organowi zostały przekazane wszelkie informacje wskazujące, że nieruchomość skarżącego nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. W ocenie autora skargi, pozostawienie bez rozpoznania jego wniosku narusza liczne przepisy prawa.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wskazał m.in., że w okolicznościach sprawy nie można stwierdzić iż doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś skarżący był na bieżąco informowany o okolicznościach negatywnego rozpatrzenia wniosków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu przytoczył treść art. 64 § 2 k.p.a. Wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania nie jest aktem administracyjnym stanowiącym rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. W orzecznictwie wskazuje się, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zwalnia z zarzutu bezczynności wtedy, gdy jest prawidłowa, tj. gdy została poprzedzona zasadnym wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych. Zatem ocena zarzutu bezczynności i przewlekłości organu w kontrolowanej sprawie była uzależniona od ustalenia czy wobec stwierdzonych braków i ich nieuzupełnieniu, wniosek pozostawiono bez rozpoznania zasadnie. Dalej Sąd I instancji przytoczył treść art. 97 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm., dalej: u.g.n.), w którym wymienione zostały niezbędne załączniki do wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Następnie wskazał, że stosownie do treści art. 93 ust. 3 u.g.n. podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepisu nie stosuje się w odniesieniu do projektowanych do wydzielenia działek gruntu stanowiących części nieruchomości, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6.
Sąd I instancji wskazał, że skarżący dołączył do wniosku z 27 listopada 2023 r. odpis z księgi wieczystej dotyczący działki nr [...] obręb ewidencyjny S., podczas gdy wnioskiem objęta była działka nr [...]. Nadto we wniosku określono, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony pośrednio poprzez ustanowienie służebności poprzez działkę nr [...], przy czym do wniosku dołączono wyłącznie wniosek skierowany do organu o ustanowienie takiej służebności. Dopuszczalność podziału nieruchomości związana jest zaś z posiadaniem przez działkę dostępu do drogi publicznej. W rezultacie nie można stwierdzić, ażeby samo tylko złożenie wraz z wnioskiem inicjującym postępowanie powiązanego z nim wniosku o ustanowienie służebności uznać za jej ustanowienie, a w konsekwencji spełnienie wymogu dostępu przez działkę do drogi publicznej. W związku z tym Sąd I instancji za zasadne uznał stwierdzenie organu, że zachodzą braki formalne wniosku wymagające uzupełnienia poprzez nadesłanie odpisu z Księgi Wieczystej przedstawiającego aktualny stan prawny nieruchomości lub innego dokumentu potwierdzającego fakt, że działka ewidencyjna opisana w załączonym do wniosku odpisie Księgi Wieczystej to obecnie działka nr [...] obręb S. oraz dokumentu potwierdzającego ustanowienie stosownych służebności na działce nr [...], które miały zapewnić jednej z nowo wydzielonych działek dostęp do drogi publicznej.
W ocenie Sądu I instancji, sposób postępowania organu był prawidłowy. Celem wezwania do usunięcia braku formalnego pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jest wymuszenie na stronie, by ta usunęła przeszkodę uniemożliwiającą rozpoznanie sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest sankcją za brak wymaganego od strony działania. Z treści wezwania wynika, jakich czynności domagał się organ od strony skarżącej. Jasna jest treść wezwania, którego wypełnienie było konieczne, aby możliwe było nadanie sprawie dalszego biegu. Pomimo prawidłowego i skutecznego wezwania do uzupełnienia braków wniosku, nie zostało ono wykonane. Skoro nie został uzupełniony brak formalny wniosku, pomimo wyraźnego określenia w wezwaniu zarówno czego ten brak dotyczy, jak i skutków jego nieuzupełnienia, organ prawidłowo pozostawił wniosek bez rozpoznania, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W zaistniałej sytuacji organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, bowiem wniosek był dotknięty wadami, które nie pozwalały na jego merytoryczne rozpatrzenie. Potwierdzenie zaistniałych okoliczności, które uprawniały organ do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, czynią nieuzasadniona skargę na bezczynność i przewlekłość organu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący wnosząc o jego uchylenie w całości i, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznanie skargi (w tym wymierzenie organowi grzywny) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Orzeczeniu Sądu I instancji skarżący zarzucił:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest:
a) art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 13, art. 15, art. 16, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3), § 1a i § 2 p.p.s.a. na skutek błędnej oceny materiału dowodowego sprawy i błędnego uznania, że skarżący rzekomo nie uzupełnił braku formalnego wniosku o podział działki nr [...], albowiem:
• rzekomo nie wykazał, że działka której dotyczy wniosek (to jest działka nr [...]) to ta sama działka, która jest wymieniona w treści księgi wieczystej KW nr [...] (gdzie wymieniona jest działka nr [...]) - w sytuacji gdy ta okoliczność wynika z - dostarczonych przez skarżącego (a pominiętych przez organ i Sąd I instancji) - dokumentów: uproszczony wypis z Rejestru Gruntów na dzień 20.11.2023 r. (gdzie widnieje numer działki [...], a numer księgi wieczystej to [...]) oraz zawiadomienia o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych ze Starostwa Powiatu W., numer sprawy TE.421.43827.2023 z dnia 31.10.2023r. (gdzie w sekcji Wykaz Zmian wskazano, że następuje zmiana numeru działki z wartości [...] na wartość [...]);
• rzekomo musiał wykazać ustanowienie służebności na działce nr [...] - gdy tymczasem takie oczekiwanie organu było bezpodstawne, albowiem możliwe jest dokonanie warunkowego podziału działki (w trybie art. 99 ustawy), a nadto tego typu rzekomy brak nie stanowi braku formalnego;
• organ miał pełną wiedzę o zmianie numeracji działek, ponieważ był o tym informowany podczas składania wniosku oraz otrzymał informację od Starostwa;
• organ również przeprowadził w tym czasie podział nieruchomości gminnych (decyzja podziałowa RGNiR.6831.53.2023 JK) gdzie wydzielona działka nie miała dostępu do drogi publicznej o czym świadczy Zarządzenie Nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 13 maja 2024 r. (treść Zarządzenia dołączona jest do skargi kasacyjnej);
Przeciwne stanowisko Sądu I instancji wskazuje, że Sąd ten pominął część materiału akt sprawy, w tym w szczególności uproszczony wypis z Rejestru Gruntów na dzień 20.11.2023r. oraz zawiadomienie o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych ze Starostwa Powiatu W., numer sprawy TE.421.43827.2023 z dnia 31.10.2023r. - o których Sąd I instancji w ogóle nie wspomina w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;
b) art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) § 1a i § 2 p.p.s.a. w wyniku błędnego uznania, że w sprawie zachodziły podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podczas gdy ewentualne (rzekome) braki w postaci braku ustanowienia odpowiedniej służebności gruntowej nie stanowią braku formalnego wniosku o podział działki (mogą bowiem co najwyżej stanowić brak materialnoprawny), stąd zastosowanie w sprawie normy z art. 64 § 2 k.p.a. było oczywiście bezzasadne;
c) art. 133 § 1 i 134 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek pominięcia przy rozpoznaniu sprawy szeregu istotnych okoliczności, wskazujących na przewlekłość lub bezczynność organu, to jest:
• faktu, że skarżący dostarczył do akt sprawy odpis z księgi wieczystej, uproszczony wypis z Rejestru Gruntów na dzień 20.11.2023r. (gdzie widnieje numer działki [...], a numer księgi wieczystej to [...]) oraz zawiadomienie o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych ze Starostwa Powiatu W., numer sprawy TE.421.43 827.2023 z dnia 31.10.2023r. (gdzie w sekcji Wykaz Zmian wskazano, że następuje zmiana numeru działki z wartości [...] na wartość [...]), które to dokumenty jednoznacznie wskazują na fakt, że działka [...] poprzednio stanowiła działkę nr [...] - Sąd I instancji natomiast (jak wskazuje uzasadnienie) uwzględnił wyłącznie oświadczenie skarżącego, iż działka nr [...] stanowiła wcześniej działkę nr [...] (treść uzasadnienia Sądu I instancji wskazywałaby, że poza tym oświadczeniem, skarżący nie złożył do akt żadnych dokumentów — co jest nieprawdziwe);
• okoliczności związanych ze złożeniem przez skarżącego wniosku o ustanowienie służebności przez działkę [...] - Sąd nie zbadał tej okoliczności, nie wyjaśnił czy i jakie działania zostały wszczęte w tej sprawie i czy w tym zakresie nie doszło do bezczynności lub przewlekłości w związku z ciążącym na organach administracji obowiązku współdziałania, wynikającym z art. 7b k.p.a.;
• faktu, że skarżący kilkukrotnie ponaglał organ - co nie spotkało się z żadną reakcją tego organu;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
a) art. 99 w zw. z art. 93 u.g.n. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. - na skutek jego pominięcia i błędnego uznania, iż w sprawie nie doszło do bezczynności lub przewlekłości działania Organu, gdy tymczasem w rzeczywistości taka bezczynność (lub przewlekłość wystąpiła), albowiem:
• brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej nie stanowi braku formalnego wniosku o podział działki, ale może stanowić ewentualnie brak materialnoprawny, skutkujący wydaniem decyzji odmownej;
• brak dostępu do drogi publicznej może stanowić podstawę do wydania decyzji warunkowej o podziale - czego organ i Sąd I instancji nie uwzględnił;
• organ nie dokonał opiniowania w formie Postanowienia zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego o czym mówi art. 93 u.g.n. co stanowiło treść wniosku o podział nieruchomości a z której to opinii powinna wynikać zasadność wniosku o ustanowienie odpowiednich służebności lub też konieczność ustanowienia odpowiednich służebności przez organ w związku z ustaleniami planu miejscowego określającego przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności lub usługi;
b) art. 97 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. - w wyniku błędnego uznania, iż ewentualny (rzekomy) brak uregulowania kwestii związanej z dostępem do drogi publicznej stanowi brak formalny wniosku o podział, podczas gdy pozostaje to w sprzeczności z powołaną wyżej normą, która nie wymienia tego zagadnienia jako element formalny wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę B. O. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy S. wobec pozostawienia bez rozpoznania jego wniosku o przeprowadzenie postępowania w sprawie zaopiniowania wstępnego podziału działki nr [...] obręb S.. W sprawie jest sporne czy wniosek skarżącego spełniał wszystkie wymagania ustalone w przepisach prawa, czy też niezbędnym wymogiem było złożenie przez skarżącego odpisu z księgi wieczystej przedstawiającego aktualny stan prawny nieruchomości lub innego dokumentu potwierdzającego fakt, że działka ewidencyjna opisana w załączonym odpisie księgi wieczystej to obecnie działka nr [...] obręb S. oraz dokumentu potwierdzającego ustanowienie stosownych służebności na działce nr [...], które miały zapewnić jednej z nowo wydzielonych działek dostęp do drogi publicznej, a niedopełnienie tego żądania uzasadniało pozostawienie wniosku (podania) bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.
Rozstrzygając tę kwestię należy podkreślić, że powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku oraz jego załączników. Wymagania, jakie musi spełniać wniosek o podział nieruchomości określa art. 97 ust. 1a u.g.n. Wymienia on dokumenty, które należy dołączyć do wniosku, tj: 1) stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości w szczególności oświadczenie, o którym mowa w art. 116 ust. 2 pkt 4; 2) wypis z katastru nieruchomości i kopię mapy katastralnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku, o którym mowa w art. 94 ust. 1 pkt 2; 3a) pozwolenie, o którym mowa w art. 96 ust. 1a, w przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków; 4) wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95; 5) protokół z przyjęcia granic nieruchomości; 6) wykaz zmian gruntowych; 7) wykaz synchronizacyjny, jeżeli oznaczenie działek gruntu w katastrze nieruchomości jest inne niż w księdze wieczystej; 8) mapę z projektem podziału.
Z akt sprawy wynika, że do wniosku o wyrażenie zgody na dokonanie podziału nieruchomości złożono: odpis zwykły księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla działki nr [...], uproszczony wypis z rejestru gruntów sporządzony 20 listopada 2023 r. dla działki oznaczonej numerem [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], oświadczenie przedstawiające aktualny stan wpisów w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości objętej wnioskiem, kopię mapy ewidencyjnej obejmującej nieruchomość podlegającą podziałowi, wstępny projekt podziału nieruchomości sporządzony na mapie zasadniczej. Dysponując tymi dokumentami organ zasadnie wezwał wnioskodawców do wyjaśnienia kwestii niezgodności w zakresie numeracji działki występującej w ewidencji gruntów i księdze wieczystej, trafnie przyjmując, iż w tym zakresie występuje brak formalny wniosku. W zakreślonym terminie skarżący przedłożył zawiadomienie o wprowadzonych zmianach w danych ewidencyjnych ze Starostwa Powiatu W. datowane na 31 października 2023 r., z którego wynika, że dokonano zmiany numeru działki z wartości [...] na [...]. Występujące w sprawie niejasności w zakresie oznaczenia nieruchomości objętej wnioskiem o podział zostały zatem wyjaśnione w oparciu o stosowne dokumenty urzędowe. Organ nie miał więc podstaw aby pozostawić bez rozpoznania wniosek o podział z powołaniem się na nieprzedłożenie dokumentów wskazujących na aktualny stan prawny nieruchomości.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również kwestie związane z ustanowieniem służebności na działce nr [...] nie mogły tamować rozpoznania wniosku w zakresie podziału nieruchomości na obecnym etapie postępowania. Pokreślenia bowiem wymaga, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości jest dwuetapowe. Pierwszy etap to uzyskanie postanowienia o wyrażeniu zgody na wstępny podział nieruchomości. Artykuł 93 ust. 1 u.g.n. wprowadza generalną regułę, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Jest to zatem podstawowa przesłanka zatwierdzenia podziału. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Stosownie do ust. 2, zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z ust. 4 i ust. 5 wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Z cytowanych przepisów wynika, że organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma kompetencje do badania wyłącznie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub badania spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, a jego opinia, wyrażona w formie postanowienia, dotyczy jedynie tych kwestii. Organ opiniujący powinien więc ograniczyć swoje badanie zgodności przestawionego projektu podziału nieruchomości do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinien natomiast badać dalszych warunków możliwości podziału działki. (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1727/19, CBOSA). Wskazać należy, że art. 93 ust. 3 u.g.n. przewidujący niedopuszczalność podziału nieruchomości jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, nie jest adresowany do organu wydającego opinię w trybie art. 93 ust. 5 u.g.n. Art. 93 ust. 3 u.g.n. odwołuje się do decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Przepis ten należy odczytywać łącznie z przepisem art. 99 u.g.n., który stanowi, że "Jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione.". Złożony w tej sprawie wstępny projekt podziału w przedstawionej formie graficznej zawiera propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej, jak tego wymaga § 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663). W tym względzie spełnione są zatem wymogi formalne wniosku. Opiniując w trybie art. 93 ust. 5 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie ocenia merytorycznie spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n. Kwestia ta jest badana przez organ na etapie zatwierdzania projektu podziału, a nie na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału.
W świetle powyższych ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynny i na tę bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ organ pozostawił podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a. Zamiast tej czynności organ winien był podjąć działania prowadzące do merytorycznego rozpoznania wniosku w zakresie przewidzianym art. 93 ust. 4 u.g.n. Na tym etapie postępowania żaden z przepisów nie nakładał bowiem na skarżącego obowiązku dołączenia do wniosku o podział żądanego przez organ dokumentu potwierdzającego ustanowienie stosownych służebności na działce nr [...], które miały zapewnić jednej z nowo wydzielonych działek dostęp do drogi publicznej. Z kolei brak formalny wniosku w zakresie dotyczącym wskazania aktualnego oznaczenia ewidencyjnego działki, której dotyczył wniosek, został przez skarżącego usunięty w przepisanym terminie. Zatem zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 10, art. 11, art. 12, art. 13, art. 15, art. 16, art. 77 § 1 i § 4, art. 78 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3), § 1a i § 2 p.p.s.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) § 1a i § 2 p.p.s.a., jak również art. 99 w zw. z art. 93 u.g.n. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. oraz art. 97 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a., okazały się zasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przyjmując, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał również skargę na bezczynność. Z przedstawionych wcześniej względów skarga uznana została za zasadną, wobec czego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązano organ do wydania w terminie 1 miesiąca postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działki. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie była zamierzona, lecz nastąpiła w wyniku nieprawidłowej interpretacji obowiązującego prawa. Dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 3 wyroku. Z tego też powodu Sąd nie uznał za zasadne wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 4 wyroku). W świetle poczynionych powyżej rozważań zasadności należało odmówić także tym zarzutom skargi, które wskazywały na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy S.. Skarga podlegała więc oddaleniu również w tej części( pkt.4 wyroku). W pkt 5 zaś, na podstawie art. 200 P.p.s.a., art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., postanowiono o kosztach postępowania.