I OSK 1985/14

I OSK 1985/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Runge - Lissowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Zygmunt Zgierski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Go 215/14 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2014-04-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 79 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 133 § 1 zd 1 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 23 ust. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Go 215/14 w sprawie ze skargi Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości na okres 25 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia
30 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 215/14 oddalił skargę Powiatu S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.,
nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości na okres 25 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy.
Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1595 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu S. nr [...] z dnia
[...] listopada 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie części nieruchomości na okres do 25 lat oraz odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy.
Organ nadzoru podał, że powyższą uchwałą Rada Powiatu S. wyraziła zgodę na wydzierżawienie na okres do 25 lat części działki ewidencyjnej numer [...] o pow. 7,0230 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina S., ujawnionej w księdze wieczystej [...], z przeznaczeniem pod m.in. budowę stacji paliw i hotelu. Rada Powiatu wyraziła również zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umowy dzierżawy. Opisaną nieruchomość Rada Powiatu oznaczyła jako stanowiącą własność Powiatu S..
Zdaniem organu nadzoru uchwała istotnie narusza prawo, tj. art. 12 pkt 8 lit.a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013r., poz. 1595 ze zm. – dalej "u.s.p.") oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm. – dalej "u.g.n."). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów do wyłącznej właściwości rady powiatu przekazano podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Uchwała rady powiatu jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Organ nadzoru stwierdził, że wskazany przepis ustawy o samorządzie powiatowym jest jednym z szeregu przepisów regulujących gospodarowanie powiatowym zasobem nieruchomości i jest wyrazem ograniczenia przez ustawodawcę kompetencji zarządu powiatu odnośnie gospodarowania tym mieniem. Zatem uprawnienie rady powiatu odnosi się wyłącznie do nieruchomości stanowiących powiatowy zasób nieruchomości, do którego w myśl art. 25a u.g.n. należą nieruchomości stanowiące przedmiot własności powiatu, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego powiatu. Tymczasem nieruchomość, o której traktuje badana uchwała, nie wchodzi w skład zasobu nieruchomości Powiatu S., w rezultacie czego, Rada Powiatu S. nie miała kompetencji do uczestniczenia w procesie gospodarowania tym mieniem na zasadach przewidzianych w art. 12 pkt 8 lit.a u.s.p., w tym do wyrażenia zgody na jego dzierżawę.
W postępowaniu nadzorczym organ nadzoru ustalił, że umową sprzedaży z dnia 22 lutego 2013 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę S. sprzedał Powiatowi S., reprezentowanemu przez Zarząd Powiatu, wskazaną wyżej nieruchomość. Uprzednio zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda [...] na zasadzie art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. powyższe zarządzenie zostało przez Wojewodę [...] uchylone, natomiast kolejnym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda [...] wyraził zgodę na zbycie nieruchomości, jednak nie na rzecz Powiatu S., tylko na rzecz Gminy S.. Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp. postanowieniem z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt V Ca 190/13, uchylił wpis prawa własności nieruchomości w dziale II księgi wieczystej nr [...] na rzecz Powiatu S. oraz wniosek o dokonanie tego wpisu oddalił.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wniósł Powiat S., prezentując stanowisko, że Wojewoda [...] nie był uprawniony do dokonywania w niniejszej sprawie oceny ważności umowy (jako czynności cywilnoprawnej) oraz do przesądzania we własnym zakresie cywilnoprawnej kwestii prawa własności nieruchomości, dlatego też nie mógł z powołaniem się na te jedynie okoliczności stwierdzić nieważności uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalając skargę, wskazał, że starosta, dokonujący czynności cywilnoprawnych w postaci nabywania lub zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, musi uzyskać zgodę wojewody, o czym stanowi art. 23 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Z art. 11 ust. 1 u.g.n. wynika, że ograniczenia kompetencji starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami mogą wynikać z ustawy o gospodarce nieruchomościami bądź z ustaw odrębnych. Ograniczenia te w szczególności polegają na konieczności uzyskiwania przez starostę uprzedniej zgody innego organu administracji rządowej. Starosta nie mógł skutecznie zbyć przedmiotowych nieruchomości wchodzących w skład zasobu Skarbu Państwa, jeżeli nie dysponował zgodą właściwego wojewody, wyrażoną w postaci zarządzenia wojewody, pozostającego w obrocie prawnym w dniu zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości.
Sąd zwrócił uwagę, że do aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2013 r. Repertorium A nr [...] załączono zarządzenie nr [...] Wojewody [...]ego z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie oraz udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Stawający do aktu nie przedłożyli asesorowi notarialnemu zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o uchyleniu zarządzenia z dnia [...] listopada 2011 r., ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformowali asesora notarialnego. Przedłożenie zarządzenia Wojewody z [...] stycznia 2012 r. nr [...], pozwoliłoby asesorowi notarialnemu dokonać oceny zdarzeń w oparciu o art. 80 § 2 i art. 81 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawa o notariacie (DZ. U z 2008 r. Nr 189 poz. 1158).
Sąd stwierdził, że w ramach czynności nadzorczych wojewoda jako organ nadzoru ma kompetencje, by samodzielnie, przesłankowo, na potrzeby postępowania nadzorczego, oceniać prawną skuteczność podjętych aktów prawnych, mających charakter cywilnoprawny. W doktrynie trafnie wskazuje się, że zgoda wojewody z art. 11 ust. 2 u.g.n., ma być uprzednia. Dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (art. 58 § 1 k.c.) i jako taka jest nieważna (wyrok SN z 28 września 2000 r., IV CKN 108/00, OSNC 2001/3/40).
Odnośnie wniosku skarżącego zgłoszonego w piśmie procesowym z 1 kwietnia 2014 r. Sąd uznał, że podlega on oddaleniu. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 125 § 1 p.p.s.a., skutkujące możliwością zawieszenia postępowania sądowego, albowiem rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależało od wyniku postępowań przed Naczelnym sądem Administracyjnym w sprawach o sygn. akt I OSK 3043/13 oraz o sygn. akt I OSK 44/14, nadto przed Sądem Najwyższym w sprawie sygn. akt II CSK 721/13 oraz sygn. II CSK 722/13.
Sąd wskazał ponadto, że treść wyroków wraz z uzasadnieniami w sprawach sygn. akt II SA/Go 537/13 oraz II SA/Go 538/13 jest mu znana z urzędu, dlatego nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów. Na skutek wniesionych skarg kasacyjnych od powyższych wyroków Sądu pierwszej instancji, sprawę rozpatrywał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokami z 27 marca 2014 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w sprawie sygn. akt II SA/Go 537/13 i skargę oddalił ( sygn. akt I OSK 3043/13) oraz uchylił wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Go 538/13 i skargę oddalił (sygn. akt I OSK 44/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w wyrokach Sądu pierwszej instancji, co do braku kompetencji organu nadzoru do oceny ważności umowy sprzedaży nieruchomości, uznając że w ramach czynności nadzorczych wojewoda jest władny taką ocenę przeprowadzić. Wobec powyższego Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę, uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które chociaż nie było w niniejszej sprawie wiążące, jednak wyrażone zostało na tle sprawy o takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat S.. Wskazując na obie podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:
1. niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku z art 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. polegające na:
- ewidentnie sprzecznym z treścią akt sprawy oraz jej rzeczywistym stanem przyjęciu, że "stawający do aktu nie przedłożyli asesorowi notarialnemu zarządzenia Wojewody [...]ego nr 11 z 10 stycznia 2012 r. (...), ani o wydaniu tego zarządzenia nie poinformowali asesora notarialnego", co jest ustaleniem dowolnym, niemającym żadnego oparcia w materiale sprawy, a przede wszystkim kompletnie nieprawdziwym (niezgodnym z rzeczywistością), o czym Sąd I instancji mógł przekonać się zadając stronom stosowne pytania w tym zakresie w toku rozprawy bądź zobowiązując strony do wyjaśnienia tej kwestii w inny przewidziany prawem procesowym sposób, czego jednak WSA całkowicie zaniechał; uchybienie powyższe miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało dokonaniem przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o stan faktyczny sprzeczny z treścią akt sprawy i jej rzeczywistym stanem, prowadząc w efekcie do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd I instancji art. 148 p.p.s.a.;
- ewidentnie sprzecznym z treścią akt sprawy oraz jej rzeczywistym stanem przyjęciu, że "Sąd uwzględnił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które (...) wyrażone zostało na tle sprawy o takim samym stanie faktycznym i prawnym", co jest ustaleniem dowolnym i niemającym żadnego oparcia w materiale sprawy, a to z tego względu, iż w dacie wyrokowania (tj. 30 kwietnia 2014 r.) Sąd i instancji nie znał stanowiska NSA wyrażonego w sprawach o sygn. I OSK 3043/13 oraz I OSK 44/14, bowiem do dnia dzisiejszego nie zostało doręczone pisemne uzasadnienie wyroków NSA wydanych w w/w sprawach, jak też Sąd I instancji nie uczestniczył w ogłoszeniu tych wyroków, a więc nie mógł znać nawet ustnych motywów tych orzeczeń, zatem - w rezultacie - z zasady wykluczona była możliwość uwzględnienia przez WSA stanowiska wyrażonego przez NSA w sprawach o sygn. I OSK 3043/13 oraz I OSK 44/14, na które bezpodstawnie powołuje się Sąd I instancji; uchybienie powyższe miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało dokonaniem przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o stan rzeczy sprzeczny z treścią akt sprawy i w istocie nieznany WSA, prowadząc w efekcie do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez WSA art. 148 p.p.s.a.;
- ewidentnie sprzecznym z treścią akt sprawy oraz jej rzeczywistym stanem przyjęciu, że "dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, że jest to czynność sprzeczna z ustawą (...) i jako taka jest nieważna", chociaż Sąd i instancji dysponował (zarówno w tej sprawie, jak i w znanych mu z urzędu sprawach o sygn. II SA/Go 537/13 oraz II SA/Go 538/13, do których wprost odwoływał się) treścią postanowień Sądu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 czerwca 2013 r. (sygn. V Ca 190/13 oraz V Ca 191/13), z których jasno wynika, że czynność dokonana bez zgody wojewody jest co najwyżej bezskuteczna, a nie nieważna; uchybienie powyższe miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało dokonaniem przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o stan rzeczy sprzeczny z treścią akt sprawy, prowadząc w efekcie do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd i instancji art. 148 p.p.s.a.;
- ewidentnie sprzecznym z treścią akt sprawy oraz jej rzeczywistym stanem przyjęciu, że nie można zakładać, że organ nadzoru zapewniając skarżącemu czynny udział w postępowaniu zmieniłby swoje stanowisko co do zasadności stwierdzenia nieważności objętej nadzorem uchwały, co jest ustaleniem całkowicie dowolnym i niepopartym żadnymi faktami, a przy tym wadliwym prawnie choćby z tego względu, że legalizuje fikcję prawną polegającą na wydaniu przez Wojewodę [...]zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego praktycznie w dniu doręczenia Powiatowi S. zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego (a więc w momencie, gdy organ nadzoru nie dysponował nawet wiedzą o skuteczności w/w doręczenia, ergo o skuteczności wszczęcia postępowania nadzorczego), a nadto wyklucza z góry - w sposób nieuprawniony i całkowicie dowolny - możliwość zawieszenia przez Wojewodę [...]postępowania nadzorczego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 79 ust 5 u.s.p. do czasu zakończenia sprawy cywilnej (wieczystoksięgowej), w oparciu o wniosek Powiatu S., który mógł zostać złożony, gdyby skarżący miał w ogóle taką możliwość, a więc gdyby wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie nastąpiło w dniu, w którym Powiat S. otrzymał dopiero co zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego; uchybienie powyższe miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało dokonaniem przez Sąd I instancji oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o dowolny i niemający oparcia w aktach sprawy stan faktyczny, prowadząc w efekcie do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd I instancji art. 148 p.p.s.a.;
- wewnętrznie sprzecznym - z jednej strony przyjęciu, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]z [...] stycznia 2014 r., a z drugiej strony, objęciu przez Sąd I instancji badaniem całkowicie odrębnej czynności cywilnoprawnej Powiatu S. w postaci umowy sprzedaży zawartej 22 lutego 2013 r.; uchybienie powyższe miało zarazem oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przez WSA przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a., a w rezultacie do niewłaściwego zastosowania przez ten Sąd art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd I instancji art. 148 p.p.s.a.;
- braku ustosunkowania się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego ustalonego przez organ nadzoru, ergo braku wskazania przez WSA, które konkretnie okoliczności i na podstawie jakich dokładnie dowodów Sąd ten przyjął za ustalone, co skutkowało dokonaniem przez Sąd l instancji oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w oparciu o bliżej niesprecyzowany stan faktyczny, prowadząc w efekcie do niewłaściwego zastosowania przez WSA art. 151 p.p.s.a. oraz wadliwego niezastosowania przez Sąd I instancji art. 148 p.p.s.a.;
2. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 148 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 1 i art. 2 § 1 i 3 k.p.c. w związku z art. 58 § 1 oraz art. 103 § 1 i 2 k.c. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy Wojewoda [...], a w ślad za nim WSA, objął nadzorem administracyjnym w trybie przewidzianym przepisami rozdziału 8 (art. 76 i nast.) u.s.p. czynność cywilnoprawną Powiatu S., tj. umowę sprzedaży nieruchomości zawartą 22 lutego 2013 r., chociaż - wobec braku przepisów szczególnych (w rozumieniu art. 2 § 3 k.p.c.) - wyłącznie właściwym do ewentualnego ustalenia nieważności lub bezskuteczności przedmiotowej umowy sprzedaży mógłby być, po myśli art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c., tylko sąd powszechny działający w oparciu o przepisy postępowania cywilnego (z całą natomiast pewnością kompetencji takich nie miał ani organ nadzoru działający w trybie administracyjnym na podstawie art. 76 oraz art. 79 u.s.p., ani też sąd administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w I instancji); powyższe skutkowało w efekcie wadliwym oddaleniem skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy z uwagi na opisaną wadę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (przekroczenie przez Wojewodę [...]zakresu jego kompetencji nadzorczych) skarga ta powinna była zostać uwzględniona przez Sąd i instancji;
3. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 148 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez objęcie kontrolą sądowoadministracyjną czynności cywilnoprawnej Powiatu S., tj. umowy sprzedaży nieruchomości zawartej 22 lutego 2013 r., przy braku zarazem zawieszenia postępowania w sprawie (pomimo występowania kwestii prejudycjalnej o charakterze cywilnoprawnym), co zdecydowanie wykraczało poza zakres kognicji WSA, a w efekcie skutkowało wadliwym oddaleniem skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy z uwagi na opisane uchybienie skarga ta powinna była zostać uwzględniona przez Sąd I instancji;
4. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art 134 § 1 p.p.s.a., art. 148 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 100 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 79 ust 5 u.s.p. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy nie nastąpiło zawieszenie postępowania nadzorczego przez Wojewodę [...] pomimo występowania w sprawie zagadnienia wstępnego (cywilnoprawnego) pozostającego poza zakresem właściwości organu nadzoru, a jednocześnie organ nadzoru rozstrzygnął we własnym zakresie zagadnienie wstępne (cywilnoprawne) pomimo braku występowania przesłanek wskazanych w art. 100 § 2 k.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p.; powyższe skutkowało w efekcie wadliwym oddaleniem skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy z uwagi na opisaną wadę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (brak zawieszenia postępowania nadzorczego pomimo występowania kwestii prejudycjalnej o charakterze cywilnoprawnym) skarga ta powinna była zostać uwzględniona przez Sąd l instancji;
5. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 148 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 k.c. oraz art 103 § 1 i 2 k.c. w związku z art. 11 ust. 2, art. 11 a, art. 23 ust. 1 pkt 7 i art. 28 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., powoływana jako "u.g.n.") w związku z art. 17a ust. 2 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1224 ze zm., dalej jako "u.w.u.s.p.") w związku z art., 60 k.c., art. 61 § 1 zdanie 2 k.c. oraz z art. 63 § 1 i 2 k.c. - poprzez nie tylko nieuprawnione, ale również merytorycznie błędne przyjęcie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta przez Powiat [...] 22 lutego 2013 r. jest nieważna, ergo że właścicielem spornej nieruchomości pozostaje nadal Skarb Państwa, w sytuacji, gdy przedmiotowa umowa jest ważna i skuteczna, zaś właścicielem nieruchomości na mocy tej umowy stał się Powiat [...]: powyższe skutkowało w efekcie wadliwym oddaleniem skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy z uwagi na opisane uchybienie (dotyczące nieuprawnionej i wadliwej oceny stanu własnościowego terminala w Ś.) skarga ta powinna była zostać uwzględniona przez Sąd I instancji;
6. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 148 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 12 pkt 8 lit a/ i art. 32 ust. 2 pkt 3 u.s.p. oraz art. 25a, art. 25b, art. 35 ust. 1 i art. 37 ust 4 u.g.n. - poprzez wadliwe przyjęcie, że uchwała Zarządu Powiatu S. narusza istotnie wskazane ostatnio przepisy, podczas gdy normy te nie zostały w żaden sposób pogwałcone, zaś stanowisko Wojewody [...]oraz Sądu I instancji bazuje tylko i wyłącznie na ocenie stanu własnościowego nieruchomości, co jest zagadnieniem stricte cywilnoprawnym i wykracza poza zakres kompetencji organu nadzoru oraz kognicji sądu administracyjnego: zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a w ślad za nim wyrok Sądu I instancji opiera się tylko i wyłącznie na jednym argumencie natury cywilnoprawnej, dotyczącym statusu własnościowego spornej nieruchomości; WSA, podobnie zresztą jak wcześniej Wojewoda [...], nie zgłosili natomiast żadnych innych zarzutów pod adresem uchwały Zarządu Powiatu S., skąd płynie wniosek, że gdyby wojewoda oraz Sąd I instancji nie zajmowali się - wykraczającą poza zakres kompetencji tych organów - cywilnoprawną kwestią własności spornej nieruchomości, to nie mieliby żadnych innych podstaw do kwestionowania uchwały Zarządu Powiatu S.: powyższe skutkowało w efekcie wadliwym oddaleniem skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy z uwagi na opisane uchybienie (dotyczące nieuprawnionej i wadliwej oceny stanu własnościowego terminala w Ś.) skarga ta powinna była zostać uwzględniona przez Sąd I instancji;
7. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. oraz art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 79 ust 5 u.s.p. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w efekcie oddalenie skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy skarżący nie miał zapewnionej jakiejkolwiek możliwości udziału w postępowaniu nadzorczym (wobec jego wszczęcia jednocześnie z wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego), w tym przede wszystkim został pozbawiony prawa do zgłoszenia jeszcze na etapie postępowania nadzorczego, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art 79 ust 5 u.s.p., wniosku o zawieszenie tego postępowania do czasu zakończenia sprawy cywilnej (wieczystoksięgowej), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Powiat S. miał możliwość złożenia takiego wniosku, to mogło w ogóle nie dojść do wydania na tym etapie (a więc przedwcześnie) zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, czego jednak Sąd I instancji - wadliwie - nie wziął pod uwagę, uznając bezpodstawnie i dowolnie, że pozbawienie skarżącego udziału w postępowaniu nadzorczym było bez znaczenia z punktu widzenia końcowego rezultatu tego postępowania;
8. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd Najwyższy skarg kasacyjnych Powiatu S. zarejestrowanych za sygn. II CSK 721/13 oraz II CSK 722/13, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało - przedwczesnym - oddaleniem skargi (z naruszeniem art. 148 p.p.s.a. oraz art 151 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy orzeczenia Sądu Najwyższego mają dla niniejszej sprawy charakter prejudycjalny i mogą przesądzić kwestię przysługiwania prawa własności do nieruchomości terminala w Ś.,
9. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 141 § 4 zdanie 1 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie zachodziły podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu rozpoznania przez Sąd Najwyższy skarg kasacyjnych Powiatu S. zarejestrowanych za sygn. II CSK 721/13 oraz II CSK 722/13;
10. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 148 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie za legalne i prawidłowe zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w efekcie oddalenie skargi Powiatu S. w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to jest obarczone wadami opisanymi w punktach poprzedzających powyżej, ergo zostało wydane z istotnym (rażącym) naruszeniem prawa, co powinno było prowadzić do jego uchylenia przez Sąd I instancji;
11. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 200 p.p.s.a., tj. brak - na skutek wadliwego oddalenia skargi - zasądzenia od Wojewody [...]na rzecz skarżącego Powiatu S. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]z [...] stycznia 2014 r. lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona i dlatego podlegała oddaleniu.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego należy mieć na względzie, że zarzuty te odniosłyby oczekiwany przez skarżącego skutek, jeżeli wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art.174 pkt 2 p.p.s.a.). Tymczasem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie tylko nie miały wpływu na wynik sprawy, lecz są to zarzuty niezasadne.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art.133 § 1 zd. 1 w zw. z art.134 §1 oraz art. 141§4 zd.1 p.p.s.a., przedstawione jako sprzeczne z aktami sprawy i rzeczywistym stanem przyjęcie przez Sąd I instancji, że osoby przystępujące do aktu notarialnego sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie przedłożyły asesorowi notarialnemu zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. są nietrafne. Sąd pierwszej instancji wnioski takie wywiódł bowiem z treści aktu notarialnego z dnia 22 lutego 2012 r. Z aktu tego wynika, że przy jego sporządzaniu okazano wyłącznie zarządzenie nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. wyrażające zgodę na zbycie nieruchomości. To właśnie zarządzenie nr [...] sporządzający akt notarialny asesor notarialny bardzo dokładnie opisał, z czego Sąd I instancji trafnie wywiódł, że było ono uznane za zgodę organu wymaganą przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając w aktach sprawy dokument urzędowy – akt notarialny – Sąd pierwszej instancji nie miał żadnego obowiązku zadawania stronom pytań na tę okoliczność lub zobowiązywania stron postępowania do składania wyjaśnień dotyczących omawianej kwestii.
Nietrafnie również zarzucono, że Sąd pierwszej instancji pomimo, że nie znał stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, to w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na to stanowisko się powoływał. Takiemu twierdzeniu przeczy zarówno treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd pierwszej instancji w sposób analogiczny, jak Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił argumentację i wywód prawny, jak również fakt wydania wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach sygn. akt I OSK 3043/13 i sygn. I OSK 44/14 w dniu 27 marca 2014 r., podczas gdy wyrok w niniejszej sprawie został wydany w dniu 30 kwietnia 2014 r.
Nie ma znaczenia w sprawie podnoszona w zarzutach skargi kasacyjnej okoliczność przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że dokonanie czynności prawnej bez zgody wojewody oznacza, ze jest to czynność sprzeczna z ustawą i jako taka nieważna, podczas gdy Sąd Okręgowy w Gorzowie Wlkp. stwierdził, że czynność tę można ocenić jako bezskuteczną. Rozważania te mogą mieć bowiem znaczenie w procesie cywilnym, nie zaś w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Nietrafnie także zarzucono, że Sąd pierwszej instancji wydał orzeczenie w oparciu o " bliżej niesprecyzowany stan faktyczny". Temu twierdzeniu przeczy bowiem treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym - w części sprawozdawczej - w wyczerpujący sposób przedstawiono stan faktyczny sprawy.
Niesłusznie także zarzucono w skardze kasacyjnej, że Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu doręczenia Powiatowi S. zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Jak wynika z akt sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 8 stycznia 2014 r. zostało doręczone Powiatowi S. w dniu 9 stycznia 2014 r., zaś w dniu [...] stycznia 2014 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. W tej kwestii należy zwrócić uwagę, iż tylko brak postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego należy uwzględnić w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02). W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z uwagi na istnienie instytucjonalnych, stałych powiązań między tymi organami, czego wyrazistym przykładem jest obowiązek przedkładania organowi nadzoru każdej uchwały w celu sprawdzenia jej zgodności z prawem, sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego tym bardziej nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie więc należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, skoro wszczęcie postępowania nadzorczego było skuteczne, to wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w po upływie 6 dni od daty wszczęcia postępowania nie miało żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, stąd zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego przez organ powiatu skutku. Nie można bowiem zakładać, że organ nadzoru zapewniając skarżącemu czynny udział w postępowaniu, zmieniłby swoje stanowisko co do zasadności stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu S.. Natomiast czynione w kontekście wskazanego zarzutu rozważania skarżącego kasacyjnie dotyczące możliwości zawieszenia postępowania przez Wojewodę w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania a wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego są nieprzekonywujące o tyle, że w toku całego postępowania sądowego Wojewoda nie wyrażał zgody na jego zawieszenie. To uchybienie nie miało zatem żadnego wpływu na wynik sprawy.
Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół oceny skuteczności umowy sprzedaży dokonanej w dniu 22 lutego 2012 r. a także kognicji organów administracji i sądów administracyjnych do oceny ważności umów cywilnoprawnych.
W skardze kasacyjnej, a także w piśmie procesowym z dnia 29 września 2014 r. skarżący Powiat prezentował stanowisko, że istotą niniejszej sprawy jest ustalenie kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. To stanowisko jest jednak błędne, gdyż przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...].
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]zostało wydane na podstawie art. 79 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a dotyczyło uchwały Rady Powiatu S. o wydzierżawieniu części nieruchomości, która została nabyta przez Powiat S. aktem notarialnym w dniu 22 lutego 2012 r.
Z treści art.23 ust.1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Starostowie zbywają oraz nabywają nieruchomości wchodzące w skład zasobu, lecz ustawodawca przewidział na nabycie lub zbycie tych nieruchomości wymóg uzyskania zgody wojewody. Z tym zapisem ustawy koresponduje przepis art.11 ust.2 wskazanej ustawy, zgodnie z którym wyrażenie zgody przez wojewodę następuje w formie zarządzenia wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę.
W świetle powyższych regulacji nie może budzić żadnych wątpliwości, że ustawowym wymogiem dla dokonania zbycia nieruchomości wchodzącej w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa jest zgoda wojewody udzielona w formie zarządzenia. W tym miejscu warto zwrócić uwagę, że dokonując nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. ( Dz.U. Nr 6, poz. 70) ustawodawca wprowadził bardzo istotne zmiany, bowiem do czasu nowelizacji zbycie nieruchomości przez starostę mogło nastąpić na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wojewodę, zaś w wyniku nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wprowadził wymóg uzyskania zgody wojewody w formie zarządzenia. O ile zatem w odniesieniu do poprzedniej regulacji – zbycia na podstawie udzielonego przez wojewodę pełnomocnictwa - rację należałoby przyznać skarżącemu kasacyjnie do stosowania przepisów Kodeksu cywilnego regulujących składanie oraz odwoływanie oświadczeń woli, o tyle wprowadzenie formy zarządzenia prowadzić musi do wniosku, że zarządzenie wojewody nie jest czynnością prawną w rozumieniu art. 56 k.c., zawierającą oświadczenie woli w rozumieniu art.60 k.c., bowiem w tym ostatnim przypadku ustawodawca zastrzegłby formę aktu notarialnego, nie zaś zarządzenia. A skoro tak to dopuszczalne było i skuteczne uchylenie zarządzenia o wyrażeniu zgody.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że zarządzenie Wojewody nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. o udzieleniu zgody na zbycie nieruchomości zostało uchylone zarządzeniem Wojewody [...]nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Poza sporem jest także i to, że w dniu [...] stycznia 2012 r. zarządzenie Wojewody [...] nr 11 zostało doręczone skarżącemu Powiatowi S.. Zatem w dniu sporządzenia aktu notarialnego 22 lutego 2013 r. Starosta S. nie dysponował zgodą Wojewody [...] na zbycie przedmiotowych nieruchomości. Tym samym dokonując zbycia dopuszczono się naruszenia art.23 ust.1 pkt 7 w zw. z art.11 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skutkować to musi przyjęciem, że dokonanie zbycia nieruchomości bez zgody wojewody powoduje także dalsze konsekwencje dla oceny możliwości wydzierżawienia lub innego rozporządzenia nieruchomościami nabytymi bez wymaganej ustawowo zgody.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w świetle przepisów art. 77 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym kryterium oceny legalności uchwały rady powiatu stanowi jej zgodność z prawem. Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 wymienionej ustawy uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. I OSK 1287/06, Lex nr 320891).
Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym braku kognicji Wojewody [...] do wydania zaskarżonego zarządzenia nadzorczego. Ocenę zasadności podniesionego zarzutu należy rozpocząć od rozważań na temat zakresu sprawowanego nadzoru. Nadzór jest sprawowany nad działalnością gminną (odpowiednio - powiatu) i obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania gminnego (odpowiednio - powiatowego) samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepisy obowiązujące powszechnie w krajowym porządku prawnym nie dają podstaw do przyjęcia, że nadzorem nie jest objęta cała działalność samorządu terytorialnego, w tym działalność gminna (odpowiednio – powiatowa). Nie ma znaczenia, czy chodzi o działalności podejmowane w formach właściwych dla prawa administracyjnego, czy w formach właściwych dla prawa cywilnego (P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013, str. 870 – 871). W doktrynie wskazuje się, że jedną z podstawowych funkcji nadzoru nad działalnością powiatu jest strzeżenie prawa, co uzewnętrznia się w czuwaniu przez organ nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa przez organy nadzorowane. Nadzór ten obejmujący wszystkie aspekty funkcjonowania powiatowego samorządu terytorialnego sprawowany jest za pomocą zróżnicowanych pod względem charakteru prawnego instytucji prawnych. Jedną z nich, w myśl art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jest stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu. Zastosowanie tego środka nadzorczego o charakterze korygującym odbywa się w drodze wydania aktu określonego przez ustawodawcę mianem rozstrzygnięcia nadzorczego. Należy zwrócić uwagę, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie pojawiają się pewne rozbieżności co do zakresu przedmiotowego rozstrzygnięć nadzorczych, a konkretnie co do kwestii, czy zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje wszystkie uchwały i zarządzenia organów samorządu, bez względu na ich charakter prawny i treść. W tej materii wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02 , publ. OTK-A 2003/9/100 wyraził pogląd, że wojewoda ma kompetencje do stwierdzenia nieważności każdej uchwały, nawet gdy odnosi się ona do sfery majątkowej działalności jednostki samorządu terytorialnego lub jest aktem stanowiącym bezpośrednio ( samoistnie) oświadczenie woli złożone w ramach stosunku cywilnoprawnego.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.