I OSK 1984/23

I OSK 1984/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2806/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-08
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 17 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2806/22 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 lutego 2023 r. I SA/Wa 2806/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z [...] września 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego (Wojewoda) z [...] sierpnia 2022 r. nr [...] (pkt 1 wyroku) i zasądził od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).
Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wojewoda działając na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2021 r., poz. 146 ze zm., dalej "ustawa o komercjalizacji"), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 29, dalej "rozporządzenie z 2001 r.") decyzją z [...] sierpnia 2022 r. odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 27 października 2000 r. przez PKP prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w S., [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 2ha0823 m2, zapisaną w księdze wieczystej nr [...] wraz z prawem własności budynków i fragmentu linii kolejowej oraz urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody wyjaśniając, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 tej ustawy budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Nabycie ww. praw nie może naruszać praw osób trzecich (art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji PKP).
W toku postępowania organy ustaliły na podstawie treści księgi wieczystej nr [...], że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (z której wydzielono przedmiotową działkę nr [...]) zarówno 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowego gruntu zostało ujawnione na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Sosnowcu II Wydział Cywilny z 31 lipca 2006 r. sygn. akt II Ns 1386/05 stwierdzającego, iż Skarb Państwa stał się z dniem 1 stycznia 1989 r. przez zasiedzenie właścicielem m. in. nieruchomości położonej w S., oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. Obecnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości nadal pozostaje Skarb Państwa, co ustalono na podstawie treści księgi wieczystej nr [...], w której uregulowana jest m.in. działka nr [...].
Organ odwoławczy wyjaśnił, że kolejną przesłanką niezbędną do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez PKP w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji jest ustalenie, że 5 grudnia 1990 r. grunt Skarbu Państwa znajdował się w posiadaniu PKP, a do gruntu tego PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych.
Stwierdzenie posiadania przez PKP S.A. gruntu Skarbu Państwa następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 2 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym m.in. z treści decyzji Wojewody z [...] października 2020 r. nr [...] wynikało, że przedmiotowa działka nr [...] została wydzielona z pierwotnej działki nr [...], na podstawie decyzji Wojewody z [...] maja 2019 r. nr [...].
Na potwierdzenie wykazania ww. przesłanki posiadania gruntu oznaczonego jako działka nr [...] Skarżąca przedłożyła do akt sprawy wykaz z ewidencji środków trwałych znajdujących się na działce pierwotnej nr [...], sporządzony według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., obejmujący E., oświetlenie stacji S., Sieć trakcyjną - stacja S. Gł. - linia [...], sieć trakcyjną – S. Poł. – S. Gł. Linia [...], urządzenia srk w okręgu nastawni S-c Gł., tory linii nr [...], tory linii nr [...], nastawnia SG oraz wiadukt zbudowane w latach 1900-1995 r.
Dodatkowo złożono do akt sprawy oświadczenie z 9 marca 2015 r. J.M. - Dyrektora Regionalnego ds. Współpracy z Samorządami i S.K. - Naczelnika Wydziału Geodezji i Regulacji Stanów Prawnych, iż działka nr [...], położona w S., obręb [...], jest zajęta pod infrastrukturę kolejową składającą się z linii kolejowej nr [...] relacji Warszawa Centralna – Katowice i numer [...] Tunel S., w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz.789). Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, że posiadanie w dniu 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe gruntu Skarbu Państwa obejmującego działkę nr [...] (z podziału której powstała m.in. działka nr [...]) zostało potwierdzone na podstawie dokumentu wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia z 2001 r. tj. wykazu z ewidencji środków trwałych znajdujących się na działce nr [...] (z podziału której powstała m.in. działka nr [...]) sporządzonego wg stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.
Jednakże w toku postępowania uwłaszczeniowego organ I instancji ustalił, iż działka nr [...] zarówno 5 grudnia 1990 r. jak i obecnie w części stanowi drogę publiczną ul. [...] (dawniej ul. [...]).
Ze znajdujących się w aktach sprawy pism Urzędu Miejskiego w S. z 21 lutego 2019 r. i z 25 maja 2016 r. wynika, że działka nr [...] (z podziału której powstała m.in. działka nr [...]) w części jest zajęta pod drogę publiczną - ul. [...] (obecnie ul. [...]), która na dzień 5 grudnia 1990 r. stanowiła i nadal stanowi część pasa drogowego drogi publicznej.
Powyższe wynika również z nadesłanej przez Skarżącą do wniosku uwłaszczeniowego z 6 listopada 2015 r. kopii mapy ewidencyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 31 maja 2015 r. pod numerem 6536/12, oraz mapy z 8 września 2003 r. Ponadto również z podglądu na stronie https://www.geoportal.gov.pl/ wynika, że działka nr [...] w części jest zajęta pod drogę ul. [...] w S. we fragmencie stanowiącym chodnik i pas zieleni przydrożnej.
Nadanie kategorii drogi wojewódzkiej ul. [...] (obecnie ul. [...]) w S. nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, ostrołęckim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. z 1986 r., Nr 30, poz. 151). Następnie ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg powiatowych, na podstawie uchwały Nr 230/XVII/07 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 27 września 2007 r.
Mając na uwadze powyższe, Minister wskazał, że ustalenie przez organ I instancji, iż będący przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowił 5 grudnia 1990 r. i 27 października 2000 r. w części drogę publiczną, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), skutkuje uznaniem, iż nie mógł on pozostawać w wyłącznym posiadaniu Polskich Kolei Państwowych i nie mógł podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawem osób trzecich - zarządcy drogowego.
Zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, iż drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach sądowych.
Wojewoda pismem z 5 października 2021 r. poinformował Skarżącą że z uwagi na fakt, iż działka nr [...] (która powstała z podziału działki nr [...]) na dzień 5 grudnia 1990 r. oraz obecnie w części zajęta jest infrastrukturą kolejową, natomiast w części znajduje się w pasie drogowym drogi zaliczonej do kategorii drogi wojewódzkiej ul. [...], to zastosowanie znajduje art. 96 ust. 1b w zw. z art. 95 pkt 3 u.g.n. W związku z tym wezwał Skarżącą do przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2021 r. projektu podziału geodezyjnego ww. działki, wraz z wykazem budynków znajdujących się na przedmiotowej działce oraz oświadczeniem, w którym oprócz składników infrastruktury kolejowej, należy jednoznacznie wyjaśnić, czy jest to infrastruktura nieczynna lub infrastruktura prywatna.
Wobec nienadesłania dokumentów dotyczących podziału geodezyjnego działki nr [...], Wojewoda pismem z 12 lipca 2022 r. zawiadomił na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. strony postępowania, iż zostało zakończone postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uwłaszczenia PKP w Warszawie przedmiotową działką nr [...] o pow. 2ha0823 m2.
Ponieważ nie została spełniona przesłanka posiadania (wyłącznego) wynikająca z art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP oraz w związku z wystąpieniem negatywnej przesłanki uwłaszczenia, tj. naruszenia praw osób trzecich (zarządcy drogi publicznej) Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2022 r.
Skarżąca wniosła skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
b. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ab initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy z dnia z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, tj. Dz.U. z 2018 poz. 1311 ze zm. (dalej jako u.PKP) poprzez odmowę stwierdzenie nabycia na rzecz Spółki Polskie Koleje Państwowe S.A. z dniem 27 października 2000 r. ex lege prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.
Mając na uwadze przywołane powyżej zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargą za zasadną na podstawie art. 45 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wyjaśnił, że zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.
Sąd wyjaśnił następnie, że ustalony przez organ stan prawny jest bezsporny. Wynika z niego, że co do części nieruchomości spełnia przesłanki uwłaszczenia. Sąd podzielił również argumentację organu, że w świetle art. 34 ust. 4 ustawy o komercjalizacji oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych nie ma możliwości uwłaszczenia co do części nieruchomości, która stanowi drogę publiczną.
Wskazał, że w istocie spór sprowadza się do tego kto ma sporządzić mapę podziałową : organ czy strona zainteresowana rozstrzygnięciem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. to na organie ciąży obowiązek dokonania wszelkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ konieczność podejmowania wszelkich czynności które służą rozstrzygnięciu sprawy. Organ z urzędu zobowiązany jest przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (por. NSA wyrok z 26 października 1984 r. II SA 1205/84). Nie znaczy to oczywiście, że strona jest zwolniona ze współdziałania, co jednak nie oznacza, że zwalnia to organ od działania. Jak się wskazuje w orzecznictwie brak jest w świetle art. 7 k.p.a. podstaw do biernej postawy organu w sytuacji w której oczywistym jest, tak jak w tym przypadku, że strona skarżąca ma prawo do uwłaszczenia ale z pewnym ograniczeniem. Strona postępowania administracyjnego ma prawo liczyć na to, że organ podejmie wszystkie niezbędne czynności które będą służyły prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego (art. 8 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zbierze i rozpatrzy materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), w tym dopuści dowody przyczyniające się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego (art. 75 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie prawidłowo zebranych dowodów ustali stan faktyczny, do czego zobowiązuje go art. 80 k.p.a. Organ co prawda prawidłowo ustalił stan faktyczny jednakże nie przeprowadził ostatniego dowodu tj. nie zlecił sporządzenia mapy podziału bezzasadnie przerzucając ten obowiązek na stronę.
Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 96 ust. 1b ustawy z 21 sierpnia 1991 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2021.1899), dalej "u.g.n." w przypadku wydzielania nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, nie wydaje się decyzji o podziale o której mowa w ust. 1 tego przepisu. Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego zatwierdza podział. Na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n. dokonuje się zatwierdzenia podziału w decyzji potwierdzającej nabycie własności lub nabycie użytkowania wieczystego a rozstrzygnięcie o podziale znajduje się w sentencji decyzji. Należy zatem sporządzić mapę podziału która stanowi załącznik do decyzji. Z przepisem tym koreluje art. 95 pkt 3 u.g.n. zgodnie z którym wydzielenie części nieruchomości, której część została nabyta z mocy prawa może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Poza tym w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami brak jest podstaw do sporządzenia mapy przez podmiot, który nie ma interesu prawnego w żądaniu podziału. Takiego interesu prawnego nie ma jeszcze PKP gdyż nie legitymuje się żadnym tytułem prawnym do nieruchomości (art. 97 ust. 1 u.g.n.).
W ocenie Sądu Wojewódzkiego odmowa potwierdzenia, że dany grunt podlega uwłaszczeniu jedynie z powodu nieprzedstawienia przez stronę mapy z projektem podziału mającej stanowić załącznik czy też integralną część decyzji wojewody - pozostaje na granicy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.). Istotne jest przy tym, że organ administracji musi mieć kontrolę nad będącym integralną częścią decyzji załącznikiem mapowym; nie do przyjęcia jest więc koncepcja, według której kluczową dokumentację geodezyjno-kartograficzną na potrzeby regulacji stanów prawnych dróg publicznych miałyby sporządzać bądź zlecać podmioty spoza aparatu władzy publicznej, a więc zamiast wyznaczonego przez ustawodawcę wojewody: bądź podmioty prywatne bądź jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma też podstawy prawnej dającej jakiemukolwiek innemu podmiotowi nie będącemu właścicielem nieruchomości do zarejestrowania i przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mapy z projektem podziału. Za niedopuszczalne należy więc uznać sporządzanie dokumentacji mającej stanowić część integralną decyzji przez podmioty zewnętrzne.
Dlatego Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów prawa procesowego (wyłącznie w zakresie braku sporządzenia dokumentacji geodezyjnej), co skutkowało nie uwzględnieniem w części wniosku o uwłaszczenie. W konsekwencji uznał, że organy naruszyły art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP poprzez nie uwzględnienie wniosku w części.
Minister zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie były niewystarczające do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzić winna do stwierdzenia, iż w oparciu o zgromadzone dowody organy obu instancji prawidłowo odmówiły potwierdzenia uwłaszczenia Skarżącej działką nr [...];
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ w ramach postępowania wyjaśniającego nie mógł wezwać Skarżącej o uzupełnienie materiału dowodowego o mapę z projektem podziału, a tym samym poprzez przyjęcie, iż mapa podziałowa spornej nieruchomości powinna być sporządzona wyłącznie przez organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe;
c. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru postępowania uwłaszczeniowego;
d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wykazania, że zarzucone organowi odwoławczemu uchybienia mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, podczas gdy ocena materiału dowodowego dokonana w toku postępowania uwłaszczeniowego wskazuje na zasadność stanowiska zajętego przez organy obu instancji;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 146 - dalej jako "ustawa o komercjalizacji"), poprzez błędne zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie organy błędnie nie uwzględniły wniosku o uwłaszczenie, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki uwłaszczenia, co doprowadziło do wadliwego zarzucenia organowi naruszenia prawa materialnego, a także wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 96 ust 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 - dalej jako "u.g.n."), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zatwierdzenie podziału nieruchomości w decyzji uwłaszczeniowej musi być poprzedzone sporządzeniem dokumentacji geodezyjnej wyłącznie przez organ, podczas gdy treść tego przepisu ile wyklucza wezwania wnioskodawcy do przedłożenia dokumentacji dotyczącej podziału nieruchomości, w celu wyodrębnienia części nieruchomości niezajętej pod drogę publiczną;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 96 ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym rozszerzeniu hipotezy z art. 97 ust. 1 u.g.n. również na stan faktyczny objęty przepisem szczególnym, tj. art. 96 ust. 1b u.g.n., wyłączającym konieczność przeprowadzania odrębnego postępowania podziałowego umożliwiającym zatwierdzenie podziału przez organ uwłaszczeniowy, a tym samym błędne uznanie przez Sąd, iż brak było podstaw do wezwania Skarżącego w toku postępowania uwłaszczeniowego o sporządzenie mapy dotyczącej podziału nieruchomości.
Wskazując na powyższe Minister wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji;
- zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Jak prawidłowo wskazał Sąd Wojewódzki, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy podmiot występujący z wnioskiem o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu zobligowany jest do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, to jest mapy z projektem podziału. Problem ten powstał w sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu dotyczył określonej działki, zaś w toku postępowania administracyjnego ustalone zostało, że przesłanki pozwalające na wydanie pozytywnej decyzji spełnione są jedynie w odniesieniu do części działki.
W rozpoznawanej sprawie kwestia ta powstała w związku ze stosowaniem art. 34 ustawy o komercjalizacji.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że kwestia ta nie jest postrzegana jednolicie ani w orzecznictwie Sądu Wojewódzkiego ani w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zasygnalizować w tym miejscu jedynie należy, że analogiczny problem pojawia się w związku ze stosowaniem art. 200 u.g.n. w związku z czym w dalszej części rozważań Sąd kasacyjny odwoływać się będzie do stanowisk wyrażonych w obu rodzajach spraw.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle stosowania powyższych przepisów zarysowały się dwa poglądy :
W świetle pierwszego z nich, jeżeli organ wezwał wnioskodawcę do przedstawienia mapy i wezwanie to pozostało bez odpowiedzi wówczas wydanie decyzji odmownej jest uzasadnione. Organ bowiem nie ma obowiązku poszukiwania dowodów za zainteresowanego (wyroki z 28 października 2024 r. I OSK 1110/23, 28 października 2024 r. I OSK 1111/23, z 19 marca 2025 r. I OSK 1473/23). W wyrokach tych dodatkowo wskazywano, że odmienność trybu podziału, to jest dokonywanie go w ramach art. 96 ust. 1b u.g.n. nie wyłącza stosowania w szczególności art. 97 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zwracano również uwagę, że wyodrębnienie części gruntu niezajętej pod drogę publiczną leży w interesie wnioskodawcę i jest związane z wykazaniem przesłanki z art. 200 u.g.n., oraz podkreślano, że skoro w postępowaniu z 200 u.g.n. organ ma kompetencje właściwe dla postępowania uwłaszczeniowego i podziałowego, to wnioskodawca jest również stroną postępowania podziałowego - co oznacza, że ma również interes prawny w sprawie "uwłaszczeniowo-podziałowej".
W świetle drugiego z poglądów, dokumentacja podziałowa nie jest wymieniona w rozporządzeniu z rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm., dalej "rozporządzenie z 1998 r."). Nie jest zatem dowodem koniecznym dla potwierdzenia posiadania gruntów przez PKP. Jeżeli nie jest możliwe zebranie materiału źródłowego i brakuje stosownych dokumentów potwierdzających stan faktyczny dla danego okresu, to organ kwestionując dowody przedłożone przez stronę zobowiązany jest powołać biegłego celem określenia granic, w jakich PKP posiadało nieruchomość na dzień 5 grudnia1990. Zwracano również uwagę, że zgodnie z art. 97 ust. 1a pkt 4 u.g.n. w przypadku podziałów, o których mowa w art. 95 pkt 3-5 u.g.n. a więc i podziałów dokonywanych w celu wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, do wniosku o podział nieruchomości nie dołącza się projektu podziału a twierdzenia wnioskodawcy, co do granic gruntu, którego własność nabył z mocy prawa muszą być zweryfikowane w toku postępowania uwłaszczeniowo-podziałowego (wyroki z 9 kwietnia 2024 r. I OSK 1757/23 i 15 kwietnia 2023 r. I OSK 1628/23).
Przystępują do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej zwrócić należy w pierwszej kolejności uwagę, że istotnie, przepisy rozporządzenia z 3 stycznia 2001 r. (analogicznie jak przepisy rozporządzenia z 1998 r.) nie przewidują konieczności przedłożenia czy to decyzji podziałowej czy też mapy z projektem podziało nieruchomości. Wymaganie przedłożenia decyzji podziałowej w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 34 ustawy o komercjalizacji PKP stałoby zresztą w sprzeczności ze znajdującymi zastosowanie w sprawie (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki) przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 96 ust. 1b u.g.n. w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1 cytowanego artykułu (to jest decyzji zatwierdzającej podział). Ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział.
Przepisy rozporządzenia z 3 stycznia 2001 r. wskazują, jakie dokumenty winny zostać złożone w celu wykazania posiadania nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r. W niniejszej sprawie Skarżąca celem wykazania posiadania działki, której dotyczył wniosek, przedstawiła stosowne dokumenty. Organy dokonały oceny tychże dokumentów i uznały, że przedstawione przez Skarżącą dokumenty nie potwierdzają spełnienia przesłanki posiadania całej działki gruntu objętej wnioskiem, bowiem 5 grudnia 1990 r. w części zajęta była ona pod drogę publiczną.
Poczynione przez organy ustalenia dotyczące zajęcia części działki pod drogę publiczną nie były kwestionowane przez Skarżącą.
Sąd kasacyjny przypomina, że w art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji ustawodawca odwołuje się do pojęcia gruntów, będących własnością Skarbu Państwa które 5 grudnia 1990 r. pozostawały w posiadaniu PKP. W świetle art. 35 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP nabycie gruntów, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3 potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez PKP lub PKP SA. Zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów może być prowadzone wyłącznie na skutek wniosku złożonego przez uprawniony podmiotu.
Skoro postępowanie to toczy się na wniosek uprawnionego podmiotu, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek sprecyzowania, jakiego przedmiotu dotyczy postępowanie, którego wszczęcia żądał. W niniejszej sprawie Skarżąca wskazała, że postępowanie to dotyczy działki [...]. W toku postępowania organy ustaliły, że działka [...] uległa podziałowi na działki [...], [...], [...], [...], [...]. Wyjaśniły, że dla działek [...], [...], [...], [...] wydane zostaną odrębne rozstrzygnięcia. Następnie ustaliły, że działka [...] w części zajęta jest pod drogę publiczną.
Skoro działka [...] okazała się być zajęta w części pod drogę publiczną, to na wnioskodawcy inicjującym postępowanie administracyjne, ciążył obowiązek wskazania, jakiego konkretnie przedmiotu dotyczy jego żądanie. Biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie toczące się w trybie art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji prowadzi do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego określonego gruntu, sprecyzowanie przedmiotu wniosku oznacza konieczność wskazania konkretnej działki gruntu, której wniosek dotyczy. Jeżeli okazuje się, tak jak stało się to w niniejszej sprawie, że z określonych przyczyn uwłaszczenie nie może dotyczyć całości danej działki, na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedstawienia mapy z projektem podziału owej działki. W ten sposób wnioskodawca postępowania uwłaszczeniowego wskazuje, jakiego przedmiotu dotyczy jego wniosek.
Z akt sprawy wynika, że organ wezwał Skarżącą do przedstawienia mapy z projektem podziału działki [...]. Skarżąca nie uczyniła zadość owemu wezwaniu. Co istotne, Skarżąca w odwołaniu od decyzji Wojewody zarzucała organowi pierwszej instancji niedostrzeżenie złożenia przez nią dokumentów potwierdzających posiadanie działki, co stało w sprzeczności z treścią decyzji.
Skoro w toku postępowania administracyjnego ustalono, że przesłanki pozwalające na uwłaszczenie nie zostały spełnione w stosunku do całej działki objętej wnioskiem, Skarżąca zaś nie wskazała konkretnie (poprzez przedstawienie odpowiedniej mapy z projektem podziału nieruchomości) jakiej części działki dotyczy jej wniosek, organy zobligowane były wydać decyzję odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego.
Czyni to zasadnym zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktami 1a i 1b petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego organy nie naruszyły obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy.
Sąd kasacyjny wyjaśnia w tym miejscu, że Sąd Wojewódzki nie zarzucił organowi naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zatem w tym zakresie zarzut objęty punktem 1a petitum skargi kasacyjnej był niezasadny.
Niezasadny był również zarzut objęty punktem 1c petitum skargi kasacyjnej. Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a.. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje, że w istocie Minister zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez "nieuwzględnienie charakteru postępowania uwłaszczeniowego". Zatem sposób sformułowania zarzutu jest nieadekwatny do wskazanych jako wzorce kontroli przepisów.
Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. uzasadniony nieprawidłowym rozpatrzeniem całości materiału dowodowego nie mógł być uznany za zasadny. Sąd Wojewódzki, jak wynika z uzasadnienia wyroku, co do zasady podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, uznał jednak, że w toku postępowania uwłaszczeniowego to na organie ciąży obowiązek sporządzenia odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej. Okoliczność, że stanowiska tego nie podziela Sąd kasacyjny nie jest jednak równoznaczna z możliwością przypisania Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest art. 97 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 96 ust. 1b u.g.n. i art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji słusznie Minister podkreślił że w przypadku wydania decyzji uwłaszczeniowej organ uwłaszczeniowy skupia w sobie uprawnienie do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa do części dotychczasowej nieruchomości i jednocześnie określenia granic nowej nieruchomości.
W konsekwencji, w toku takiego postępowania organ uwłaszczeniowy dokonuje zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Okoliczność ta dostrzeżona została przez Sąd Wojewódzki. Nie można jednak podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, w świetle którego podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania uwłaszczeniowego nie ma podstaw do sporządzenia mapy bowiem nie ma interesu prawnego w żądaniu podziału nieruchomości. Interes prawny do żądania zatwierdzenia podziału nieruchomości wynika w toku postępowania uwłaszczeniowego z art. 34 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, w świetle których PKP lub PKP SA są wyłącznie uprawnione do żądania stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu, o którym mowa w art. 34 ust. 1 cytowanej ustawy oraz z art. 96 ust. 1b u.g.n., zgodnie z którym decyzja uwłaszczeniowa zatwierdza jednocześnie podział nieruchomości. Jednocześnie w świetle art. 97 ust. 1 u.g.n. podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, Skoro w ramach postępowania uwłaszczeniowego dokonywany jest podział nieruchomości, to podmiot wnoszący o jego wszczęcie zobligowany jest przedstawić niezbędne dla wydania decyzji dokumenty, w tym odpowiednią dokumentację geodezyjną. Sąd kasacyjny dostrzega, że w świetle art. 97 ust. 1a pkt 4 u.g.n. podmiot wnioskujący o wydanie decyzji podziałowej zobligowany jest przedłożyć wstępny projekt podziału, z wyjątkiem podziałów o których mowa w art. 95 u.g.n., a więc podziałów dokonywanych w celu wydzielenie części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa. Jak już jednak wyjaśniono wyżej, obowiązek przedłożenia w toku postępowania uwłaszczeniowego mapy z projektem podziału wynika z przepisu prawa materialnego to jest art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji PKP, jest to bowiem niezbędne dla określenia przedmiotu żądania.
W tym zakresie zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktem II petitum skargi kasacyjnej również uznać należało za zasadne.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a w związku z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a i w związku z art. 193 p.p.s.a.